Sentenza n. 56/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana, notificato il 10 ottobre 1968, depositato in cancelleria il

17 successivo ed iscritto al n. 20 del Registro ricorsi 1968, per

conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e lo Stato sorto a

seguito del decreto ministeriale 17 giugno 1968 recante criteri e

modalità per la erogazione alle imprese concessionarie di autoservizi

di linea per viaggiatori di contributi straordinari previsti dalla

legge 28 marzo 1968, n. 375.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 26 febbraio 1969 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi l'avv. Salvatore Orlando Cascio, per il ricorrente, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Franco Casamassima, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 10 ottobre 1968, il Presidente della

Regione siciliana ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti

del decreto emesso il 17 giugno 1968 dal Ministro per i trasporti e

l'aviazione civile, di concerto con il Ministro per il tesoro e con il

Ministro per il bilancio e la programmazione economica, pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 204 del 12 agosto 1968,

nella parte in cui esclude dai contributi previsti per l'anno 1967

dalla legge 28 marzo 1968, n. 375, le imprese titolari di autoservizi

di linea concessi dalle regioni e, in particolare, dalla Regione

siciliana.

Nel ricorso si sostiene che la esclusione così disposta contrasta

con l'art. 1 della legge citata e pregiudica gravemente gli interessi

regionali e se ne denuncia la incostituzionalità sulla base di due

motivi.

Con il primo si allega la violazione e falsa applicazione dell'art.

17, lett. a, dello Statuto e dell'art. 3 della Costituzione, nella

considerazione che la erogazione dei contributi statali a favore delle

imprese automobilistiche non incide sulla competenza amministrativa

regionale in tema di trasporti, stabilita dall'art. 17, lett. a, ed

altresì che l'esistenza di una competenza complementare a favore della

Regione non costituisce valido motivo per addossare ad essa tutti gli

oneri finanziari di quel determinato settore. Infatti si osserva, in

ordine al primo punto, che l'esercizio di potestà amministrativa

regionale in materia di autolinee non esclude che le imprese titolari

di concessioni risultanti dall'esercizio stesso possano beneficiare di

contributi e di esenzioni, sancite da leggi statali, le quali si

applicano in Sicilia indipendentemente da una apposita legge di

recezione. Ciò è comprovato dalla osservazione che anche in altri

settori, pur essendo la potestà amministrativa autorizzativa o

concessionale esercitata dalle autorità regionali, vengono ammesse al

godimento di contributi ed esenzioni stabilite dallo Stato anche

imprese operanti nell'ambito del territorio regionale così, ad

esempio, in materia di turismo.

In ordine al secondo punto la Regione deduce che una cosa è

l'esercizio di potestà amministrative ed altra è il regolamento

finanziario dei rapporti fra Stato e Regione per la stessa materia: la

erogazione di contributi, infatti, viene effettuata dallo Stato nel

quadro di una funzione sociale ed in vista del preminente interesse che

i pubblici trasporti rappresentano per la nazione e senza specifico

riferimento, quindi, all'autorità che rilascia la concessione. Del

resto, che fra le imprese beneficiarie dei contributi dovessero venire

incluse anche quelle delle regioni a statuto speciale risulta dal fatto

che la legge n. 375 non solo non opera discriminazioni territoriali,

ma anzi accorda contributi in misura maggiore alle imprese titolari di

concessioni di autoservizi nei territori di cui alle leggi per

l'industrializzazione per le zone depresse, la maggior parte dei quali

è compresa nelle esistenti regioni a statuto speciale. Affermazione

questa, che trova conferma nei lavori preparatori dai quali si desume

una precisa volontà del legislatore ordinario di includere fra le

imprese beneficiarie del contributo anche quelle concessionarie di

autolinee regionali.

Con un secondo motivo si deduce la violazione dell'art. 87 della

Costituzione, in relazione agli artt. 17 e 20 dello Statuto regionale,

derivante dal fatto che l'esclusione delle imprese titolari di

concessioni regionali è stata disposta con un semplice decreto

interministeriale, mentre, in ogni caso, sarebbe stata necessaria

un'apposita norma legislativa che avesse esplicitamente fatto venir

meno il diritto riconosciuto alla Regione dalla legge n. 375.

L'avere invece disposto con atto amministrativo si risolve in

invasione della sfera di competenza regionale, invasione che risulta

poi aggravata per il fatto che l'atto amministrativo predetto è stato

emanato da organo diverso dall'unico competente, cioè il Capo dello

Stato.

Conclude chiedendo che la Corte annulli il decreto impugnato

dichiarando che esso invade la competenza della Regione.

L'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi in giudizio per il

Presidente del Consiglio dei Ministri, osserva che il decreto

ministeriale impugnato non è che una mera applicazione, al livello

amministrativo, e perciò a contenuto vincolato, dei precetti della

legge. Pertanto, non avendo la Regione siciliana impugnato in termini,

in via principale la legge n. 375, non può oggi denunciare l'atto

amministrativo che vi dà esecuzione, sia pure sotto il profilo del

regolamento di competenza, ed il ricorso deve per questo motivo essere

dichiarato inammissibile. In via subordinata, l'Avvocatura deduce che

in materia di trasporti la Regione siciliana ha, prima che competenza

amministrativa, competenza legislativa, cosicché sarebbe stata lesiva

della sfera riservata alla Regione una legge statale - e lo sarebbe a

maggior ragione un provvedimento amministrativo - che comunque

interferisce nella materia ad essa statutariamente assegnata.

Né, allo scopo di verificare la legittimità costituzionale di

questi provvedimenti statali, sarebbe possibile discriminarli in base

al loro contenuto: quelli favorevoli, estensibili alla Regione, quelli

limitativi o disciplinativi di diritti, non estensibili, giacché la

sfera di competenza delle due comunità va tenuta distinta in astratto

sulla base della semplice identicazione delle materie e non può essere

condizionata dal modo della disciplina delle singole norme.

Nella specie, la legge statale n. 375 ha previsto l'ambito di

applicabilità delle provvidenze alle sole imprese titolari di

concessioni governative e quindi ha escluso quelle accordate dagli

organi della Regione a ciò espressamente preposti, giusta le

disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 17 dicembre

1953, n. 1113, recante norme di attuazione dello Statuto regionale in

materia di comunicazioni e di trasporti.

Conseguentemente, la legge n. 375 ed il provvedimento impugnato,

lungi dall'avere interferito con la competenza regionale, si pongono

rispetto a questo in un situazione di indifferenza che si ripercuote

anche nei confronti dei soggetti interessati, escludendo ogni

discriminazione fra loro, dato che le imprese "nazionali "sono

disciplinate dalle leggi statali e quelle dell'isola dalle sole leggi

regionali.

Egualmente inammissibili ed infondate sono poi, secondo

l'Avvocatura, le censure che la Regione muove al provvedimento

impugnato sotto il profilo della violazione della legge n. 375 poiché

la Corte non potrebbe conoscere dell'asserita violazione di una legge

ordinaria, né la Regione sarebbe legittimata a denunciare in questa

sede una violazione di tal fatta, posto che i conflitti di attribuzione

fra Stato e Regione sono ammessi solo per la violazione della sfera di

competenza costituzionale a ciascuno assegnata (art. 39, legge 11 marzo

1953, n. 87).

Quanto, poi, alla pretesa violazione dell'art. 87 della

Costituzione per essere il provvedimento - in quanto avente natura

regolamentare - di competenza del Presidente della Repubblica e non dei

tre ministri, l'Avvocatura deduce l'inammissibilità della censura da

parte della Regione, la quale non verrebbe lesa in alcun modo nella sua

sfera costituzionale da uno spostamento di competenza interna tra

organi dello Stato, ed aggiunge che comunque essa si palesa infondata,

perché il provvedimento impugnato non ha natura regolamentare, ma

costituisce esercizio di attribuzione di competenza specifica dei tre

ministri, secondo la disciplina fattane dall'art. 2 della legge n. 375

(che infatti non prevede la deliberazione del Consiglio dei Ministri

né la consultazione del Consiglio di Stato, prescritte per i

regolamenti).

In una memoria depositata il 10 febbraio 1969 la Regione replica a

queste deduzioni osservando che l'eccezione di inammissibilità per

acquiescenza potrebbe considerarsi fondata solo qualora l'esclusione

dai benefici delle imprese titolari di concessioni regionali risultasse

chiaramente ed inequivocabilmente dalla legge n. 375. Invece, non solo

questa non contiene tale esclusione, ma da una serie di elementi

interpretativi letterali e logici si ricava la convinzione che il

legislatore nazionale abbia inteso rendere partecipi dei benefici

previsti anche le imprese titolari di concessioni regionali.

La legge parla infatti di imprese titolari di concessioni

governative di autoservizi, e con il termine "concessione governativa"

si intende nella legislazione italiana qualsiasi tipo di concessione,

indipendentemente dalla qualità statale o regionale della autorità

che lo accorda. Ciò risulterebbe provato dal fatto che il decreto del

Presidente della Repubblica 20 marzo 1953, n. 112, relativo al

trattamento tributario degli atti concessionali assoggetta al pagamento

della "tassa sulle concessioni governative" tutte le imprese

concessionarie che operano sul territorio nazionale, ivi comprese

quelle afferenti a linee automobilistiche per il trasporto di persone

(tab. a, n. 173), anche se l'autolinea è gestita in base a concessione

rilasciata dall'autorità governativa regionale. La identificazione del

termine "governativa" con il termine "statale" è pertanto del tutto

arbitraria.

Dopo avere ricordato altri elementi tratti dai lavori preparatori,

dai quali si desumerebbe che era precisa volontà del legislatore

nazionale di estendere tali benefici anche alle imprese titolari di

concessioni regionali, la Regione conclude affinché sia respinta come

infondata la eccezione di inammissibilità del ricorso per

acquiescenza, richiamando anche la giurisprudenza della Corte tendente

ad escludere che una siffatta eccezione possa sollevarsi in sede di

giudizi in via principale fra Stato e Regione (sentenze n. 44 del 1957,

n. 77 del 1958, n. 13 del 1960 e n. 49 del 1963).

Nel merito essa nega che lo Stato si trovi in una "situazione di

indifferenza" rispetto alle imprese esercenti in base a concessioni

rilasciate da parte della Regione siciliana come afferma l'Avvocatura

generale. Tale affermazione sarebbe infatti smentita dalla situazione

legislativa la quale mostra che le imprese automobilistiche dell'isola

sono disciplinate solo dalle leggi statali, dal momento che la Regione

siciliana non ha adottato una propria legislazione autonoma diversa da

quella dello Stato, rilascia le concessioni unicamente in base alle

norme contenute nella legge 28 settembre 1939, n. 1822, che è la legge

fondamentale dello Stato nella materia.

Inesatto sarebbe altresì, ai fini della delimitazione delle

competenze, il ricorso ad un criterio meramente territoriale basato sul

semplice elemento che l'autolinea sia o meno destinata ad essere

esercitata sul territorio della Regione o altrove. Secondo la

giurisprudenza del Consiglio di Stato (Il Sez., parere 20 novembre

1957, n. 974) e del Consiglio di Giustizia amministrativa (decisione 3

agosto 1963, n. 199), spetta all'amministrazione statale e non a

quella regionale il potere di intervenire per l'affidamento delle linee

sostitutive di tronconi ferroviari soppressi, ancorché si svolgano sul

territorio regionale.

Circa la censura relativa alla emanazione del provvedimento da

parte dei ministri anziché da parte del Presidente della Repubblica,

la difesa della Regione replica alle eccezioni avversarie affermando

che nel sindacato sulla competenza rientra l'accertamento dei limiti

della sfera di attribuzioni dei singoli organi statali, e pertanto il

conflitto di attribuzioni può essere sollevato non solo quando un

organo statale si è arrogato una competenza che sarebbe spettata al

corrispondente organo regionale ma anche quando l'organo statale,

anziché emanare un atto amministrativo, abbia esercitato una potestà

regolamentare al di fuori dei limiti entro i quali la Costituzione

consente l'esercizio della potestà.

Anche l'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato in data 13

febbraio 1969 una memoria nella quale svolge ulteriormente le

precedenti deduzioni e tra l'altro riafferma che in sostanza,

impugnando il decreto interministeriale 17 giugno 1968, la Regione

solleva in realtà doglianze contro la legge n. 375 del 1968.

Ricordato come la materia in oggetto rientri nella competenza

regionale ex art. 17, lett. a, dello Statuto, l'Avvocatura ne deduce

che in essa debbano comprendersi, oltre ai poteri legislativi ed

amministrativi, i relativi oneri, senza che questi ultimi possano

essere addossati allo Stato, ed in particolare confuta l'affermazione

avversaria secondo la quale il calcolo delle percorrenze sarebbe stato

effettuato, ai fini della legge n. 375, tenendo conto anche di quelle

relative alle regioni a statuto speciale.

Anche in merito al secondo motivo di ricorso l'Avvocatura ribadisce

le eccezioni sollevate, svolgendole ulteriormente, insistendo nella

richiesta di rigetto del ricorso.

Nella discussione orale la difesa della Regione, preso atto della

intervenuta emanazione della sentenza n. 11 del 1969 con cui è stata

dichiarata non fondata l'impugnativa promossa dalla Regione sarda

avverso la legge n. 375 del 1968, ha fatto rilevare che

l'interpretazione risultante da detta sentenza esclude l'applicabilità

di questa alla questione sollevata dalla Regione siciliana, dato che i

presupposti del rigetto dell'impugnativa medesima (e cioè il carattere

di esclusività della competenza legislativa della Sardegna in materia

di trasporti, e l'avvenuto esercizio della competenza stessa con

l'emanazione di apposita legge regionale) non si verificano per la

Sicilia (la cui competenza prevista dall'art. 11 dello Statuto ha

natura concorrente, ed essa non è stata esercitata sicché continua ad

applicarsi in Sicilia la legge statale in materia di trasporti in

concessione) e pertanto l'attività amministrativa esplicata dalla

Regione in materia deve ritenersi esercitata in luogo di quella del

Ministero dei trasporti.

Fa altresì rilevare che, in ogni caso, anche a volere ritenere che

la qualifica di "governative" sia stata impiegata dalla legge predetta

per designare le concessioni emananti dal Governo (e non già, come

può sembrare più esatto, per distinguerle da quelle compartimentali)

si dovrebbe tuttavia comprendere in esse le concessioni effettuate

dalla Regione, poiché con lo stesso termine di "governo", l'art. 21

dello Statuto siciliano designa l'esecutivo regionale. Considerato in diritto :

1. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito preliminarmente

l'inammissibilità del ricorso, dato che la Regione ha omesso di

impugnare la legge 28 marzo 1968, n. 375, della quale il decreto

interministeriale impugnato deve considerarsi mera applicazione, a

livello amministrativo e perciò a contenuto vincolato, ed invoca, a

sostegno di tale richiesta, il principio che sostiene essere stato

affermato da questa Corte con la sentenza n. 2 del 1967.

È da osservare in contrario che la pronuncia richiamata non

enuncia un principio conforme a quello ritenuto, e che anzi la tendenza

della giurisprudenza costituzionale è nel senso di non conferire alla

mancata impugnativa dell'atto normativo posto a fondamento del

provvedimento oggetto di un conflitto di attribuzione efficacia

preclusiva della proposizione di quest'ultimo. Si può aggiungere che

nella specie la Regione si è intenzionalmente astenuta dal denunciare

la legge predetta, essendo partita dal presupposto della sua validità

per farne discendere la pretesa all'annullamento del provvedimento

contro il quale ha sollevato il conflitto, nell'opinione che questo,

mentre non troverebbe fondamento in quella legge, risulta invasivo

della competenza regionale per violazione delle norme costituzionali

invocate.

2. - Passando al merito è da mettere in rilievo che nelle more del

presente giudizio questa Corte con la sentenza n. 11 del 1969, emanata

in risoluzione di altro giudizio promosso dalla Regione sarda per far

dichiarare l'illegittimità costituzionale della stessa legge prima

menzionata n. 375 del 1968, ha deciso che il contributo statale

consentito dalla legge predetta deve intendersi limitato solo ai

beneficiari di concessioni effettuate dall'amministrazione statale, e

quindi non è estensibile alle altre che hanno tratto titolo da

provvedimenti regionali, ed ha escluso che dalla limitazione così

disposta dell'ambito di applicazione della legge possa farsi derivare

una qualsiasi specie di invasione della competenza regionale, sotto

forma di violazione degli artt. 3 della Costituzione e 3, lett. g,

dello Statuto sardo.

La diversità di situazione presentata dalla fattispecie in esame

rispetto a quella prima decisa non è tale da far ritenere sussistente

l'invasione della competenza denunciata, che allora venne esclusa.

Infatti la circostanza che la materia delle comunicazioni e dei

trasporti è in Sicilia oggetto di competenza esclusiva ma subordinata

al rispetto dei principii della legislazione statale, ex art. 17 dello

Statuto, non esplica influenza sull'esercizio delle funzioni

amministrative relative alla materia medesima, come risulta

dall'espressa dizione dell'art. 20 dello Statuto, che fa appunto

promiscuo richiamo, insieme agli artt. 14 e 15, riguardanti materia di

competenza esclusiva, anche ai poteri esercitati in virtù del citato

art. 17.

Analogamente a nulla rileva il fatto della attuale vigenza in

Sicilia delle leggi statali sui trasporti, in conseguenza del mancato

esercizio della potestà normativa regionale, cui lo statuto

attribuisce natura concorrente. Quello che importa è che sia avvenuto

un vero e proprio trasferimento, per i servizi di interesse regionale,

delle attribuzioni (sia di quelle attive, sia delle altre di vigilanza

a tutela sugli enti, nonché di controllo sugli assegnatari dei

servizi) già esercitate dal Ministero dei trasporti, secondo disposto

dagli artt. 1 e 3 del decreto del Presidente della Repubblica 17

dicembre 1953, n. 1113, che fa appunto richiamo all'art. 20 dello

Statuto ricordato, e che ha conseguentemente consentito alla Regione di

avvalersi degli uffici periferici dell'amministrazione dei trasporti,

fino a quando non avrà provveduto all'istituzione di propri uffici

(art. 2). Può aggiungersi che, con circolare n. 12481 del 27 agosto

1954, l'Assessore per i trasporti stabiliva rientrare nella competenza

propria della Regione il rilascio non solo delle concessioni

provvisorie ma anche di quelle definitive non sussidiate dallo Stato di

cui alla legge n. 1822 del 1939, e che, invece, secondo l'art. 2 di

questa sono da assegnare, nelle parti del territorio statale su cui non

si sono costituiti ordinamenti regionali, con decreto del Capo dello

Stato.

Che tale sia l'interpretazione da dare alle norme richiamate, e che

pertanto infondata debba ritenersi la tesi della difesa regionale

secondo cui sarebbe da attribuire carattere delegato alle attribuzioni

esercitate in materia dalla Regione, risulta anche confermato dalla

sentenza della Corte n. 43 del 1958, che ha escluso ogni potere dello

Stato nella determinazione delle tariffe per i trasporti sulle

autolinee trasferite alla Regione.

Nulla in contrario può desumersi dai lavori preparatori della

legge relativa alla concessione dei contributi, poiché, contrariamente

a quanto asserito dalla difesa, risulta dalla relazione governativa al

progetto che il computo in 802 milioni di autobus-chilometro delle

autolinee ordinarie, preso a base per lo stanziamento della relativa

copertura finanziaria, è stato riferito esclusivamente alle

concessioni governative, e che le proposte di estendere il contributo

stesso anche alle linee regionali, formulate durante la discussione del

progetto, non vennero accolte.

Deve quindi concludersi che il provvedimento impugnato, avendo

fatto esatta applicazione della legge n. 375 del 1968, non ha operato

alcuna lesione della competenza regionale sotto l'aspetto né della

violazione dell'art. 3 della Costituzione, avendo allo stesso modo

escluso dal contributo tutti i servizi trasferiti alle Regioni, perché

tutti, compresi quelli siciliani, concessi con provvedimenti non

governativi e neppure di quella dell'art. 17, lett. a, dello Statuto.

Neppure vale a contrastare l'interpretazione della legge adottata

dalla Corte l'argomento che la difesa ritiene di desumere dal decreto

del Presidente della Repubblica 20 marzo 1953, n. 112, di approvazione

del testo unico delle tasse sulle "concessioni governative". Infatti

quest'ultima espressione, riferita ad ogni specie di provvedimenti

amministrativi, conferenti situazioni giuridiche soggettive attive di

vantaggio ai privati, è espressione tradizionale che figurava già

nella legge 26 luglio 1868, n. 4520, unificatrice delle leggi in

materia degli antichi stati italiani, ed è stata riprodotta in tutte

le successive norme nella materia stessa. L'inclusione degli

autoservizi (che si legge nel n. 173 della tabella allegata al predetto

testo unico) è avvenuta solo con l'art. 8 della legge 14 marzo 1952,

n. 128, e nella tabella stessa si fa riferimento alle concessioni in

genere, senza la qualifica di governative, sicché, sotto nessun

riguardo si possono desumere da essa elementi sufficienti a contraddire

quanto risulta dalla legge in esame e dal suo iter formativo.

Tanto meno fondata appare poi la denunciata violazione dell'art. 87

della Costituzione perché, una volta ritenuta la potestà statale in

materia, l'eventuale incompetenza dell'organo cui l'art. 2 della legge

n. 375 ha deferito il compito di stabilire i criteri per l'erogazione

dei contributi non può formare oggetto di conflitto.