Sentenza n. 57/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale:

1) della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella

seduta del 21 luglio 1966 recante "Modifiche alla legge 25 giugno 1965,

n. 16, concernente provvedimenti di emergenza per fronteggiare

pubbliche calamità";

2) della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella

seduta del 21 dicembre 1966 recante "Modifiche alla legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 21 luglio 1966

concernente modifiche alla legge 25 giugno 1965, n. 16, recante

provvedimenti di emergenza per fronteggiare pubbliche calamità";

promossi con i ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana rispettivamente notificati il 28 luglio 1966 ed il 29

dicembre 1966, depositati nella cancelleria della Corte costituzionale

il 5 agosto 1966 ed il 5 gennaio 1967 ed iscritti al n. 21 del Registro

ricorsi 1966 ed al n. 1 del Registro ricorsi 1967.

Visti gli atti di costituzione della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 15 marzo 1967 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il ricorrente, e l'avv. Vezio Crisafulli, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Il presente giudizio trae origine da due ricorsi del Commissario

dello Stato per la Regione siciliana, opportunamente riuniti per

evidenti motivi di connessione.

Col primo ricorso, notificato il 28 luglio 1966, è stata impugnata

la legge approvata dall'Assemblea regionale nella seduta del 21 luglio

1966 recante "modifiche alla legge 25 giugno 1965, n. 16, concernente

provvedimenti di emergenza per fronteggiare pubbliche calamità". La

censura di incostituzionalità viene mossa al terzo comma dell'art. 1

della legge, il quale dispone: "Ai lavoratori avviati ai cantieri di

lavoro previsti dalle vigenti disposizioni nazionali e regionali è

corrisposto il trattamento economico previsto dai vigenti contratti

nazionali e provinciali per la categoria edilizia".

Sostiene il Commissario che la modifica del trattamento economico

stabilita con tale norma (il testo sostituito, contenuto nell'art. 9

della precedente legge regionale n. 16 del 1965, prevedeva che agli

operai avviati ai cantieri fosse corrisposto un "sussidio

straordinario") concreta una riforma del sistema di intervento a favore

dei lavoratori disoccupati, cui è informata la legislazione statale in

materia, secondo il quale i cantieri di lavoro costituiscono

essenzialmente una forma di assistenza integrativa o sostitutiva della

indennità di disoccupazione. La norma impugnata, infatti, con la nuova

formulazione oltre a mutare la natura giuridica della elargizione,

determina un cambiamento della natura del rapporto fra gestione del

cantiere e lavoratore, riconoscendo a quest'ultimo il diritto alla

corresponsione di un trattamento economico previsto dai contratti di

categoria. In ciò il contrasto coi principi della legislazione statale

che regola la stessa materia con conseguente violazione da parte del

legislatore regionale dell'art. 17, lett. f, dello Statuto che fissa i

limiti della potestà normativa concorrente della Regione.

Il Presidente della Regione siciliana, rappresentato e difeso

dall'avv. Vezio Crisafulli, si è costituito in giudizio con deposito

di deduzioni in data 24 agosto 1966 chiedendo il rigetto del ricorso

perché infondato.

Afferma la difesa che la denunciata violazione dell'art. 17, lett.

f, non sussiste, in quanto sia la disposizione impugnata, sia la legge

regionale n. 16 del 1965 da essa modificata, rientrano nella competenza

esclusiva di cui all'art. 14, lett. g, dello Statuto "lavori pubblici,

eccettuate le grandi opere di interesse prevalentemente nazionale". Nel

quadro di tali disposizioni gli stanziamenti sono difatti previsti per

promuovere le opere pubbliche necessarie per fronteggiate eccezionali

calamità e non per elargire o maggiorare sussidi ai disoccupati. I

cantieri scuola "straordinari" di cui si parla nelle citate

disposizioni, in quanto destinati alla esecuzione di opere pubbliche,

darebbero luogo all'instaurazione di veri e propri rapporti di lavoro

ai quali, in applicazione del principio dell'art. 36 della

Costituzione, va attribuito il trattamento previsto per la categoria

dell'edilizia dai contratti collettivi nazionali e locali.

Comunque, anche se - in linea del tutto subordinata - volesse

ritenersi che la norma rientri nella legislazione previdenziale ed

assistenziale, neppure si avrebbe violazione dei principi della

legislazione statale sulla materia. Non è, infatti, un principio che

il lavoratore disoccupato, allorché venga adibito a cantieri di

lavoro, conservi lo status di disoccupato e nulla vieta che una diversa

disciplina sia dettata da legge regionale, specie con disposizioni

transitorie ed eccezionali.

Col secondo ricorso, notificato il 29 dicembre 1966, il Commissario

dello Stato ha impugnato la legge approvata dall'Assemblea regionale

nella seduta del 21 dicembre 1966, con la quale il terzo comma

dell'art. 1 della legge 21 luglio 1966, oggetto della precedente

impugnativa, è stato sostituito come segue: "Ai lavoratori avviati ai

cantieri di lavoro in questione, oltre alla indennità di

disoccupazione, è corrisposto un assegno giornaliero di lire 1.500

aumentato di lire 100 per ogni figlio, per la moglie e per i genitori

purché siano a carico".

Ad avviso del ricorrente la modifica apportata con la nuova legge

non rimuoverebbe i motivi di censura esposti nel precedente gravame

poiché l'entità dell'assegno giornaliero altera sostanzialmente la

natura dell'intervento a favore dei lavoratori a mezzo dell'apertura di

cantieri scuola.

Si aggiunge nel ricorso che il trattamento economico per i cantieri

di lavoro, oltre al rilevato carattere assistenziale, deve essere

ispirato a criteri di eguaglianza, mentre il criterio adottato nel caso

in esame determinerebbe una ingiustificata sperequazione fra gli

assistiti che beneficiano della indennità di disoccupazione e quelli

che non ne godono lasciando ancora indefinita la natura dell'"assegno"

giornaliero.

Conclude, pertanto, il Commissario ravvisando nella nuova legge

oltre che la violazione dell'art. 17, lett. g (rectius: f) dello

Statuto anche dell'art. 3 della Costituzione.

Il Presidente della Regione, con deduzioni depositate il 24 gennaio

1967, dopo aver anzitutto rilevato che la legge modificatrice è stata

adottata più che nell'intento di superare la censura mossa alla legge

modificata, per evitare ritardi nell'attuazione delle provvidenze

previste dalla legge in questione, venendo all'esame dei motivi addotti

nel secondo ricorso afferma che essi sono manifestamente infondati.

Se, invero, poteva discutersi che il rinvio al trattamento

economico stabilito dai contratti di categoria dell'edilizia alterasse

il rapporto tra lavoratori e cantieri, dando luogo ad un vero e proprio

rapporto di lavoro anziché ad un rapporto assistenziale, è

assolutamente da escludere che la stessa modificazione del rapporto si

abbia come conseguenza della misura dell'indennità giornaliera.

Mancherebbe, quindi, nei riguardi della nuova norma il presupposto

stesso sul quale si vorrebbe fondare la violazione dell'art. 17 dello

Statuto.

Del pari insussistente è la pretesa violazione dell'art. 3 della

Costituzione, poiché non può certamente ritenersi violato il

principio di eguaglianza per il solo fatto che non sia escluso nella

specie il cumulo dell'indennità di disoccupazione - che ha carattere

previdenziale ed è legata al versamento dei contributi assicurativi

obbligatori - con l'assegno corrisposto per il lavoro espletato nei

cantieri - scuola che ha invece natura assistenziale.

La difesa della Regione conclude pertanto chiedendo che la Corte

voglia respingere il ricorso.

L'Avvocatura dello Stato, in difesa del Commissario dello Stato, ha

depositato in cancelleria in data 14 febbraio 1967 una memoria nella

quale contesta anzitutto l'assunto della difesa regionale che le leggi

impugnate riguardino la materia dei lavori pubblici, osservando che le

disposizioni in questione concernono sostanzialmente i cantieri scuola

la cui disciplina, come la Corte ha del resto precisato nella sentenza

n. 67 del 1962, rientra nella materia dell'assistenza sociale prevista

dall'art. 17, lett. f, dello Statuto.

L'illegittimità di tali disposizioni, secondo l'Avvocatura, è

innegabile in riferimento al citato art. 17 dello Statuto, avendo la

Regione ecceduto dai limiti della sua potestà legislativa concorrente

nella materia violando i principi e gli interessi generali cui si

informa la legislazione statale sui cantieri scuola.

In ordine all'asserita violazione dell'art. 3 della Costituzione,

l'Avvocatura, senza far cenno dei motivi al riguardo addotti nel

secondo ricorso, prospetta tale censura sotto diverso profilo rilevando

che la norma in esame, concedendo un assegno giornaliero di lire 1.500

e quindi ragguagliando sostanzialmente l'indennità dei lavoratori

avviati ai cantieri alle retribuzioni previste dai contratti collettivi

per i lavoratori edili, determinerebbe una ingiustificata sperequazione

fra questi lavoratori e quelli avviati negli altri cantieri scuola

della Sicilia e del restante territorio nazionale, con conseguente

turbamento del mercato del lavoro e sottrazione di mano d'opera alle

attività produttive.

L'Avvocatura conclude chiedendo l'accoglimento dei ricorsi e la

dichiarazione d'illegittimità costituzionale delle leggi regionali

impugnate. In una memoria depositata il 2 marzo 1967 la difesa

regionale ha ulteriormente sviluppato le sue deduzioni concludendo per

la non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale

sollevate con i due ricorsi. Considerato in diritto :

1. - I due ricorsi, vertenti sulla stessa materia, possono essere

decisi con unica sentenza.

2. - Del primo ricorso, proposto dal Commissario dello Stato

avverso la legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella

seduta del 21 luglio 1966, la Corte non ha più ragione di occuparsi

dal momento che la norma impugnata (art. 1, comma terzo) - che

assicurava ai lavoratori avviati ai cantieri di lavoro "il trattamento

economico previsto dai vigenti contratti nazionali e provinciali per la

categoria edilizia" - è stata poi sostituita con l'art. 1 della

successiva legge regionale approvata il 21 dicembre 1966 che ha formato

oggetto del secondo ricorso. Per effetto di tale sostituzione va quindi

ritenuta cessata la materia del contendere rispetto al primo gravame.

3. - Nei riguardi della nuova legge, che attribuisce ai lavoratori

avviati ai cantieri di lavoro "un assegno giornaliero di lire 1.500",

è stata formulata una duplice censura di incostituzionalità:

violazione dell'art. 17, lett. f, dello Statuto regionale e dell'art. 3

della Costituzione. Quello che in sostanza si afferma è che l'assegno

sia di entità tale da assicurare un trattamento economico che può

ritenersi uguale a quello degli operai dipendenti dalle imprese edili.

E ciò comporterebbe sia l'alterazione della forma assistenziale e

della funzione sociale che, nel sistema normativo nazionale assolvono i

cantieri scuola, sia una ingiustificata sperequazione di trattamento

fra i lavoratori in questione e quelli avviati in altri cantieri della

stessa Sicilia e del restante territorio dello Stato.

La Corte ritiene che, nel caso di specie, avuto riguardo alla

genesi della norma e alle peculiarità della situazione da essa presa

in considerazione, tali censure non siano fondate. Non è anzitutto

esatto che l'assegno equivalga alla paga giornaliera degli operai

edili. A parte il rilievo che la nuova legge è stata emanata per

superare la censura mossa nei riguardi della prima legge regionale, che

aveva concesso lo stesso trattamento economico previsto dai vigenti

contratti regionali e provinciali per la categoria edilizia, basta

esaminare le tabelle di paga allegate a tali contratti perché risulti

evidente che la retribuzione media giornaliera delle varie categorie di

operai del settore, nelle Province di Catania e di Ragusa che qui

interessano, è in larga misura superiore all'assegno in questione, il

quale pertanto conserva carattere assistenziale.

Va poi rilevato che la disposizione non riguarda i comuni cantieri

scuola della Sicilia disciplinati dalle leggi regionali 18 aprile 1951,

n. 25, e 18 marzo 1959, n. 7, bensì cantieri che la stessa legge

impugnata qualifica "straordinari" e che - pur rientrando nella materia

dell'assistenza sociale di cui all'art. 17, lett. f, dello Statuto -

hanno ricevuto un diverso trattamento in considerazione di particolari

contingenze di tempo e di luogo che ne hanno determinato l'istituzione

e con riguardo al carattere temporaneo del loro funzionamento. Tali

circostanze risultano evidenti dal fatto che la norma in esame è stata

dettata in sostituzione di quella contenuta nell'art. 9 della legge

regionale 25 giugno 1965, n. 16, recante "provvedimenti di emergenza

per fronteggiare pubbliche calamità", legge che venne determinata

dalla urgente necessità di venire incontro alle esigenze di alcuni

comuni delle Province di Catania e di Ragusa colpiti dal nubifragio del

31 ottobre 1964. Eccezionali eventi, hanno, pertanto, indotto il

legislatore ad istituire, in una parte ben circoscritta dell'Isola e

per un periodo di tempo delimitato (due anni), cantieri di lavoro con

trattamento più favorevole di quello previsto dalle citate norme

regionali in materia di avviamento al lavoro ed assistenza dei

lavoratori involontariamente disoccupati. Non diversamente, del resto,

il legislatore nazionale ha ritenuto di dover provvedere con decreto -

legge 18 novembre 1966, n. 976, poi convertito in legge 23 dicembre

1966, n. 1142, in occasione delle alluvioni e mareggiate dell'autunno

del 1966. Con gli artt. 59 e 60 del citato decreto - legge è stata

infatti autorizzata la istituzione di cantieri di lavoro e di

rimboschimento, espressamente denominati "cantieri speciali", per i

quali è previsto un assegno (lire 1.100 giornaliere) notevolmente

superiore a quello corrisposto ai lavoratori disoccupati avviati agli

ordinari cantieri scuola disciplinati dalle leggi statali 29 aprile

1949, n. 269, e 2 febbraio 1952, n. 52.

Le considerazioni ora svolte valgono a dimostrare che il

legislatore regionale non ha valicato i limiti dei principi ed

interessi ai quali è informata la legislazione statale in materia di

assistenza sociale, ma ha solo inteso concedere un trattamento più

favorevole a speciali cantieri, istituiti in via eccezionale e

temporanea, per soddisfare alle particolari condizioni nelle quali si

erano venuti a trovare alcuni comuni dell'Isola. Tutto ciò risulta dai

lavori preparatori della legge in esame ed è sufficiente per

dimostrare anche l'infondatezza della censura di incostituzionalità

per violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3, il

quale, come ripetutamente affermato da questa Corte, consente al

legislatore di adottare norme differenziate per disciplinare situazioni

ritenute obiettivamente e ragionevolmente diverse.