Sentenza n. 54/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del R.D.L. del 3

febbraio 1936, n. 278, e della legge di conversione del 23 aprile 1936,

n. 829, promosso con ordinanza emessa il 15 febbraio 1961 dal Pretore

di Melito di Porto Salvo nel procedimento penale a carico di Sergi

Filippo ed altri, inscritta al n. 96 del Registro ordinanze 1961 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 194 del 5

agosto 1961.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1962 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

uditi l'avv. Arturo Carlo Jemolo, per Sergi Filippo, l'avv. Rosario

Nicolò, per il Consorzio del bergamotto di Reggio Calabria - parte

civile -, e il sostituto avvocato generale dello Stato Franco

Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento penale pendente davanti il Pretore di Melito di

Porto Salvo a carico di Sergi Filippo ed altri, imputati di violazione

degli artt. 1 e 2 del R.D.L. 3 fabbraio 1936, n. 278, convertito in

legge con modificazioni il 23 aprile dello stesso anno, per aver

acquistato o venduto essenza di bergamotto direttamente e non per il

tramite del Consorzio di Reggio Calabria, è stata sollevata questione

di legittimità costituzionale delle indicate norme. Con sua ordinanza

del 15 febbraio 1961, il Pretore, ritenendo la questione rilevante e

non manifestamente infondata, ha disposto la trasmissione degli atti

alla Corte costituzionale. Secondo l'ordinanza, le norme impugnate, in

quanto fanno obbligo ai produttori e ai detentori di essenza di

bergamotto di depositare annualmente tutto il prodotto nei magazzini

generali del bergamotto presso il Consorzio dell'agrumicultura di

Reggio Calabria, e dispongono che la vendita abbia luogo esclusivamente

per il tramite del Consorzio, sono in contrasto con l'art. 41 della

Costituzione, il quale sancisce il principio della libertà della

iniziativa economica privata.

L'ordinanza, notificata e comunicata, è stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale del 5 agosto 1961, n. 194.

Si sono costituiti in giudizio: l'imputato Sergi, difeso dall'avv.

Arturo Carlo Jemolo, il Presidente del Consiglio dei Ministri, con atto

di intervento e deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato, e il

Consorzio del bergamotto di Reggio Calabria, difeso dall'avv. Rosario

Nicolò.

Tutti hanno illustrato le proprie deduzioni con memorie, presentate

in cancelleria rispettivamente il 28, il 29 e il 27 marzo 1962.

Tenendo presenti le deduzioni e le memorie, le argomentazioni delle

parti possono riassumersi nei termini seguenti.

La difesa del Sergi sostiene che dall'art. 41, considerato nelle

sue varie parti e secondo la interpretazione dottrinale e

giurisprudenziale che ne è stata data, emerge un concetto di utilità'

e di fini sociali che non ha nulla a che vedere con i fini della legge

di cui si tratta. È sancito l'obbligo dei produttori e detentori di

depositare l'intero prodotto nei magazzini generali del Consorzio, ed

è vietata ogni vendita all'interno e all'estero che non segua per il

tramite del Consorzio. Queste disposizioni costituiscono una

compressione dell'attività privata, non giustificata da alcuna

utilità o finalità sociale, dovendosi escludere che l'elemento della

socialità possa riscontrarsi negli interessi economici particolari e

tutti propri di un determinato gruppo. Il tener alto il prezzo di un

prodotto, anche se voluttuario, non risponde di solito all'interesse

generale. L'impedire il calo dei prezzi di un prodotto voluttuario non

rappresenterebbe mai, secondo la difesa, quella utilità sociale che

consente di deflettere dalla regola della libera iniziativa privata.

Viene invocata la giurisprudenza di questa Corte che, secondo la

difesa, definendo nelle sue sentenze il concetto di utilità sociale,

si sarebbe orientata nel senso di riconoscere l'utilità sociale nel

conseguimento di un bene comune, in superiori esigenze della comunità

statale, e comunque in norme disciplinatrici di generi che incidano

profondamente su tutta la economia nazionale: il che non potrebbe dirsi

in rapporto alla esigua produzione, in una ristrettissima zona di

terreno, di un genere voluttuario come il bergamotto. Se il legislatore

crede di dover favorire una certa categoria di produttori, ha altri

mezzi per farlo che non siano le limitazioni alla libera iniziativa

privata, come, ad es., esoneri fiscali, sovvenzioni, premi di

esportazione, ecc. Col sistema instaurato dalla legge impugnata si crea

in sostanza un regime di prezzi minimi obbligatori, regime il quale, in

mancanza della utilità sociale, si traduce in una situazione di

monopolio, vale a dire precisamente in ciò che la norma costituzionale

è diretta a combattere.

La difesa del Sergi, inoltre, sostiene che le disposizioni dettate

dal legislatore ordinario, nel porre limiti alla libertà di iniziativa

economica privata, debbono avere il requisito di sufficiente

specificazione, sì da non permettere che alla discrezionalità

legislativa in materia venga a sostituirsi una inammissibile

discrezionalità amministrativa.

La difesa del Consorzio del bergamotto di Reggio Calabria, premessi

alcuni richiami sullo svolgimento della disciplina legislativa della

materia, rileva che funzione del Consorzio è tipicamente quella di una

qualunque organizzazione consortile fra produttori per la vendita dei

loro prodotti. Il deposito dell'essenza non importa trasferimento della

proprietà al Consorzio, il quale ne cura soltanto la vendita

nell'interesse dei produttori, come loro mandatario, e in relazione

agli effettivi risultati raggiunti nel complesso annuale delle

operazioni di vendita liquida il ricavato ai vari produttori in

proporzione delle quantità depositate, salva la detrazione delle spese

di gestione. La difesa stessa sostiene indi essere pienamente legittima

la limitazione che dalle norme impugnate deriva alla libertà di

iniziativa economica dei produttori di essenza di bergamotto. Legittimo

è, in generale, il sistema del conferimento obbligatorio e della

gestione collettiva di determinati prodotti, sistema che vige in Italia

anche per altri prodotti, ad esempio per quanto riguarda la canapa. In

particolare, per quanto riguarda il Consorzio in questione, bisogna

anche tener presente che il Consorzio del bergamotto non stabilisce

d'autorità il prezzo, ma distribuisce in proporzione tra i soci le

somme che riesce a conseguire, sì da potersi ritenere che questa

organizzazione consortile altro non sia che un modo di potenziamento

della loro iniziativa economica, la quale si svolge in forma

associativa, anziché individualmente in forma disorganizzata e

frammentaria. Circa l'utilità sociale la difesa del Consorzio rileva

che se, da un punto di vista strettamente formale, si può ritenere che

sussista una limitazione alla libertà economica, questa è

indubbiamente preordinata alla realizzazione di una finalità di

benessere collettivo, che direttamente riguarda i produttori, ma

indirettamente l'economia generale della Provincia. La coltivazione del

bergamotto, infatti, la trasformazione del frutto in essenza e la

vendita di questa merce rappresentano un elemento fondamentale nella

struttura economica della Provincia di Reggio Calabria, ed investe

anche l'interesse di altre categorie economiche.

L'Avvocatura dello Stato sostiene che la creazione del Consorzio

obbligatorio, traducendosi nella protezione di moltissimi piccoli

proprietari (altrimenti in balia di forze economiche artatamente

determinate) si risolve indubbiamente nel perseguimento di fini sociali

e nella tutela di interessi generali. La necessità di disciplinare con

provvedimenti adeguati il settore del bergamotto, travagliato in regime

di libero commercio da ripetute gravi crisi che avevano impoverito

tutti i produttori, nonché ridotto, insieme al valore del prodotto, i

relativi cespiti tributari, è stata in ogni tempo sentita. Conclude,

pertanto, che la proposta questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata infondata. Considerato in diritto :

Secondo l'ordinanza di rinvio, le norme impugnate, disponendo

l'obbligo del deposito dell'essenza di bergamotto e il divieto di ogni

vendita del prodotto che non sia effettuata per il tramite del

Consorzio provinciale di Reggio Calabria, sono in contrasto con l'art.

41 della Costituzione, in quanto tale norma stabilisce il principio

della libertà della iniziativa economica privata. In questa sua

letterale formulazione, la questione si presenta impostata in relazione

al primo comma dell'art. 41. Il quale, invece, secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte, va considerato nel suo complesso, vale

a dire con l'indispensabile riferimento agli altri due commi, e in modo

particolare al terzo.

Non è dubbio che il principio della libera iniziativa economica

privata sia nettamente riaffermato nel primo comma dell'art. 41, però

con i limiti fissati dal secondo e terzo comma, in forza dei quali

l'iniziativa privata non può svolgersi in contrasto con l'utilità

sociale, o in modo da recar danno alla sicurezza, alla libertà e alla

dignità umana, e l'attività pubblica e privata può essere

indirizzata e coordinata a fini sociali mercé programmi e controlli

determinati dalla legge. Se si tien presente, d'altra parte, che per

quanto riguarda in genere il conferimento obbligatorio dei prodotti,

questa Corte, anche con sua recente sentenza (n. 5 del 1962), ha

riconosciuto trattarsi di una misura di direzione pubblica

dell'economia rientrante fra quelle consentite dall'art. 41, la

soluzione della questione dipende, appunto, dallo stabilire se le

limitazioni che le norme impugnate apportano alla libera iniziativa dei

produttori di bergamotto siano tali da potersi qualificare conformi

alle condizioni disposte dal citato terzo comma dell'art. 41.

La Corte ritiene che la finalità sociale non possa escludersi, in

via di principio, in vista del carattere particolare o localmente

limitato della categoria di operatori economici; e nemmeno in

considerazione della natura voluttaria del prodotto. Anche una

produzione limitata, infatti, e relativa a prodotti di non largo

consumo può avere apprezzabili riflessi sull'economia generale e

assumere quel carattere, più o meno intenso, di socialità che è

idoneo a giustificare l'intervento direttivo e coordinatore della

legge.

Il contrasto delle norme impugnate con l'art. 41 è, invece, da

ravvisarsi nella non rispondenza di esse al principio della riserva di

legge, nei termini in cui questa è disposta dal terzo comma di detto

articolo. Una grave limitazione, invero, alla iniziativa economica

privata, tale da inibire in sostanza ogni libera disponibilità del

prodotto, è stata disposta dalla legge impugnata non soltanto senza la

minima specificazione di indirizzi e programmi, ma senza indicazione

alcuna di dati attraverso i quali si manifestino in qualche modo i fini

di utilità sociale e i criteri ai quali all'uopo la legge stessa si

sarebbe ispirata. A tale esigenza, più volte dichiarata nelle sentenze

di questa Corte, non si può opporre che nel caso in questione, data la

natura dell'attività del Consorzio per il bergamotto e il modo come

essa si svolge, cioè sostanzialmente quale esplicazione di un mandato

nell'interesse dei produttori e in aderenza fedele alle leggi del

mercato, non vi sarebbe concreta possibilità di dettare

legislativamente criteri in ordine alla determinazione del prezzo e

alla distribuzione del prodotto. E l'obbiezione non regge perché il

negare tale possibilità per questo caso significa ammettere in

sostanza che, in casi analoghi, di cui la configurabilità non si può

circoscrivere, il principio della riserva di legge potrebbe di fatto

subire deroghe ad arbitrio. Le determinazioni programmatiche della

legge possono essere indubbiamente diverse, a seconda della natura

della attività economica e della finalità sociale che si tende a

perseguire; e può anche ammettersi che in talune ipotesi esse si

presentino di complessità notevolmente minore che non in altre. Ma non

può esser dubbio che la loro totale mancanza, come nel caso in

questione, significhi che il principio della riserva di legge non è

rispettato.

Con ciò rimane assorbita ogni altra considerazione.