Sentenza n. 549/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 14 agosto

1982, n. 615 (Norme per la vendita a trattativa privata in favore del

comune di Acquedolci (Messina) del compendio espropriato in

esecuzione delle leggi 9 luglio 1922, n. 1045, e 21 marzo 1929, n.

473), promosso con ordinanza emessa il 13 marzo 1989 dalla Corte

d'appello di Messina nel procedimento civile vertente tra Salanitro

Alfio ed altri e il Ministero dei Lavori Pubblici ed altri, iscritta

al n. 299 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno

1989;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 16 novembre 1989 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto La Corte d'appello di Messina - nel corso di un giudizio promosso

per la retrocessione di beni espropriati dal Ministero dei Lavori

pubblici relativi ad opere concernenti l'abitato di San Fratello - ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 3 e 113 della Costituzione, della legge 14 agosto 1982, n.

615.

Secondo il giudice a quo la legge impugnata contrasterebbe con

l'art. 3 della Costituzione, avendo privato, con norma eccezionale,

gl'interessati del diritto alla retrocessione dei beni espropriati

che non abbiano avuto la prevista destinazione. Contrasterebbe,

inoltre, con l'art. 113 della Costituzione in quanto avrebbe impedito

agl'interessati l'esercizio del diritto, già azionato, alla

retrocessione.

Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo

che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.

Nell'atto d'intervento si espone quanto segue. Con decreto

prefettizio 19 giugno 1934, n. 30486, venne pronunciata, ai sensi

della legge 9 luglio 1922, n. 1045 e del regio decreto legge 21 marzo

1929, n. 473, l'espropriazione di alcuni terreni interessati dalle

opere di trasferimento, in altra zona, dell'abitato del Comune di San

Fratello (Messina), minacciato da movimento franoso.

Con d.P.R. 30 settembre 1955, n. 1097, l'abitato di San Fratello,

esclusa una zona appositamente delimitata, venne cancellato dalla

tabella di quelli sottoposti a trasferimento e compreso invece in

quella degli abitati da consolidare. Successivamente, in pendenza

d'un giudizio avente ad oggetto la domanda di retrocessione di alcuni

dei terreni espropriati, è sopravvenuta la legge 14 agosto 1982, n.

615, che ha disposto la vendita, in favore del Comune di Acquedolci,

del compendio che era stato oggetto del decreto d'espropriazione n.

30486, emesso in data 19 giugno 1934 dal prefetto di Messina.

Ciò premesso, tenuto conto che, in linea di fatto, alla stregua

dello stesso art. 1, secondo comma, della legge n. 615 del 1982, una

parte del compendio a suo tempo espropriato risulta aver ricevuto una

destinazione a fini di pubblica utilità, ancorché realizzata con

meccanismi diversi da quelli originariamente previsti, l'Avvocatura

generale dello Stato, dubitando della giurisdizione del giudice a

quo, ha dedotto la carenza di un'adeguata motivazione al riguardo e

la conseguente inammissibilità della questione.

Ha inoltre prospettato l'inammissibilità della questione, sotto

il profilo che la legge impugnata non avrebbe attuato un

trasferimento coattivo, a favore del Comune di Acquedolci, dei

terreni espropriati ma si sarebbe limitata a prevedere, sotto

determinate e tassative condizioni, la mera possibilità di una

vendita a trattativa privata, rimettendo quindi ad un eventuale

contratto l'effetto traslativo della proprietà. Ne deriverebbe che

la decisione sulla domanda di retrocessione, della quale è investito

il giudice remittente, non sarebbe in alcun modo influenzata dalla

legge impugnata, con la conseguente inammissibilità della questione

per difetto di rilevanza.

Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato ha dedotto: a)

che il diritto alla retrocessione dei beni espropriati non è

costituzionalmente garantito; b) che la legge impugnata trova

ragionevole giustificazione nell'intento di avviare a sanatoria le

situazioni connesse alle numerose occupazioni dei terreni in parola,

realizzatesi nell'arco di tempo intercorso dall'ultimazione degli

interventi pubblici per i quali venne pronunciata l'espropriazione

nel 1934;

c) non sono ravvisabili, nelle fattispecie de qua, atti

amministrativi di sorta rispetto ai quali possa dirsi compromessa la

tutela giurisdizionale. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza della Corte di appello di Messina sottopone al

giudizio di questa Corte la questione se la legge 14 agosto 1982, n.

615 - con la quale è stata disposta la vendita a trattativa privata

in favore del Comune di Acquedolci (Messina) del compendio pervenuto

allo Stato, a seguito di espropriazione, e non integralmente adibito

al riassetto dell'abitato del Comune di San Fratello -, contrasti con

gli artt. 3 e 113 della Costituzione, incidendo sul diritto, già

azionato, dei soggetti espropriati, di ottenere la retrocessione dei

beni non utilizzati.

2. - Sono da esaminare preliminarmente le eccezioni di

inammissibilità proposte dall'Avvocatura generale dello Stato.

Con la prima di esse si rileva la incongruità del giudizio di

rilevanza compiuto dall'autorità rimettente, non essendo stata

adeguatamente qualificata l'ipotesi di retrocessione, relativa al

caso di specie. Tale carenza si rifletterebbe anche sulla

giurisdizione della Corte di appello.

L'eccezione è infondata, poiché, anche se non del tutto

esaurientemente, il giudice a quo muove dalla considerazione

dell'iniziale previsto trasferimento e del successivo, parziale

consolidamento dell'abitato del Comune di San Fratello; da

quest'ultima operazione conseguì la non completa utilizzazione delle

aree espropriate.

La fattispecie, sulla quale il giudizio a quo si svolge, è,

dunque, quella della retrocessione parziale: di essa ricorrevano

l'elemento-base, costituito dal decreto prefettizio di determinazione

dei beni non utilizzati nonché gli adempimenti relativi, spettanti

agli espropriati. È sufficientemente chiara, quindi, sia la

individuazione della ipotesi normativa, che caratterizza il giudizio

a quo, con la conseguente giurisdizione (quale che ne sia la

rilevanza nell'attuale procedimento di costituzionalità), sia la

pertinenza della questione, ai fini della decisione della causa.

Non è fondata nemmeno l'altra eccezione di inammissibilità

formulata nei termini seguenti: la legge 14 agosto 1982, n. 615

avrebbe carattere autorizzativo e non sarebbe idonea ad incidere

sulla proprietà dei beni e sulle conseguenti posizioni soggettive,

in ipotesi sorte dalla mancata o parziale utilizzazione dei beni

stessi. Donde la ininfluenza di tale normativa ai fini

dell'esperimento dell'azione di retrocessione.

Osserva la Corte che la detta legge n. 615 del 1982 (art. 1, primo

comma), "dispone" la vendita al Comune di Acquedolci del complesso

dei beni espropriati, con la conseguenza del trasferimento dei beni

dallo Stato al comune stesso. La modifica di titolarità viene

realizzata ope legis e, ancorché condizionata agli adempimenti

prescritti a carico del comune acquirente dall'art. 2, pone un

impedimento alla retrocessione, della cui legittimità dubita il

giudice a quo.

Se appare esatta l'osservazione dell'Avvocatura generale che la

regolarizzazione dei rapporti pendenti con i privati, "mediante

vendita a loro favore della proprietà delle aree da ciascuno

occupate" (art. 2, n. 2 della legge n. 615 del 1982), costituisce una

specifica condizione di detta vendita ex lege al Comune di Acquedolci

del compendio espropriato, non è dubitabile che la predetta legge

conferisce, di per sé, il titolo della legittimazione del comune

alla successiva vendita ai privati.

Donde l'attualità dell'impedimento che tale normativa pone alla

retrocessione.

3. - Le censure, rivolte alla legge n. 615 del 1982, fanno

riferimento all'art. 3 e all'art. 113 della Costituzione.

La legge, come già si è narrato, dispone la vendita al Comune di

Acquedolci del compendio espropriato per l'assetto del Comune di San

Fratello, impedendo la retrocessione agli espropriati; farebbe così

ad essi un trattamento deteriore (con violazione dell'art. 3 della

Costituzione), rispetto ad ogni altro cittadino espropriato.

La violazione dell'art. 113 della Costituzione si realizzerebbe a

seguito dell'impedimento, derivante agli interessati dalla stessa

legge, per l'esercizio del diritto di retrocessione già azionato con

la domanda proposta dinanzi al tribunale (ed ora pendente in appello

presso la Corte di Messina), anteriormente all'emanazione della legge

impugnata.

Osserva la Corte che finalità qualificante della legge impugnata

- come si desume dalle relazioni annesse alle diverse proposte di

iniziativa parlamentare (Camera dei Deputati, VIII legislatura,

Disegni di legge, nn. 1849 del 1980, 2642 e 2753 del 1981), che ne

costituirono la base - fu di sanare una situazione "assai complessa e

difficile", che involgeva interessi e posizioni di carattere pubblico

e privato. Queste ultime, particolarmente diffuse, dopo l'emanazione

del d.P.R. 30 settembre 1955, n. 1097, che previde, in luogo del

trasferimento, il consolidamento parziale dell'abitato di San

Fratello non travolto dalla frana.

I terreni, resi così liberi, furono investiti da opere private di

costruzione "non a scopo speculativo, ma per l'esigenza primaria di

un ricovero abitativo da tutti coloro che, per averne fatto

richiesta, ottennero dall'Intendenza di finanza di Messina

concessione di singole aree site in dati comparti ed isolati del

piano di ampliamento del 1929, corrispondendo, peraltro, un canone,

che per la misura del prezzo stabilito, era conforme al valore

edilizio delle aree stesse". "A convalidare il convincimento, da

parte degli interessati, di agire nel rispetto della legge 21 marzo

1929, n. 473" (che estese a tutto l'abitato di San Fratello i

provvedimenti di cui alla legge 9 luglio 1922, n. 1045)" era

intervenuto l'atteggiamento favorevole dell'amministrazione comunale

che aveva autorizzato le costruzioni mediante il rilascio di apposite

licenze edilizie". "Trattandosi, nella specie, di un caso sociale di

vasta portata", le proposte di legge si proponevano di assecondare le

famiglie (che avevano proceduto con le modalità anzidette alle

costruzioni) per "divenire proprietarie, mediante vendita, a loro

favore, dei suoli occupati, con contestuale riconoscimento della

proprietà delle sovrastanti costruzioni".

Lo Stato, inoltre, aveva "corrisposto a suo tempo a titolo di

indennità di espropriazione" il prezzo degli immobili ai

proprietari, "in base alla legge 25 giugno 1865, n. 2359".

Quanto all'esercizio della retrocessione si rilevava, nelle

relazioni alle predette proposte di legge, che, "sotto il profilo

sostanziale, nel caso di specie" ne mancavano gli estremi, "dato che

il comprensorio ha, in pratica, ottenuto la destinazione in vista del

quale esso venne a suo tempo espropriato".

Questi essendo i motivi ispiratori della legge impugnata, si

giustifica pienamente l'incidenza della normativa sul procedimento di

retrocessione, dato il suo esplicarsi, nella fattispecie, in una

situazione del tutto peculiare e differenziata rispetto a quella che

l'ordinanza di rimessione assume garantita "generalmente ad ogni

cittadino espropriato in relazione ai beni che, come nel caso in

questione, non abbiano ricevuto la preveduta destinazione". La legge

non è incorsa, dunque, nella violazione del principio di

uguaglianza, in quanto ha inteso provvedere a una situazione

caratterizzata da aspetti del tutto particolari, determinati da

comportamenti pubblici e da azioni di privati, che avevano inciso sui

beni destinati alle finalità perseguite con l'esproprio. La

normativa impugnata appare sorretta, per quanto si è detto, da

rilevanti criteri di razionalità e di equità, in quanto volta a

definire un complesso di vicende insorte in base ad una

espropriazione per la quale era stato corrisposto agli aventi diritto

l'indennizzo, consistente nel valore venale dei beni. Inoltre i

comportamenti pubblici e privati (questi ultimi assistiti, alla quasi

totalità, da preliminari interventi amministrativi) avevano

realizzato in sostanza, l'obbiettivo imposto dall'assetto

dell'abitato di San Fratello, sì che la normativa della impugnata

legge n. 615 del 1982 consentiva la consolidazione giuridica di

situazioni che avevano assunto una consistenza di fatto, tale da

prospettarsi difficilmente riversibile.

4. - Tale valutazione di razionalità e di coerenza, dalla quale

emerge l'infondatezza della censura dell'art. 3 della Costituzione,

opera anche nell'esame della denuncia di violazione dell'art. 113.

Già ha osservato questa Corte (sent. n. 245 del 1987) che,

intervenuta l'espropriazione del bene e corrisposto l'indennizzo, non

sono configurabili posizioni, a rilevanza economica, riferibili

all'espropriato: dal trasferimento coattivo del bene è l'ente

espropriante che emerge come destinatario di quelle posizioni. Per

quanto riguarda la fattispecie, come si è già osservato, la legge

n. 615 del 1982 ha inteso provvedere a diffuse esigenze di carattere

sociale, connesse alle già rilevate posizioni pubbliche e private,

sulla base di una valutazione comparativa dell'interesse generale e

di quelli particolari, che il legislatore ordinario ben può

esercitare (cfr. in proposito sentt. 9 luglio 1959, n. 41; 18 gennaio

1958, n. 3).

Se si considera, poi, che la legge n. 615 del 1982, oltre alla

sanatoria delle complesse situazioni afferenti ai privati, destina,

per la durata di venti anni, a servizi di interesse pubblico e

comunale la parte dei suoli espropriati, destinati dal piano

regolatore a fini istituzionali del comune medesimo (art. 2, n. 3),

se ne deduce il buon fondamento dell'affermazione dell'Avvocatura

generale dello Stato: questa rileva che una parte del compendio a suo

tempo espropriato risulta avere ricevuto, in linea di fatto, una

destinazione a fini di pubblica utilità, con conseguente

realizzazione di scopi di generale interesse.

La legittimazione della legge ordinaria ad operare siffatto

giudizio consente di affermare che la normativa impugnata non viola

l'art. 113 della Costituzione. E questa considerazione assorbe il

rilievo dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo il quale nella

fattispecie non sarebbero ravvisabili atti amministrativi di sorta,

rispetto ai quali possa dirsi compromessa la tutela giurisdizionale e

non sarebbe possibile, per altro verso, ritenere operante l'evocato

parametro nei confronti di una legge.