Sentenza n. 56/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato

sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del 22

ottobre 1997, relativa alla insindacabilità delle opinioni espresse

dal deputato Vittorio Sgarbi nei confronti del dottor Luigi Esposito,

promosso con ricorso del giudice per le indagini preliminari presso

il Tribunale di Salerno, notificato il 14 gennaio 1999, depositato in

cancelleria il 2 febbraio 1999 e iscritto al n. 6 del registro

conflitti 1999.

Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;

Udito nell'udienza pubblica del 9 novembre 1999 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

Udito l'avvocato Giuseppe Abbamonte per la Camera dei deputati;

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di

Salerno ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato

a seguito della delibera con cui la Camera dei deputati, nella seduta

del 22 ottobre 1997, aveva affermato la sussistenza della

insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della

Costituzione, per affermazioni rese dal deputato Vittorio Sgarbi,

dopo che erano decaduti, per mancata conversione, i decreti-legge

emanati per dare attuazione al nuovo testo dell'art. 68 della

Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale 29 ottobre

1993, n. 3.

Il Procuratore della Repubblica di Salerno, con richiesta

depositata presso il giudice per le indagini preliminari il 26 luglio

1997, aveva chiesto il rinvio a giudizio del deputato Sgarbi per il

delitto previsto e punito dagli artt. 595 del codice penale, 13 della

legge 8 febbraio 1948, n. 47, e 30, comma 4, della legge 6 agosto

1990, n. 223, poiché nel corso della trasmissione televisiva "Sgarbi

quotidiani" del 24 gennaio 1995, in onda sull'emittente Canale 5, il

parlamentare avrebbe offeso la reputazione del sostituto procuratore

della Repubblica Luigi Esposito, affermando che "c'è una guerra

contro le vittime, contro le persone, che viene combattuta con l'arma

impropria della Magistratura, con l'indifferenza di un magistrato, di

un giudice, alla vita di un uomo... questi magistrati tengono la

gente in carcere come cani e non vanno a vedere in che condizioni

sono". Collegatosi telefonicamente con la moglie di un detenuto,

rinviato a giudizio per il reato di associazione per delinquere

finalizzata allo spaccio di sostanze stupefacenti, il deputato Sgarbi

asseriva che "Esposito è il magistrato che ha impedito ad un prete

di andare in carcere a visitare il dottor Gamberale"; egli formulava

quindi una serie di domande ("Ma suo marito sta male? Ma suo marito

è un uomo? Non ha risposto alle sue lettere Esposito? Ma non è

andato in carcere a trovare suo marito? Ma suo marito è un uomo?

Esposito è un uomo? È andato in carcere a parlare con suo marito?

Ha visto in che condizioni è?") tutte chiaramente finalizzate,

prosegue il GIP, a sottolineare un presunto comportamento omissivo

del magistrato. Il deputato Sgarbi concludeva rilevando che "Esposito

non deve continuare a non mandare preti in carcere... e non può

continuare a tenere in carcere chi è malato. Questa è una questione

che riguarda gli uomini, che riguarda la dignità dell'uomo".

Successivamente, nel corso dell'udienza preliminare del 22 aprile

1998, la difesa parlamentare ha fatto presente che il 22 ottobre 1997

la Camera dei deputati, su conforme proposta della Giunta per le

autorizzazioni a procedere, ha ritenuto sussistente la prerogativa

dell'insindacabilità introdotta dall'art. 68, primo comma, della

Costituzione; di qui la richiesta, ai sensi dell'art. 129 del codice

di procedura penale, della declaratoria di improcedibilità

dell'azione penale.

2. - Nell'ordinanza con cui promuove il conflitto, il giudice per

le indagini preliminari sottolinea, in primo luogo, che la

fattispecie al suo esame ha carattere peculiare, dal momento che la

deliberazione della Camera dei deputati è intervenuta dopo la

decadenza del decreto-legge n. 555 del 1996, volto ad attuare la

nuova disciplina dell'immunità parlamentare quale risulta dalla

legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3; per cui si deve allora

accertare, ad avviso del ricorrente, se persista il potere

parlamentare di valutazione della condotta al fine di stabilire se

essa rientri nell'ambito protetto dalla prerogativa costituzionale,

con inibizione di difforme pronuncia giurisdizionale.

Il giudice per le indagini preliminari richiama la giurisprudenza

di questa Corte sul controllo delle deliberazioni parlamentari

affermative della insindacabilità, che possono essere censurate per

vizi in procedendo o quando manchino i presupposti richiesti dalla

Costituzione, fra i quali deve ritenersi essenziale il collegamento

delle opinioni espresse con la funzione parlamentare, o nel caso di

arbitraria valutazione di detti presupposti.

Per quanto attiene ai vizi in procedendo il ricorrente afferma che

la Camera dei deputati ha deliberato secondo una procedura

disciplinata da un decreto-legge decaduto. Egli denuncia, altresì,

la carenza (o arbitraria valutazione) dei presupposti per

l'applicazione della prerogativa, ricordando a tal riguardo

l'orientamento della Corte di cassazione secondo cui non rientrano

nell'ambito coperto dalla prerogativa le manifestazioni del pensiero

che, espresse in comizi, cortei, trasmissioni radiotelevisive o

durante lo svolgimento di scioperi, non abbiano alcun collegamento

funzionale con l'attività parlamentare se non quello meramente

soggettivo, in quanto poste in essere da persona fisica che è anche

membro del Parlamento (Corte di cassazione, V sezione penale, 16

dicembre 1997, n. 11667).

3. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con l'ordinanza

n. 469 del 1998.

4. - Si è costituita la Camera dei deputati, ritenendo che il

conflitto debba essere rigettato.

Attraverso la rappresentanza parlamentare - osserva la Camera - la

collettività controlla il buon funzionamento dei singoli apparati

pubblici, ed è la legge che regola ogni potestà dello Stato. E

infatti la denuncia compiuta dal deputato Sgarbi, e l'addebito

rivolto al magistrato di non occuparsi delle condizioni di vita in

carcere, attengono entrambi all'esercizio della funzione giudiziaria,

all'esecuzione delle pene, alle condizioni di coloro i quali si

trovano nello stato di custodia cautelare. Né vale qui l'esigenza di

salvaguardare la personalità di chi è investito dell'ufficio

pubblico, perché risulta prevalente - prosegue la memoria -

l'interesse generale al corretto esercizio della funzione.

Dopo aver ricordato il contenuto degli articoli 5, 18 e 21 della

Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo sottoscritta infine

dall'Italia con numerosissimi altri Stati, la Camera richiama la

recente giurisprudenza costituzionale, in particolare le sentenze nn.

129 e 379 del 1996, nn. 375 del 1997 e 289 del 1998, rilevando come

l'attività parlamentare non si risolva - per riconoscimento della

stessa Corte - negli "atti tipici", anche se non ricomprende l'intera

azione politica svolta da deputati e senatori. Applicando tali

principi al presente conflitto, si dovrebbe concludere che il

comportamento del deputato Sgarbi, mosso da una fondamentale istanza

di salvaguardia della persona umana, rientra nell'esercizio del

mandato politico e segnatamente nel "diritto di critica": la quale,

per poter avere una qualche efficacia, ben poteva essere formulata

rivolgendosi direttamente all'opinione pubblica.

L'Assemblea della Camera, accogliendo la proposta della Giunta per

le autorizzazioni a procedere, ha quindi ritenuto che il proprio

componente sia rimasto nei limiti del mandato parlamentare,

esprimendo un'istanza - conclude la memoria - che è riferibile

all'intera comunità civile.

Nell'imminenza dell'udienza, la Camera dei deputati ha presentato

memoria, sottolineando come le affermazioni del deputato Sgarbi

denuncino una disfunzione giudiziaria e rientrino nel diritto-dovere

del parlamentare di richiamare l'attenzione dell'opinione pubblica

sulle inefficienze degli apparati pubblici; e a tal riguardo richiama

il disposto dell'art. 67 della Costituzione e le valenze del mandato

rappresentativo, che è rappresentanza di interessi, nel senso più

lato del termine, e non si esercita soltanto attraverso la

partecipazione all'iter formativo della volontà dello Stato, ma si

estende fin dove detti interessi lo richiedano. Considerato in diritto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di

Salerno ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato

nei confronti della Camera dei deputati che, ai sensi dell'art. 68,

primo comma, della Costituzione, aveva affermato, il 22 ottobre 1997,

l'insindacabilità di opinioni espresse dal deputato Vittorio Sgarbi

nel corso di una trasmissione televisiva, oggetto di procedimento

penale pendente innanzi ad esso.

Nell'ordinanza con la quale promuove il conflitto, il giudice

sostiene che la delibera parlamentare sarebbe affetta da un vizio in

procedendo giacché la Camera dei deputati ha seguito una procedura

disciplinata da un decreto-legge, il n. 555 del 1996, decaduto per

mancata conversione; tale deliberazione sarebbe comunque priva del

presupposto giustificativo, e cioè del necessario collegamento delle

opinioni espresse con la funzione parlamentare (a quest'ultimo

riguardo egli richiama una pronuncia della Corte di cassazione, V

sezione penale, 16 dicembre 1997, n. 11667).

Costituitasi in giudizio, la Camera ha replicato che la delibera

d'insindacabilità è legittima, dal momento che le opinioni

manifestate dal parlamentare rientrano nella funzione di controllo

del buon funzionamento degli apparati pubblici e vanno ricondotte al

mandato politico garantito dall'art. 68, primo comma, della

Costituzione.

2. - Deve essere innanzitutto dichiarata l'ammissibilità del

conflitto, benché promosso con ordinanza e non con ricorso. È ben

vero che nel conflitto di attribuzione fra poteri il giudice, quale

titolare della funzione giurisdizionale, si fa promotore del

giudizio, come parte ricorrente, per tutelare il proprio ambito di

attribuzioni. L'atto introduttivo è dunque atto del giudizio

costituzionale, ne assume i contenuti e le forme, e segue le sue

regole procedurali. Ma da ciò non deriva l'irricevibilità del

presente conflitto perché promosso con ordinanza. Sussistono

infatti, nella specie, i requisiti sostanziali di un valido ricorso,

come definiti dall'art. 37 della legge n. 87 del 1953 e dall'art. 26

delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale, essendo indicati con sufficiente chiarezza i motivi

del ricorso, l'atto da cui si afferma discendere la lesione delle

attribuzioni e il vizio che - ad avviso del giudice - inficierebbe la

delibera di insindacabilità. L'atto è pervenuto alla cancelleria di

questa Corte in forma che è assimilabile al deposito di cui al

citato art. 26 ed è stato, dopo l'ordinanza di ammissibilità,

regolarmente notificato e depositato.

Si deve quindi passare al merito.

3. - Questa Corte è chiamata ad accertare se le dichiarazioni rese

dal deputato Sgarbi nel corso della trasmissione televisiva del 24

gennaio 1995, in precedenza citata, possano essere legittimamente

ricomprese nelle funzioni parlamentari, e se l'affermazione della

prerogativa da parte delle Camere rispetti il nesso funzionale tra la

dichiarazione e l'attività parlamentare richiesto dall'art. 68,

primo comma. Spetta invece al giudice ordinario il compito di

verificare se tali esternazioni integrino gli estremi del reato

ascritto al deputato, o siano manifestazione del diritto di critica

politica anche nei confronti di atti e comportamenti dei titolari

degli organi giudiziari.

È pacifico che costituiscono opinioni formulate nell'esercizio

della funzione quelle espresse nel corso dei lavori della Camera e

dei suoi organi, in occasione dell'espletamento di una qualsiasi

funzione di cui la Camera è titolare, o manifestate in atti, anche

individuali, che siano estrinsecazione delle facoltà proprie di

deputati e senatori. Nel normale svolgimento della vita democratica,

le opinioni che il parlamentare espone al di fuori dell' ambito

funzionale rappresentano esercizio della libertà di espressione

comune a tutti i consociati, alle quali non può quindi estendersi

(senza snaturarla) la prerogativa introdotta dall'art. 68, primo

comma, della Costituzione.

Non è infatti compatibile con l'impianto della nostra Carta

costituzionale un'accezione della funzione parlamentare che

ricomprenda l'attività politica svolta in qualsiasi sede e nella

quale sia irrilevante la qualità di membro delle Camere. In

proposito va considerato che le funzioni conferite agli organi

costituzionali non designano generiche finalità, ma poteri

giuridicamente definiti; e questo vale altresì per la funzione

parlamentare, che ha natura generale. Ciò che la differenzia da

altre funzioni costituzionalmente tutelate, ma a carattere

specializzato (v. sentenze nn. 10 e 11 del 2000 e, nella

giurisprudenza risalente, le sentenze nn. 375 del 1997 e 148 del

1983).

Occorre dunque che la prerogativa trovi una sua delimitazione

funzionale: senza di essa, la prassi attuativa trasformerebbe

l'istituto in una sorta di privilegio personale, conferendo a

deputati e senatori uno statuto personale di favore circa l'ambito e

i limiti della libertà di manifestazione del pensiero. Con evidente

distorsione del principio di eguaglianza e di pari opportunità fra i

cittadini nella dialettica politica.

4. - La semplice comunanza di argomento fra la dichiarazione resa

ai mezzi di comunicazione o in dibattiti pubblici e le opinioni

espresse in sede parlamentare non basta a estendere alla prima

l'insindacabilità che copre le seconde. Né si può invocare a tal

fine l'esistenza di un "contesto" politico in cui la dichiarazione si

inserisca, giacché siffatto tipo di collegamenti non vale, di per

sé, a conferire il carattere di attività parlamentare a

manifestazioni di pensiero oggettivamente estranee ad essa.

Deve esservi, dunque, un preciso nesso funzionale fra la

dichiarazione e l'attività parlamentare: nesso che può

legittimamente essere affermato dalle Camere anche quando le

dichiarazioni siano sostanzialmente riproduttive dell'opinione

sostenuta in sede parlamentare. La prerogativa costituzionale rileva,

infatti, non soltanto per l'occasione specifica in cui l'opinione è

espressa in ambito parlamentare, ma riguarda il contenuto storico di

essa, pure quando ne sia realizzata la diffusione pubblica. Perché

la pubblicità accompagna l'attività parlamentare, necessariamente,

assicurando il ruolo fondamentale delle Camere nella libera

dialettica politica.

L'insindacabilità si estende, quindi, a tutte le altre sedi, e

occasioni, in cui l'opinione sia riprodotta nel suo contenuto

sostanziale (v. ancora le sentenze nn. 10 e 11 del 2000).

5. - Ciò premesso, si può analizzare la delibera di

insindacabilità impugnata attraverso il presente conflitto di

attribuzione.

L'esame della relazione della Giunta per le autorizzazioni a

procedere della Camera (XIII legislatura, doc. IV-ter n. 38-A, del 12

febbraio 1997) e del successivo dibattito in Assemblea (22 ottobre

1997) dimostra che la delibera è stata adottata sulla base di un

generico riferimento alla "azione politica" svolta dal deputato

Sgarbi, "dentro e fuori il Parlamento", sui temi attinenti

all'amministrazione della giustizia e alla tutela dei soggetti

sottoposti a carcerazione preventiva. E qui va osservato che non vi

è alcun richiamo di atti tipici di funzione con riguardo alla

vicenda oggetto dell'esternazione in esame. Anzi, la relazione

riconosce che essa è stata resa extra moenia; e il precedente

rilievo sul "carattere divulgativo" è presente nella relazione della

Giunta quale mero argomento di stile che non trova alcun conforto nei

dati di fatto offerti al vaglio della Giunta e, poi, del plenum (v.

il documento IV-ter n. 38-A e il dibattito in Assemblea, entrambi

citati).

Anche le circostanze in cui ha avuto luogo la dichiarazione

dell'onorevole Sgarbi confermano la sua estraneità all'ambito

funzionale: si tratta di valutazioni compiute quale "opinionista" nel

corso di una trasmissione televisiva, senza alcuna specifica

connessione con dibattiti parlamentari, interrogazioni, inchieste,

discussioni di progetti di legge; né si può far richiamo, per

sorreggere la delibera d'insindacabilità, ad altri interventi del

parlamentare sui temi della giustizia e su diverse vicende

individuali. Del resto, non risulta nemmeno che abbia fatto uso della

facoltà contemplata dall'art. 67 della legge 26 luglio 1975, n. 354,

sull'ordinamento penitenziario, di visitare gli istituti penitenziari

per accertare in concreto le condizioni di detenzione, al fine di

esercitare eventualmente, nelle forme appropriate, il sindacato

ispettivo che la Costituzione gli riconosce.

Mancando palesemente il nesso funzionale richiesto dall'art. 68,

primo comma, della Costituzione, la delibera della Camera dei

deputati del 22 ottobre 1997 risulta illegittima e deve essere

annullata per invasione dell'ambito di attribuzioni

costituzionalmente garantito all'autorità giudiziaria.