Sentenza n. 55/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 7,

nn. 2, 3 e 4, e dell'art. 40 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n.

1150, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 27 ottobre 1966 dal Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione siciliana sui ricorsi di Ajroldi Luigi ed

altri, Mastrogiovanni Tasca Lucio, Società Raytheon - Elsi ed altri,

Caruso Vincenzo ed altri e Pottino Gaetano ed altri contro la Regione

siciliana, il Comune di Palermo ed altri, iscritta al n. 240 del

Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 25 del 28 gennaio 1967;

2) ordinanza emessa il 2 maggio 1966 dal pretore di Campobasso nel

procedimento penale a carico di Riccitelli Francesco, iscritta al n.

111 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 182 del 23 luglio 1966.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Ajroldi Luigi ed altri, di Mastro

Giovanni Tasca Lucio, della Società Raytheon - Elsi ed altri della

Regione siciliana e del Comune di Palermo;

udita nell'udienza pubblica del 14 febbraio 1968 la relazione del

Giudice Luigi Oggioni;

uditi gli avvocati Guido Aula, Luigi Maniscalco Basile e Salvatore

Orlando Cascio, per le parti private, l'avv. Camillo Orlando, per il

Comune di Palermo, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per la

Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con decreto 28 giugno 1962 del Presidente della Regione siciliana

veniva approvato il piano regolatore generale della città di Palermo.

Il piano contiene l'indicazione del caratteri e dei vincoli di zona da

osservare nell'edificazione nonché l'indicazione delle aree destinate

a formare spazi di uso pubblico e di quelle riservate a verde pubblico,

a verde privato, a verde agricolo o ad edificazione di interesse

pubblico (edilizia scolastica, conservazione di edifici storico -

monumentali, eccetera). Il tutto a termine dell'art. 7, nn. 2, 3, 4,

della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150.

Cinque gruppi di proprietari di zone di terreno comprese nel

perimetro del piano regolatore generale predetto e soggette, in vario

modo e misura, ai vincoli sopradetti, hanno impugnato davanti al

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana e nei

confronti della Regione e del Comune, il decreto del Presidente,

chiedendone l'annullamento per illegittimità dell'art. 7 della legge

urbanistica in base al quale il piano è stato predisposto, sia per

l'indeterminatezza legislativa del vincoli, sia per trattarsi di

vincoli imposti senza la garanzia di corrispondere indennità.

Con cinque ordinanze emesse in data diversa nel primo semestre

1964, il Consiglio di giustizia adito sollevava questione di

legittimità costituzionale del citato art. 7 della legge urbanistica

con riferimento all'art. 42, commi secondo e terzo, della Costituzione.

Il Consiglio, circa la non manifesta infondatezza ha considerato:

a) che, mentre l'art. 42, comma secondo, della Costituzione prescrive

che i limiti alla proprietà privata, per assicurarne la funzione

sociale, devono essere determinati per legge, viceversa nell'art. 7, n.

2, della legge urbanistica, questa determinazione circa le

caratteristiche e l'ampiezza del vincoli, manca: mancanza tanto più

rilevante, in quanto l'art. 40 della stessa legge esclude

l'indennizzabilità per i vincoli di zona e per gli oneri relativi

all'allineamento edilizio delle nuove costruzioni; b) che, mentre

l'art. 42, comma terzo, della Costituzione, consente l'espropriazione

della proprietà privata, ma fa salvo l'indennizzo, viceversa, nel

sistema della legge urbanistica, si ha che con l'approvazione del piano

regolatore generale, questo ha vigore immediato ed a tempo

indeterminato ed i beni restano assoggettati subito a vincoli e

limitazioni che ne sopprimono l'utilizzazione ed il godimento, con

effetto uguale a quello del futuro procedimento formale di

espropriazione conseguente alla formazione di piani particolareggiati:

ciò senza che sia previsto alcun indennizzo per l'immobilizzazione del

bene anche nel periodo intermedio. In proposito, il Consiglio di

giustizia rilevava anche che, dai precetti dell'art. 42 della

Costituzione, emerge implicita l'esigenza in linea generale, che non

indennizzabili sono soltanto quelle limitazioni che non incidono

radicalmente sul contenuto del diritto di proprietà; c) in

particolare, ed in relazione a fattispecie in esame, l'imposizione -

sine die - di vincoli a verde pubblico, a verde privato, a verde

agricolo su aree di natura pacificamente edificatoria, per effetto del

solo piano regolatore generale, in attesa della espropriazione,

sembrava dover importare il verificarsi del principio di

indennizzabilità.

Questa Corte, riunite tutte le cause provenienti dalle cinque

ordinanze di rinvio, con sentenza 3 maggio 1966, n. 38, dichiarava non

fondata la questione sollevata contro l'art. 7, n. 2, citato, sotto il

dedotto profilo della violazione della riserva di legge di cui all'art.

42, secondo comma, della Costituzione, questione comune a tutte le

parti interessate, ritenendo che alla garanzia di questa riserva si

era, nel caso, ottemperato dal legislatore mediante norme

sufficientemente individuatrici del vincoli di zona e di quelli

riguardanti la costruzione del fabbricati, la loro natura ed i

controlli a tutela della proprietà privata. Per quanto riguarda

l'altra questione sollevata contro i nn. 3 e 4 dell'art. 7 stesso, con

ordinanza n. 39 emessa in pari data, questa Corte, considerato che non

risultava chiara la rilevanza "in relazione all'asserita mancata

indennizzabilità del vincoli" previsti dalle norme suddette (nel caso,

è detto nell'ordinanza, vincoli di terreni a verde pubblico, verde

privato, verde agricolo ed impianti pubblici) e ravvisando

conseguentemente necessario "un esame più approfondito, sotto

l'aspetto ora indicato, della questione sollevata", ordinava la

restituzione degli atti al Consiglio regionale di giustizia

amministrativa.

Con ordinanza emessa il 27 ottobre 1966 il Consiglio (decidendo su

tutti i ricorsi riuniti) ha precisato che, risolta la questione

relativa alla violazione dell'art. 42, secondo comma, della

Costituzione, di portata generale, sulla riserva di legge, occorreva

procedere ad un esame della rilevanza delle altre questioni concernenti

la violazione dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione da parte

dell'art. 7, nn. 2, 3 e 4, della legge urbanistica, in relazione ai

singoli ricorsi avanti ad esso Consiglio pendenti, tenendo conto non

soltanto della natura della lesione patita da ciascuno dei ricorrenti,

ma anche dei motivi di impugnazione. Perciò, il Consiglio ha dapprima

effettuato uno stralcio di quei ricorsi nei quali si era proposta

unicamente la questione della riserva di legge in relazione a

fattispecie riguardanti dimensioni di edificabilità, allineamento di

edifici e simili, trattenendo detti ricorsi a sé per l'esame di

merito.

Ha osservato poi il Consiglio, procedendo all'esame degli altri

ricorsi riguardanti destinazioni a verde, ad edificio scolastico, a

conservazione di fabbricato monumentale, che l'indennizzabilità dei

vincoli di zona alla proprietà privata di cui all'art. 7, n. 2, della

legge urbanistica risulta testualmente esclusa dall'art. 40 della

stessa legge, mentre l'indennizzabilità espropriativa, nei casi di cui

ai nn. 3 e 4 dell'art. 7 sarebbe dovuta soltanto quando la destinazione

prevista dal piano regolatore generale venga in seguito di tempo,

attraverso piani regolatori particolareggiati, attuata dal Comune, che

peraltro non sarebbe vincolato al riguardo a termini di sorta. Onde,

anche in questo caso, dall'approvazione del piano regolatore generale

deriverebbe immediatamente una compressione del diritto di proprietà,

concretantesi nella impossibilità di rilascio di licenze edilizie in

contrasto con le destinazioni sancite dal piano generale ai sensi delle

dette disposizioni. Il che porterebbe a ritenete non infondatamente che

le disposizioni stesse siano in contrasto con il terzo comma dell'art.

42 della Costituzione.

Il Consiglio quindi, dopo aver precisato essersi sostenuto dai

ricorrenti che il piano regolatore de quo è viziato per avere,

conformandosi alla legge urbanistica, imposto forme di sostanziale

espropriazione senza indennizzo, ha rinviato gli atti a questa Corte,

investendola espressamente della questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, nn. 2, 3, 4, e dell'art. 40 della legge

prodotta, in relazione all'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

L'ordinanza, notificata alle parti private il 6, 7 e 13 dicembre

1966 al Comune di Palermo e alla Regione siciliana lo stesso 6

dicembre, ed il 9 dicembre successivo al Presidente del Consiglio dei

Ministri, è stata comunicata ai Presidenti del due rami del Parlamento

come per legge e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 25 del 28 gennaio 1967.

Avanti alla Corte costituzionale, si sono costituiti, delle

Società Raytheon - Elsi, Compagnia Italiana Jolly Hotels, già parti

private, gli eredi Ajroldi, Lucio Mastrogiovanni Tasca, CIATSA, Banca

Commerciale, Cassa di Risparmio V. E., Banco di Sicilia, tutte

interessate alla questione riguardante, secondo i casi, sia la

destinazione di terreni a verde, pubblico, privato, agricolo, sia la

destinazione ad edificio scolastico, sia la conservazione di un

edificio di interesse monumentale.

Si sono anche costituiti la Regione siciliana, il Comune di Palermo

e il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Le difese delle parti private, facendo proprie le ragioni esposte

nell'ordinanza di rinvio, chiedono dichiararsi la illegittimità

costituzionale degli articoli denunciati, cioè l'art. 7, nn. 2, 3, 4 e

l'art. 10. In particolare, osservano che l'ordinanza ha esattamente

dimostrato la rilevanza della questione sollevata, in quanto ogni

vincolo alla proprietà privata che ne assorba o riduca sensibilmente

il contenuto economico, incidendo sulla facoltà di disposizione e

godimento del bene, costituisce, sostanzialmente, espropriazione,

obbligatoriamente indennizzabile ai sensi dell'art. 42 della

Costituzione, mentre le norme denunziate, su cui si è basato il piano

generale urbanistico, nel caso, escludendo l'indennizzo, sarebbero

viziate di illegittimità.

Dalle parti pubbliche, particolarmente dall'Avvocatura dello Stato,

si è dedotto quanto segue.

In linea preliminare, si è eccepito che il Consiglio di giustizia

amministrativa non ha compiuto quell'approfondito esame delle questioni

di legittimità, richiesto da questa Corte con la precedente ordinanza,

in quanto non solo non ha precisato, in relazione ai singoli ricorsi

giurisdizionali vertenti, di quali vincoli si tratti né in che

consista, in relazione a ciascun tipo di vincolo, l'asserita

soppressione del diritto di proprietà, ma per di più non ha dato

ragione della rilevanza della questione nei ricorsi pendenti, oggetto

dei quali è soltanto la tutela dell'interesse dei ricorrenti alla

legittimità del decreto di approvazione del piano regolatore generale

e non già la tutela di un diritto soggettivo alla percezione della

indennità di espropriazione. In base a questa argomentazione si

prospetta la necessità che la Corte rimetta di nuovo gli atti al

Consiglio di giustizia amministrativa per un riesame della rilevanza

della questione.

In secondo luogo, e sempre in via preliminare, l'Avvocatura

sottopone alla Corte la valutazione dell'ammissibilità in questa fase

di giudizio dell'estensione della censura di illegittimità al n. 2

dell'art. 7 in relazione all'art. 40 della legge urbanistica, sul quale

n. 2 dell'art. 7 questa Corte si è già pronunciata con la precedente

sentenza, negandone l'incostituzionalità.

Nel merito, l'Avvocatura, insistendo nella tesi già svolta, rileva

che i limiti allo ius aedificandi, predeterminati come categorie e come

tipi, sono stabiliti con carattere di generalità, e definiscono la

proprietà urbana al fine di soddisfare il pubblico interesse alla

disciplina dell'assetto del centri abitati.

I piani regolatori rappresenterebbero una regolamentazione

preventiva e generale dell'attività edilizia, dettata in via concreta

dalla Pubblica Amministrazione in attuazione delle norme legislative in

materia. Pertanto, come ritenuto per il passato anche dal Consiglio di

Stato in armonia col principio dottrinario della diversità del regime

di appartenenza dei beni in funzione dei pubblici interessi, dovrebbe

escludersi l'indennizzabilità del vincoli in esame, perché inerenti

al contenuto del diritto di proprietà delle aree urbane, e tale

esclusione non sarebbe in contrasto con la garanzia costituzionale

dell'indennizzo, trattandosi appunto di limiti rientranti nelle

previsioni del secondo comma dell'art. 42 della Costituzione, e non di

espropriazioni.

Tali concetti del resto sarebbero stati anche accolti dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 6 del 1966, la quale avrebbe

precisato in via generale che il problema della indennizzabilità

sorgerebbe soltanto in relazione a quei limiti che non sono connaturati

alla particolare categoria dei beni, ma sono imposti come sacrificio

particolare a carico di singoli soggetti o gruppi di soggetti.

In subordine, l'Avvocatura sostiene poi che i vincoli di cui

all'art. 7 n. 2 della legge urbanistica non importerebbero, di per sé,

un'espropriazione intesa nel senso delineato dalla ripetuta sentenza n.

6 del 1966 della Corte, cioè non importerebbero alcuna limitazione

apprezzabile del contenuto della proprietà privata, poiché la loro

attuazione attraverso il piano regolatore, non farebbe che specificare

un limite connaturato allo status giuridico del bene. E ciò sarebbe

confermato dalle disposizioni dell'art. 11 della legge urbanistica, che

prevede l'efficacia immediata delle "linee e prescrizioni di zona" e

solo per queste e non per altri vincoli di destinazione e dell'art. 40

impugnato, ne esclude l'indennizzabilità.

D'altra parte l'imposizione in sede di piano regolatore generale

dei vincoli di cui ai nn. 3 e 4 dell'art. 7 (spazi di uso pubblico,

aree riservate a edifici e impianti di interesse pubblico generale),

avrebbe la funzione di non disporre ma di "preannunciare"

l'espropriazione, che si concreterebbe solo in un secondo tempo, con

l'adozione del piano particolareggiato.

Né il fatto che, in realtà, l'esproprio, con la conseguente

corresponsione dell'indennità, venga fatto in concreto a notevole

distanza di tempo dall'approvazione del piano, potrebbe indurre,

secondo l'Avvocatura, a ravvisare, relativamente al detto periodo

intermedio, una forma di esproprio sostanziale senza indennizzo.

Invero, anzitutto l'indeterminatezza temporale sarebbe di natura non

assoluta, giacché ben potrebbe il privato avvalersi delle normali

garanzie giurisdizionali in caso di ingiustificata inerzia

dell'Amministrazione; e, d'altra parte, il lamentato nocumento

collegato alla inutilizzabilità dell'area nel periodo intercorrente

fra l'approvazione del piano regolatore generale e l'esproprio

effettivo, dovrebbe essere considerato in relazione alla possibile

utilizzazione edilizia del bene nel periodo medesimo, che sarebbe

peraltro sempre condizionata dal rilascio della licenza, concessa di

regola non in presenza della semplice inclusione dell'area nel

perimetro urbano, ma subordinatamente alla esistenza quanto meno di un

sufficiente grado di urbanizzazione e del servizi pubblici essenziali.

L'Avvocatura conclude pertanto che la Corte, ove non ritenga di

rimettere nuovamente gli atti al giudice a quo, dichiari infondata la

questione sollevata.

Per le parti private costituite, è stata presentata in termini una

memoria illustrativa congiunta.

In essa si ribadiscono le deduzioni già svolte e, in particolare,

si precisa che secondo quanto stabilito con la sentenza n. 6 del 1966

della Corte, l'obbligo di indennizzo sussisterebbe tutte le volte che

l'imposizione del vincoli urbanistici non abbia carattere generale ed

obbiettivo, comportando un sacrificio per singoli soggetti o gruppi di

soggetti, e concreti d'altra parte una compressione del contenuto

economico del diritto di proprietà. Pertanto, mentre potrebbe anche

escludersi l'obbligo di indennizzo per quei vincoli che stabiliscono,

ad esempio, in determinate zone, limiti di altezza, di cubatura ecc.

nella costruzione, in quanto diretti ad una generalità di soggetti, lo

stesso obbligo dovrebbe invece riconoscersi in relazione ai vincoli a

verde pubblico o privato, che colpirebbero i singoli proprietari del

terreni contemplati nei provvedimenti, creando una precisa differenza

fra loro e la generalità degli altri proprietari limitrofi.

Osserva inoltre la difesa che i vincoli urbanistici a verde

pubblico o privato o agricolo porrebbero in essere una espropriazione

non soltanto sostanziale, ma anche formale, giacché, attraverso la

loro imposizione, si concreterebbe una situazione giuridica che,

attraverso la costituzione di un diritto di godimento pubblico, incide

sul diritto privato di proprietà e lo limita anche sul piano formale.

Tale fattispecie, verificandosi d'imperio della pubblica autorità,

assumerebbe il valore formale di una espropriazione, ed anche sotto

questo profilo pertanto, la questione sollevata sarebbe fondata.

Anche la difesa degli eredi Ajroldi ha presentato una memoria con

cui ribadisce, spiega e illustra le considerazioni già esposte a

sostegno della rilevanza della questione.

L'Avvocatura dello Stato ha pure depositato una memoria

illustrativa, svolgendo le tesi difensive pregiudiziali e di merito

già proposte ed insistendo quindi nel chiedere che la Corte voglia

dichiarare infondate le questioni proposte, ove non ritenga di

rimettere nuovamente gli atti al giudice a quo.

Anche la difesa del Comune di Palermo ha depositato una memoria con

cui nega la rilevanza della questione con argomenti analoghi a quelli

svolti dall'Avvocatura dello Stato e, nel merito, illustra i motivi che

sosterrebbero il riconoscimento della legittimità delle norme

impugnate.

Nel corso del procedimento penale a carico dell'imprenditore edile

Riccitelli Francesco imputato della contravvenzione di cui all'art. 41,

lett. b, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, per avere proseguito i

lavori nonostante gli ordini di sospensione intimatigli dal sindaco a

causa della violazione da parte di esso Riccitelli delle prescrizioni

dettate nella licenza edilizia in conformità del piano regolatore

generale comunale (lavori consistenti in costruzione di edificio con

piani in più del quattro previsti nel progetto approvato con licenza

edilizia, il pretore di Campobasso ha sollevato d'ufficio questione di

legittimità costituzionale dell'art. 7, nn. 2, 3 e 4, della legge

urbanistica sotto il profilo della violazione della riserva di legge di

cui all'art. 42, secondo comma, della Costituzione e della violazione

della garanzia all'indennizzo di cui al terzo comma dello stesso art.

42 in termini analoghi a quelli già svolti nelle ordinanze di rinvio

del Consiglio di giustizia amministrativa sopra menzionate.

Il pretore ha altresì rilevato che le disposizioni di cui ai nn. 3

e 4 del ripetuto art. 7 pongono limiti che, pur essendo immediatamente

efficaci, non sono soggetti ad un termine finale di operatività, onde

la proprietà privata verrebbe sottoposta a vincoli per un periodo di

tempo la cui durata sarebbe rimessa alla incensurabile discrezionalità

della Pubblica Amministrazione, il che concreterebbe una violazione

della garanzia costituzionale del rispetto della proprietà privata di

cui all'art. 42, secondo comma, della Costituzione.

Quanto alla rilevanza, il pretore afferma che dalla eventuale

illegittimità delle norme impugnate discenderebbe la illegittimità

delle disposizioni amministrative violate dall'imputato, il che

inciderebbe sulla configurabilità del reato ascrittogli.

Il giudice a quo pertanto ha sospeso il giudizio principale, e

rimesso gli atti a questa Corte per la decisione delle questioni

sollevate.

L'ordinanza, emessa in udienza alla presenza dell'imputato, è

stata notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri il 6 maggio

1966, comunicata ai Presidenti del due rami del Parlamento e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale n. 182 del 23 luglio 1966.

Non vi è stata costituzione di parti avanti questa Corte. Considerato in diritto :

Le due cause, che derivano rispettivamente dalle ordinanze di

rinvio del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione

siciliana e del pretore di Campobasso, riguardando le stesse questioni

di principio, possono essere riunite e decise con unica sentenza.

1. - L'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta per il

Presidente del Consiglio dei Ministri nella causa conseguente alla

ordinanza di rinvio del Consiglio di giustizia amministrativa,

eccepisce in linea preliminare che il giudizio di rilevanza, nuovamente

espresso dal Consiglio, non risponde né alla esigenza di

approfondimento già sollecitata da questa Corte nella precedente fase

in relazione alla presunta illegittimità di ciascun tipo di vincolo in

concreto: né, soprattutto, risponde alla esigenza primaria di

dimostrare la rilevanza del giudizio di legittimità costituzionale ai

fini concreti della risoluzione delle questioni di merito: rilevanza

che qui sarebbe senz'altro da escludersi, discutendosi davanti al

Consiglio soltanto della legittimità degli atti amministrativi di

imposizione dei vincoli in sé considerati, a tutela degli interessi

dei singoli e non già della corresponsione di indennizzi a

soddisfacimento di pretesi diritti soggettivi.

L'eccezione non è fondata.

L'ordinanza di rinvio ha, nel caso, sufficientemente posto in

evidenza il contenuto ed i limiti del giudizio di rilevanza, così come

dedotto. Pur senza scendere a dettagli, l'ordinanza non ha trascurato

di rapportare gli effetti di questo giudizio a quanto forma oggetto del

singoli giudizi di impugnazione pendenti davanti al Consiglio, per

dedurne la pregiudizialità; ed ha, poi, chiaramente delineato la

questione di legittimità costituzionale che si è inteso proporre, in

relazione a quelle norme della legge urbanistica sui piani regolatori

generali comportanti compressioni del diritto di proprietà senza

corrispondente indennizzo. Nell'ambito del giudizio volto ad impugnare

un piano regolatore generale (quello di Palermo) formato sulla base

della legge urbanistica e con espresso richiamo alla stessa, si è,

pertanto, ritenuto di inserire la proposizione della questione di

legittimità costituzionale di quelle norme dalle quali il piano deriva

e sulle quali si regge.

Di conseguenza, la Corte, riscontrato che un giudizio di rilevanza,

di pertinenza del giudice a quo è stato compiuto ed in modo

sufficientemente motivato, deve ritenere ammissibile, sotto il profilo

in esame, il giudizio qui instaurato.

La stessa Avvocatura generale dello Stato, sempre in linea

preliminare, ma senza farne oggetto di formale eccezione, sottopone

alla Corte il quesito se sia ammissibile la rimessione, operata con

l'ordinanza di rinvio, del giudizio di legittimità costituzionale

sull'art. 7, n. 2, della legge urbanistica in relazione all'art. 40

stessa legge, dopo che sulla legittimità di detto numero

dell'articolo, questa Corte si è pronunciata con la precedente

sentenza. Si aggiunge che il giudizio dovrebbe ora mantenersi

circoscritto ai numeri 3 e 4 dell'art. 7, in ordine ai quali la

precedente ordinanza ha indirizzato il riesame della rilevanza.

La Corte osserva che, in questa seconda fase, la prospettazione, da

parte del Consiglio di giustizia amministrativa, della legittimità

costituzionale dell'art. 7, n. 2, è stata compiuta in base a motivi

che sono essenzialmente nuovi e diversi da quelli già in precedenza

dedotti e decisi e riguardano ora il sistema organico sul punto, della

legge nelle sue varie articolazioni, l'una all'altra connesse. Ed in

caso di restituzione degli atti al giudice a quo, questi ha potestà

piena di riesaminare tutte le questioni non decise (sentenza n. 56 del

1960).

Non sussiste, quindi, la lamentata preclusione.

D'altra parte, anche con l'ordinanza del pretore di Campobasso, che

ha dato luogo alla riunione delle cause, si è denunciata

l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 in ordine a tutti i tre

numeri suindicati.

Il contenuto e l'ampiezza del giudizi restano, pertanto,

chiaramente definiti.

2. - L'ordinanza del pretore di Campobasso prospetta, come primo

motivo di incostituzionalità, l'indeterminatezza dei criteri e delle

modalità della disciplina urbanistica di cui all'art. 7, per cui non

potrebbe ritenersi osservato l'art. 42, commi secondo e terzo, della

Costituzione, che riserva alla legge di regolare compiutamente

l'esercizio di detto potere di disciplina.

La stessa questione, già proposta negli stessi termini con la

prima ordinanza del Consiglio di giustizia amministrativa, è stata

esaminata da questa Corte con la sentenza n. 38 del 1966 e dichiarata

non fondata, in base a molteplici argomenti che dimostrano la

sufficiente individuazione, da parte del legislatore, dei vincoli posti

sulla proprietà privata a fini urbanistici e dei relativi controlli

posti a garanzia della proprietà stessa.

L'ordinanza non contiene alcun nuovo argomento, valido a condurre,

sul punto, a decisione della questione, diversa da quella della già

riconosciuta infondatezza, che qui va, conseguentemente, confermata.

3. - Entrambe le ordinanze devolvono alla Corte altra questione

così puntualizzata: se la mancanza di previsione nella legge

urbanistica, di un termine finale di effettiva operatività del vincoli

riconducibili nell'ambito delle disposizioni di un piano regolatore

generale e, nello stesso tempo, l'operatività immediata, senza il

riconoscimento di alcun compenso, dei vincoli imposti dal piano stesso

- taluni ordinati al mantenimento obbligatorio dell'attuale

utilizzazione privata o alla realizzazione obbligatoria di una diversa

utilizzazione privata, altri ordinati a future destinazioni concrete,

da realizzare attraverso interventi pubblici incerti an e quando -

siano conformi all'art. 42, terzo comma, della Costituzione che

condiziona l'assoggettamento a espropriazione della proprietà privata,

per motivi d'interesse generale, all'attribuzione di un corrispondente

indennizzo.

Così delineata la questione, la Corte rileva anzitutto che il

sistema, sul punto, della legge n. 1150 del 1942 corrisponde a quanto

accennato nelle ordinanze di rinvio.

Una volta approvato il piano regolatore generale, questo ha vigore

a tempo indeterminato (art. 11). E la giurisprudenza ha costantemente

affermato che non soltanto i vincoli indicati nel n. 2 dell'art. 7

(come si può ricavare dagli artt. 11 e 17) ma altresì quelli indicati

nei nn. 3 e 4 dell'art. 7 sono immediatamente operativi e validi a

tempo indeterminato.

In questo sistema (che la recente legge di modifica e integrazioni

n. 765 del 1967 ha conservato, ribadendo anche l'intervento di misure

di salvaguardia nelle more di approvazione del piano e dichiarandole

anzi obbligatorie - art. 3, ultimo comma - ) viene a determinarsi -

salvo per quanto riguarda quei vincoli che sono ordinati al

mantenimento di destinazioni attuali della proprietà - un distacco tra

l'operatività immediata dei vincoli previsti dal piano regolatore

generale ed il conseguimento del risultato finale. Quest'ultimo,

quando presupponga trasferimenti di proprietà (e quindi per la

generalità delle aree da destinare a opere e usi pubblici), e inoltre

quando presupponga trasformazioni ad opera del proprietari, è infatti

dilazionato a data incerta e imprevista e imprevedibile nel suo

verificarsi (quella in cui potranno essere eventualmente approvati e

attuati i piani particolareggiati).

Orbene, per nessuno dei riferiti vincoli in relazione alla

descritta situazione viene, nel sistema della legge, ipotizzato un

indennizzo. Vero che, in questo sistema, rientrano talune previsioni di

indennizzo. Ma, a parte i casi di trasferimento di proprietà, un

indennizzo non è previsto, fuorché, a titolo di assoluta eccezione,

nell'ipotesi considerata dall'art. 25. Quanto poi ai casi di

trasferimenti coattivi, la legge, mentre pel trasferimento non fissa

alcun termine decorrente dall'entrata in vigore del piano generale, non

contempla alcun indennizzo per il vincolo di immodificabilità cui il

proprietario è tenuto a sottostare per il tempo, illimitato, durante

il quale rimarrà in attesa del trasferimento. Per contro, quando il

trasferimento coattivo abbia poi luogo, la proprietà verrà

indennizzata "allo stato", e cioè con riferimento ai valori del

momento (ciò pel richiamo che l'art. 37 della legge fa alla legge

generale sulle espropriazioni).

L'ordinanza del pretore di Campobasso, quale argomento di rincalzo

per dimostrare la carenza del sistema, indica anche l'art. 30 della

legge, dove non è previsto per l'attuazione del piano generale alcun

corredo di piano finanziario, se non per l'ipotesi delle zone di

espansione di cui all'art. 18, destinate a essere espropriate prima

della formazione dei piani particolareggiati.

Il rilievo è esatto. Anzi il citato art. 30 è ora sostituito

dall'art. 9 della legge di modifica n. 765 del 1967 dove l'esigenza del

piano finanziario, già prevista per i soli piani particolareggiati e

per le zone di espansione, è sostituita con quella di una semplice

"relazione di previsione di massima delle spese occorrenti per

l'acquisizione delle aree". Tutto questo però nulla aggiunge di

decisivo al già detto; e anzi si inquadra perfettamente in esso.

4. - Per escludere il dubbio di illegittimità della legge

urbanistica nella parte dianzi descritta, prospettata dall'ordinanza

del Consiglio di giustizia amministrativa, in relazione all'art. 42,

comma terzo, della Costituzione, la difesa delle parti pubbliche

sostiene che detto articolo e comma si riferiscono esclusivamente

all'ipotesi di una espropriazione immediatamente traslativa, cui

soltanto corrisponderebbe la garanzia di un indennizzo.

Questa tesi ha già formato oggetto di esame della Corte con la

sentenza n. 6 del 1966.

Premesso che l'istituto della proprietà privata è garantito dalla

Costituzione e regolato dalla legge nei modi di acquisto, di godimento

e nei limiti, la Corte ha osservato che tale garanzia è menomata

qualcosa singoli diritti, che all'istituto si ricollegano (naturalmente

secondo il regime di appartenenza dei beni configurato dalle norme in

vigore), vengano compressi o soppressi senza indennizzo, mediante atti

di imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducano tanto

ad una traslazione totale o parziale del diritto, quanto ad uno

svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur

rimanendo intatta l'appartenenza del diritto e la sottoposizione a

tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la proprietà fondiaria.

Anche tali atti vanno considerati di natura espropriativa.

La Corte ha, peraltro ritenuto che il principio della necessità

dell'indennizzo non opera nel caso di disposizioni le quali si

riferiscano a intere categorie di beni (e perciò interessino la

generalità dei soggetti), sottoponendo in tal modo tutti i beni della

categoria senza distinzione ad un particolare regime di appartenenza.

Successivamente alla citata sentenza e conformandosi ai principi

ivi affermati e direttamente o indirettamente richiamati, questa Corte

ha deciso altre particolari questioni con le sentenze n. 20 e n. 119

del 1967.

Questi motivati concetti di base vanno tenuti presenti e

considerati operanti per decidere sulla questione ora proposta.

Per superare la conseguenzialità derivante dalla interpretazione

come sopra data dalla Corte al comma terzo dell'art. 42 della

Costituzione, si vorrebbe ricondurre l'esame al comma precedente, sul

punto in cui è proclamata ed assicurata la funzione sociale della

proprietà, mediante limitazioni disposte per legge.

Senza dubbio la garanzia della proprietà privata è condizionata,

nel sistema della Costituzione, dagli artt. 41 al 44, alla

subordinazione a fini, dichiarati ora di utilità sociale, ora di

funzione sociale, ora di equi rapporti sociali, ora di interesse ed

utilità generale. Ciò con maggiore ampiezza e vigore di quanto è

stabilito dagli artt. 832 e 845 del Codice civile, i quali, per il

contenuto del diritto di proprietà fondiaria in particolare,

richiamano, rispettivamente, i limiti e gli obblighi stabiliti

"dall'ordinamento giuridico" e le regole particolari per scopi di

pubblico interesse.

Ma, per tutto ciò ammesso e riconosciuto, la questione in esame

non si risolve, circoscrivendola nell'ambito del secondo i comma

dell'art. 42.

Secondo i concetti, sempre più progredienti, di solidarietà

sociale, resta escluso che il diritto di proprietà possa venire inteso

come dominio assoluto ed illimitato sui beni propri, dovendosi invece

ritenerlo caratterizzato dall'attitudine di essere sottoposto nel suo

contenuto, ad un regime che la Costituzione lascia al legislatore di

determinare. Nel determinare tale regime, il legislatore può persino

escludere la proprietà privata di certe categorie di beni, come pure

può imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazioni in via

generale, ovvero autorizzare imposizioni a titolo particolare, con

diversa gradazione e più o meno accentuata restrizione delle facoltà

di godimento e di disposizione. Ma tali imposizioni a titolo

particolare non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata,

al di là della quale il sacrificio imposto venga a incidere sul bene,

oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale, quale viene

riconosciuto nell'attuale momento storico. Al di là di tale confine,

essa assume carattere espropriativo.

I commi secondo e terzo dell'art. 42 (e quest'ultimo come già

interpretato dalla Corte) vanno insieme considerati e coordinati, per

ricavarne, - alla stregua di quello che, in base all'ordinamento

giuridico attuale, rappresenta il vigente, concreto regime di

appartenenza dei beni (art. 42, secondo comma) - l'identificazione del

casi, nei quali, incidendo essi negativamente, a titolo individuale,

sulla proprietà riconosciuta secondo il regime stesso, occorre far

luogo all'indennizzo (art. 42, terzo comma).

5. - Secondo il regime di appartenenza, quale risulta dalla vigente

legislazione, e dalla stessa legislazione urbanistica, i beni immobili

che ricadono nella sfera d'applicazione di quest'ultima, continuano ad

essere considerati, in via di principio ed in conformità della

tradizione, di pertinenza del proprietario, con gli attributi inerenti

alla loro possibilità di utilizzazione. Come è stato posto in

evidenza al n. 3, è la stessa vigente legge urbanistica a considerare

inerente esclusivamente alla proprietà ogni attributo dell'immobile:

non altrimenti dai proprietari non assoggettati da quella legge ad un

vincolo, anche i proprietari che vengono a subire un trasferimento

coattivo conseguono il valore venale attuale dei beni (art. 37).

Per evitare lo sconfinato arbitrio del singolo e disciplinarne

l'esercizio del diritto, e per dare un ordine e un'armonia allo

sviluppo dei centri abitati, la proprietà in questione è tuttavia

sottoposta ad alcuni limiti, in relazione alla funzione sociale propria

di essa. Tra questi limiti vanno senz'altro ritenuti legittimi, prima

di tutto, perché compatibili con l'anzidetto sistema, quelli che

possono esser considerati connessi e connaturali a detta proprietà, in

quanto hanno per scopo una disciplina dell'edilizia urbana nei suoi

molteplici aspetti (inerenti all'intensità estensiva e volumetrica,

alla localizzazione, al decoro e simili), quali questa Corte ha già

avuto occasione di indicare con la sentenza n. 38 del 1966 emessa nella

prima fase di questo giudizio. In questo senso e con questo

significato, la Corte, fin dalla sentenza n. 64 del 1963, con

riferimento alla legge urbanistica ed all'art. 42, secondo comma, della

Costituzione, ha, appunto perciò, riconosciuta legittima

costituzionalmente l'imposizione di siffatti limiti.

Tra i limiti legittimi, in quanto connaturali alle anzidette

esigenze (e storicamente tramandati), deve farsi rientrare anche

l'assoggettamento a vincolo di immodificabilità per la limitata durata

(purché ragionevole) del piani particolareggiati, di quelle aree che i

piani stessi destinano al trasferimento in vista delle programmate

trasformazioni o diverse utilizzazioni. E ciò in considerazione della

particolare natura e funzione del piani stessi.

Peraltro, la questione che ora la Corte è chiamata a decidere è

di diversa portata: cioè, se sia costituzionalmente legittimo

sottrarre ad indennizzo, fin dal momento in cui intervenga,

l'imposizione, in sede di piano regolatore generale, di vincoli

urbanistici immediatamente operanti, quando, ben più che disciplinare

(come quei vincoli di cui or ora si è parlato) le modalità di

utilizzazione della proprietà, o limitarne l'impiego per il tempo

normalmente necessario a una prossima diversa utilizzazione previo

passaggio ad altre mani (come è proprio del piani particolareggiati),

comprimano a titolo particolare la proprietà in modo rilevante. In

altre parole, è da accertare se il sottrarre senza un indennizzo gli

immobili, quando essi siano da considerarsi edificabili in base

all'ordinamento vigente nel momento in cui il vincolo intervenga, alla

possibilità di utilizzazione rappresentata dalla destinazione (che

peraltro, a seconda del casi, può essere intensiva o meno intensiva,

od ' estensiva, o addirittura rada) a nuove costruzioni o comunque ad

altri proficui impieghi di ordine urbanistico, sia o meno

costituzionalmente legittimo.

Tale questione presenta due aspetti, l'uno all'altro connesso.

L'uno riguarda l'indennizzabilità, l'altro il tempo dell'indennizzo.

Sotto il primo aspetto, la questione, in via di principio, non può

essere risolta che in conformità della già richiamata giurisprudenza

di questa Corte, in base alla quale ogni incisione operata a titolo

individuale sul godimento del singolo bene, la quale penetri al di là

di quei limiti che la legislazione stessa abbia configurato in via

generale (ai sensi dell'art. 42, secondo comma, Costituzione) come

propri di tale godimento in relazione alla categoria dei beni di cui

trattisi, e annulli o diminuisca notevolmente il valore di scambio,

deve essere indennizzato. L'interesse del privato è subordinato

all'interesse generale della collettività per quanto riguarda la

sottoposizione a siffatti vincoli: non per quanto riguarda le più

gravi conseguenze economiche che ne derivano sul patrimonio, non di

tutti in egual modo e misura, ma di alcuni soltanto dei componenti la

collettività destinataria della legge. Se, come si è più sopra

ricordato, la legge urbanistica prevede l'indennizzo secondo il valore

venale per gli immobili dei quali viene imposto il trasferimento per

finalità urbanistica - con ciò stesso dando una certa configurazione

alla proprietà urbana del singoli - , è evidente il contrasto di ciò

col mancato indennizzo delle diminuzioni imposte per la medesima

finalità alla proprietà privata senza operare un trasferimento,

ovvero in attesa di operare un trasferimento incerto nel "se" e nel

"quando".

Sotto il secondo aspetto, la risoluzione della questione si collega

alla prima e ne dipende, nel senso che, una volta riconosciuto il

diritto ad un indennizzo, questo dev'essere razionalmente riferito a

punti cronologici di operatività, senza creare vuoti che disgiungano

illimitatamente la sottomissione immediata del bene dal compenso per la

sua perdita, effettiva o virtuale, dilazionando, solo per ciò che

riguarda l'onere cui l'Amministrazione è tenuta, l'efficacia dell'atto

impositivo.

Questa Corte, con sentenza n. 90 del 1966, con riferimento alla

legge regionale siciliana n. 20 del 1951 autorizzativa di

espropriazione di atee per consentire la costruzione del palazzo della

Regione, ne ha ravvisato l'illegittimità, appunto per non essersi

fissato alcun termine per il compimento della procedura espropriativa,

mentre (ha osservato testualmente la sentenza) i tempi delle

espropriazioni e realizzazioni rappresentano, nel sistema, una garanzia

essenziale.

6. - A questi principi di base va rapportato l'esame di

costituzionalità delle norme denunciate.

È, anzitutto, da rilevare, per trarne una prima conseguenza, che,

mentre i numeri 3, 4 dell'art. 7 contengono un riferimento a ben

determinate indicazioni essenziali che debbono essere contenute in un

piano regolatore generale, il numero 2, pur integrandosi nel sistema,

mantiene una certa latitudine di contorni per quanto riguarda l'ambito

della categoria del "vincoli di zona da osservare nell'edificazione",

specie se confrontato con l'art. 25 che parla di "destinazione di zona"

e con l'art. 40 che parla genericamente di "vincoli di zona"

distinguendoli dalle limitazioni relative all'allineamento edilizio.

Ai fini del giudizio di costituzionalità, non spetta, tuttavia,

alla Corte, in via interpretativa della norma dell'art. 7, n. 2,

verificarne, col contenuto, i precisi confini di operatività.

Rappresenta un punto fermo il concetto che non possono farsi rientrare

nelle fattispecie espropriative le limitazioni del genere di quelle

ammesse senza indennizzo dall'art. 42, secondo comma, della

Costituzione, e, quindi, tra l'altro, quelle che fissano gli indici di

fabbricabilità delle singole proprietà immobiliari, anche quando tali

indici possono assumere valori particolarmente bassi (come nel caso di

edilizia urbana estensiva e persino rada, del tipo di costruzioni

circondate da ampi e predominanti spazi verdi). Pur essendo imposte nei

confronti di singoli beni, tali limitazioni sono da considerare,

infatti, operate sulla base di quel carattere tradizionale e

connaturale delle aree urbane, basato su quelle esigenze di ordine ed

euritmia nell'edilizia di cui si è detto.

A parte l'anzidetto punto fermo, spetta però agli organi di

giurisdizione ordinaria desumere dalla casistica delle imposizioni,

riferite a fattispecie variabili con la variabilità dei casi concreti,

la rispettiva inserzione nella categoria del vincoli di zona

contemplati nell'anzidetto n. 2 ovvero in una delle altre categorie,

indicate nelle diverse numerazioni di cui l'art. 7 si compone.

Quello che è invece necessario e sufficiente qui rilevare è che

l'art. 7 contempla, nella sua articolata formulazione, un complesso di

imposizioni, immediatamente operative, tutte collegate dal fine della

legge (art. 1) di dare assetto ai centri abitati: tra le quali

imposizioni sono sicuramente comprese, sia ipotesi di vincoli

temporanei (ma di durata illimitata), preordinati al successivo (ma

incerto) trasferimento del bene per ragioni di interesse generale, sia

ipotesi di vincoli che, pur consentendo la conservazione della

titolarità del bene, sono tuttavia destinati a operare immediatamente

una definitiva incisione profonda, al di là del limiti connaturali,

sulla facoltà di utilizzabilità sussistenti al momento

dell'imposizione. Tutto ciò senza la previsione di indennizzo, ed

anzi, nel senso che si è detto, con una previsione del contrario (art.

40), tanto nel caso di vincoli di durata, predisposti in correlazione a

trasferimenti di proprietà differiti (ma incerti an e quando), quanto

nel caso di vincoli immediatamente definitivi inerenti a proprietà non

destinate a esser trasferite. E, una volta riconosciuta la carenza

della previsione legislativa, nemmeno spetta alla Corte procedere in

questa sede all'esame delle modalità con cui all'indennizzo dovrebbe e

potrebbe in simili casi provvedersi, in special modo con riguardo

all'ipotesi di vincoli temporanei preordinati a successivi

trasferimenti di proprietà. È certo però che la legislazione già

conosce in materia appropriati strumenti.

Da tutto ciò consegue la dichiarazione di illegittimità, per

contraddizione con l'art. 42, comma terzo, della Costituzione, delle

norme denunciate, limitatamente alla parte in cui consentono, senza

indennizzo, limitazioni temporanee o definitive a diritti reali, di

contenuto espropriativo e immediatamente operative.