Sentenza n. 539/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, secondo

comma, del disegno di legge approvato in data 28 luglio 1990

dall'Assemblea regionale siciliana, avente per oggetto: "Norme

modificative ed integrative della legge 28 febbraio 1987, n. 56 e

delle leggi regionali 23 gennaio 1957, n. 2; 27 dicembre 1969, n. 52

e 5 marzo 1979 n. 18, in materia di disciplina del collocamento o di

organizzazione del mercato del lavoro. Norme integrative dell'art. 23

della legge 11 marzo 1988, n. 67, concernente attività di utilità

collettiva in favore dei giovani", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione Sicilia, notificato il 3

agosto 1990, depositato in cancelleria il 10 agosto successivo ed

iscritto al n. 58 del registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1990 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta, per il ricorrente, e

l'avv. Enzo Silvestri per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso, notificato il 3 agosto 1990, il Commissario

dello Stato per la Regione siciliana impugnava l'art. 18, secondo

comma, del disegno di legge recante "Norme modificative ed

integrative della legge 28 febbraio 1987, n. 56 e delle leggi

regionali 23 gennaio 1957, n. 2, 27 dicembre 1969, n. 52 e 5 marzo

1979, n. 18, in materia di disciplina del collocamento e di

organizzazione del mercato del lavoro, (nonché) Norme integrative

dell'art. 23 della legge 11 marzo 1988 n. 67, concernente attività

di utilità collettiva in favore dei giovani" (disegno approvato

dall'Assemblea Regionale il 28 luglio 1990) per violazione dell'art.

51 della Costituzione (correlato all'art. 48) e della legge 23 aprile

1981, n. 154, nonché dell'art. 3 della Costituzione.

Osserva il ricorrente che il legislatore regionale, nell'esercizio

della potestà legislativa concorrente, riconosciutagli dall'art. 17,

lett. f) dello Statuto Speciale, pur recependo quasi integralmente la

recente riforma relativa all'organizzazione del mercato del lavoro,

di cui alla legge 28 febbraio 1987, n. 56, introduce, però, una

norma in materia di ineleggibilità alle cariche elettive nei Comuni

e nelle Province regionali dell'Isola, sconosciuta alla legge

statale.

Il secondo comma dell'art. 18 recita, infatti, testualmente: "Il

personale che riveste funzioni direttive negli Uffici o nelle sezioni

circoscrizionali di collocamento non può essere candidato per le

elezioni dei consigli comunali e provinciali della Sicilia". Verrebbe

così introdotta - sostiene il ricorrente - una limitazione al

godimento del diritto politico all'elettorato passivo.

Senonché i limiti della potestà legislativa della Regione

siciliana sul punto (art. 14 lett. c dello Statuto speciale),

sarebbero stati precisati dalla Corte con sentenza n. 108 del 16

giugno 1969. Secondo tale decisione, la Regione siciliana deve

rispettare il principio di eguaglianza in tema di accesso ai pubblici

uffici e alle cariche elettive, sancito dall'art. 51, primo comma,

della Costituzione e perciò "non è in condizioni di prevedere nuove

e diverse cause d'ineleggibilità a Consigliere Provinciale e a

Consigliere Comunale se non in presenza di situazioni concernenti

categorie di soggetti esclusive per la Sicilia ovvero diverse,

rispetto alle stesse categorie di soggetti nel restante territorio

nazionale; e, in ogni caso, per motivi adeguati o ragionevoli,

finalizzati alla tutela di interessi generali".

Al contrario - secondo il ricorrente - la causa di

ineleggibilità, introdotta dalla Regione, non risponderebbe ad

alcuno dei detti requisiti. Intanto, essa riguarda determinate

funzioni direttive impiegatizie che, per la loro caratterizzazione

intrinseca, non si differenziano rispetto a quelle del restante

territorio nazionale; e la legge 28 febbraio 1987, n. 56, che prevede

le corrispondenti figure, non contempla alcuna causa di

incompatibilità, e tanto meno di ineleggibilità. Né la causa di

ineleggibilità in parola può ricondursi ad alcuna di quelle

esplicitamente e tassativamente enumerate dalla legge n. 154 del

1981.

D'altra parte, sia la Relazione che i lavori preparatori del

Disegno, non contengono alcuna giustificazione alla compressione di

un diritto costituzionalmente riconosciuto, quale l'elettorato

passivo, che è tra i fondamentali di uno Stato democratico.

Non si comprende, perciò, in che modo quelle categorie si

atteggerebbero autonomamente o diversamente, nell'ambito della

Regione siciliana, rispetto a quelle delle altre regioni dell'Italia

meridionale (alto tasso di disoccupazione, interferenze nella P.A. di

associazioni di tipo mafioso ecc.).

In conclusione, l'eventuale e non esplicitata esigenza di pubblico

interesse, posta a base della norma, non potendo essere considerata

né esclusiva né specifica della Regione siciliana, non è tale da

legittimare il legislatore regionale nella previsione di cause di

ineleggibilità. Semmai essa potrebbe essere valutata dal legislatore

statuale nella prospettiva di una disciplina univoca ed omogenea sul

piano nazionale.

Sotto altro aspetto, poi, la detta ineleggibilità sarebbe del

tutto ingiustificata anche per l'ampiezza e la genericità della

previsione normativa che non fissa alcun limite di operatività,

almeno in relazione al rapporto intercorrente fra l'ambito

territoriale in cui è svolta l'attività istituzionale e quello del

consiglio comunale o provinciale eligendo.

2. - Si è costituito innanzi a questa Corte il Presidente della

Regione siciliana, rappresentato e difeso dal prof. avv. Enzo

Silvestri, che ha chiesto la reiezione del ricorso.

Secondo la Regione non vi sarebbe dubbio che la questione oggetto

del giudizio è sostanzialmente identica a quella risolta con le

sentenze di questa Corte nn.171 del 1984, 127 e 130 del 1987.

Sono ben noti, infatti, i problemi del mercato del lavoro e del

collocamento nella Regione Siciliana, che si propongono sulla

crescente disoccupazione e sullo stato di prostrazione e di disagio

di quanti aspirano a un posto di lavoro.

In siffatta situazione è agevole rendersi conto che i funzionari

che operano nel settore del collocamento, esercitando poteri di

accertamento, di controllo e di natura decisionale, non privi spesso

di un ambito di ampia discrezionalità, sono in grado di influire

notevolmente sulle determinazioni degli elettori.

Tanto più che spesso i detti poteri, già di per sé rilevanti,

nel contesto di una distorta ma purtroppo diffusa mentalità, specie

nelle piccole comunità, vengono considerati quali fonti di benefici

e di rapporti vassallatici. Sicché gli elettori aspiranti ad un

lavoro, e i loro familiari, sono indotti ad esaltare i poteri del

collocatore, quasi fosse un esclusivo dispensatore di posti e di

altri vantaggi inerenti.

Le cause di ineleggibilità, del resto, trovano la loro ragione

proprio nell'intento di evitare indebite pressioni che i titolari di

alcuni uffici potrebbero esercitare sull'elettorato.

Né si vede, poi, in qual modo potrebbe da ciò restare offeso il

principio di cui all'art. 3 della Costituzione.

Per costante giurisprudenza di questa Corte - rileva la Regione il

principio di eguaglianza non postula uniformità assoluta nel

trattamento dei cittadini; ma soltanto che quel trattamento sia

eguale a parità di condizioni, quando cioè manchi un supporto

logico-politico a giustificazione della disparità. Nella specie

nessuno potrebbe negare che ben diversa è la posizione di un

collocatore di una regione nella quale non esistono problemi di

disoccupazione rispetto a quella di un collocatore della Regione

siciliana in cui dilaga quella disoccupazione, e quella conseguente

alta tensione sociale, che ha indotto anche il legislatore nazionale

ad adottare misure eccezionali. Mentre il primo è un modesto

impiegato del quale nessuno si accorge, il secondo gode certamente di

ben altro ascendente e in astratto può utilizzare strumentalmente la

carica per la formazione di clientele elettorali. Come recita la

sentenza n. 127 del 1987, si tratta di una di quelle "cariche che si

prestano di per sé - e nella esperienza concreta si sono prestate a

divenire centri di potere e, quindi, di raccolta di voti".

Quanto infine ai limiti di operatività della norma impugnata,

osserva la Regione che nella specie si è in presenza di una causa di

ineleggibilità relativa.

Sarebbe infatti di tutta evidenza che l'ineleggibilità opera

soltanto nei confronti di quel personale direttivo che esercita le

funzioni di collocamento nell'ambito della circoscrizione nella quale

aspira ad essere eletto. Considerato in diritto

1.1. - La doglianza del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana è rivolta al secondo comma dell'art. 18 di un Disegno di

legge concernente la disciplina del collocamento e l'organizzazione

del mercato del lavoro, approvato dall'Assemblea Regionale il 28

luglio 1990. Il detto comma, infatti, escludendo la candidatura alle

elezioni dei Consigli comunali e provinciali del personale che

riveste funzioni direttive negli uffici o nelle Sezioni

circoscrizionali di collocamento, si porrebbe in contrasto con gli

artt. 51 e 3 della Costituzione, oltre che della legge statale 23

aprile 1981, n. 154 che ignora siffatta ineleggibilità.

Secondo il ricorrente Commissario, questa Corte avrebbe ben

precisato, con la sentenza 16 giugno 1969 n. 108, i limiti della

concorrente potestà legislativa della Regione, che non può

prevedere, in forza dell'art. 51 della Costituzione, nuove e diverse

cause d'ineleggibilità, se non in presenza di situazioni che

rivestano carattere di esclusività ovvero di diversità rispetto

alle stesse categorie di soggetti nel restante territorio nazionale:

ferma la loro finalizzazione alla tutela d'interessi generali.

Altrimenti è lo stesso principio di eguaglianza che resta

vulnerato, oltre a quello di cui all'art. 51 della Costituzione, che

sancisce il diritto di tutti i cittadini all'elettorato attivo e

passivo.

Nella specie, né il Disegno di legge né i lavori preparatori o

la Relazione spendono parola per spiegare l'eventuale esclusività o

diversità delle situazioni concernenti i dirigenti del collocamento

in Sicilia, né la disposta causa d'ineleggibilità è riconducibile

ad alcuna di quelle tassativamente enumerate dalla citata legge n.

154 del 1981. Peraltro, esclusività o diversità non sarebbero

comunque rilevabili sul piano oggettivo.

Sotto altro aspetto, la disposta causa d'ineleggibilità sarebbe

anche inaccettabile per l'ampiezza e la genericità della previsione

normativa, che non tiene nemmeno conto del rapporto intercorrente fra

l'ambito territoriale in cui si svolge l'attività istituzionale e

quello cui si riferisce il Consiglio comunale o provinciale eligendo.

1.2. - Anche la Regione, però, faceva riferimento alla

giurisprudenza di questa Corte, per rilevare che sicuramente

esclusive, e comunque diverse da quelle nelle quali operano le stesse

categorie di soggetti nel restante territorio nazionale, sono le

situazioni nelle quali svolgono le loro funzioni i dirigenti del

collocamento del lavoro della Regione Sicilia.

Secondo la Regione si tratta di problemi ben noti che si

propongono su di una crescente disoccupazione e su di uno stato di

prostrazione e di disagio di quanti aspirano ad un posto di lavoro:

cui corrisponde una funzione del collocamento, che si svolge in un

ambito di notevole discrezionalità, nell'esercizio di un potere di

accertamento, di controllo e anche decisionale.

D'altra parte, insiste la Regione nel sottolineare che tali

condizioni non si verificano per i collocatori del restante

territorio nazionale, dove non esisterebbe una tensione sociale così

alta da indurre il legislatore nazionale ad adottare misure

eccezionali.

Quanto, infine, ai limiti di operatività della norma impugnata,

osserva la Regione che ovviamente si tratta di una causa di

ineleggibilità relativa, chiaramente inapplicabile per il personale

direttivo del collocamento che opera fuori della circoscrizione nella

quale aspira ad essere eletto.

2. - Va chiarito innanzitutto che, contrariamente a quanto sembra

ritenere il ricorrente, la competenza normativa della Regione in

subiecta materia non è concorrente ma primaria, come si evince ex

art. 15 dello Statuto.

Ciononostante la giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente

messo in luce che la disciplina regionale sui requisiti d'accesso

alle cariche elettive dev'essere strettamente conforme ai principi

della legislazione statale, a causa dell'esigenza di uniformità in

tutto il territorio nazionale discendente dall'identità di interessi

che Comuni e Province rappresentano riguardo alle rispettive

comunità locali, quale che sia la regione di appartenenza (sentenze

n. 105 del 1957, 26 del 1965, 171 del 1984, 20 del 1985 e 235 del

1988). In realtà, è proprio il principio di cui all'art. 51 della

Costituzione a svolgere il ruolo di garenzia generale di un diritto

politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri

dell'inviolabilità ( ex art. 2 della Costituzione): sicché il

principio si propone come riserva di legge rinforzata che obbliga il

legislatore statale ad assicurarne il godimento "in condizioni di

eguaglianza". Come poi la giurisprudenza della Corte ha più di

recente precisato (cfr. in particolare sentenza n. 235 del 1988), "è

proprio dei diritti inviolabili di essere automaticamente

incorporati, quantomeno nel loro contenuto essenziale, anche negli

ordinamenti giuridici autonomi, speciali, o comunque diversi da

quello statale". Il che non degrada la competenza regionale esclusiva

a competenza concorrente, ma la limita, proprio a causa dell'ideale

incorporazione, nella disciplina dell'elettorato passivo,

impegnandola al rispetto del principio costituzionale che esige

l'uniforme garanzia a tutti i cittadini, in ogni parte del territorio

nazionale, del diritto fondamentale di elettorato attivo e passivo.

Tutto ciò precisato e ribadito, è esatto, tuttavia, che la

stessa giurisprudenza ha riconosciuto alla Regione siciliana il

potere di stabilire anche cause d'ineleggibilità non previste dalla

legislazione statale, quando esse trovino giustificazione in

condizioni locali del tutto peculiari o eccezionali.

Dall'analisi delle sentenze pronunziate dalla Corte sul punto si

evince che la caratterizzazione dominante delle condizioni che

possono giustificare la deroga da parte del legislatore della Regione

speciale è rappresentata dalla loro assoluta particolarità

riferibile esclusivamente alla Regione che se ne avvale: e ciò per

l'ovvia considerazione che, se quella stessa peculiarità o

eccezionalità fosse generalizzata in modo da estendersi a più

regioni, non potrebbe negarsi la competenza a provvedere da parte del

legislatore statale.

3. - Tutto questo, però, non va inteso "nel senso che comporti

tale limitazione al legislatore siciliano da interdirgli ogni

discrezionalità per quanto attiene all'apprezzamento delle

condizioni ambientali" (sentenza 8 aprile 1987 n. 127).

È vero che nei lavori dell'Assemblea non si ritrova alcuna

spiegazione dell'emendamento, proposto come secondo comma dell'art.

18 del Disegno di legge, ma deve considerarsi che ai deputati

regionali quelle condizioni erano purtroppo così presenti e notorie

da averle per pacifiche quale ovvio presupposto dell'emendamento. Ed

infatti nessuno dei deputati regionali votanti chiede chiarimenti, e

l'emendamento, benché con il più rigoroso sistema dello scrutinio

segreto, espressamente richiesto, viene approvato a larga maggioranza

(Seduta pubblica n. 300 del 27 luglio 1990); e successivamente il

Disegno di legge nel suo complesso, nella votazione finale per

scrutinio nominale, viene approvato all'unanimità salvo tre astenuti

(Seduta pubblica n. 301 del 28 luglio 1990).

Le ragioni trovano poi la via dell'esternazione quando, a seguito

della contestazione del Commissario dello Stato, la Regione è

indotta a renderle note fuor dell'ambito assembleare.

Nella memoria difensiva, mediante cui la Regione si è costituita

innanzi a questa Corte, vengono richiamati problemi del mercato del

lavoro e del collocamento nella regione siciliana, la crescente

disoccupazione e il grave stato di tensione sociale determinato dal

modo particolare come disoccupazione e problemi del lavoro

interagiscono nel contesto dell'ambiente locale. Ed è in tale

ambiente che i dirigenti del collocamento esercitano poteri di

accertamento, di controllo e di ampia discrezionalità decisionale,

già di per sé rilevanti. A ciò s'aggiunge che, a causa di una

distorta ma purtroppo diffusa mentalità, specie nelle piccole

comunità, quei poteri vengono riguardati come fonti di benefici e di

rapporti di dipendenza, per i quali il collocatore appare come

dispensatore di posti di lavoro, e degli inerenti vantaggi, in

posizione di assoluta discrezionalità. Non è difficile immaginare

come, sulla base di tali premesse, quelle funzioni possano

agevolmente degenerare "in una vera e propria fabbrica di voti"

(pagg. 10 e 11 della memoria).

Ora, a tale proposito, questa Corte aveva già rilevato che

allorquando "l'ineleggibilità è disposta al fine di impedire la

formazione di clientele elettorali attraverso l'uso strumentale delle

suddette cariche", in quanto "tali cariche si prestino di per sé...

a divenire centri di potere e, quindi, di raccolta di voti", e

ponendo mente "per altro verso, alle particolari misure adottate dal

legislatore statale in vari campi nel territorio della regione, la

disposta ineleggibilità appare amalgamarsi con queste e, quindi,

appare sorretta da adeguata giustificazione" (sent. 8 aprile 1987 n.

127).

D'altra parte (come bene soggiunge la Regione interpetrando

precedenti interventi di questa Corte) la peculiare situazione della

Sicilia ha richiesto eccezionali misure legislative e amministrative

da parte del legislatore statale, a dimostrazione della gravità del

fenomeno di abusi di potere da parte di pubblici amministratori, a

causa anche delle rilevate connessioni fra criminalità di tipo

mafioso e ambiente politico, sicché indispensabile appare l'uso di

un maggior rigore nella disciplina del diritto di elettorato passivo,

a prevenire il rischio di indebite pressioni sul corpo elettorale.

Certo, non soltanto in Sicilia il fenomeno di tipo mafioso

esercita la sua perniciosa influenza mediante intimidazioni,

estorsioni e corruzioni spesso, addirittura, tramite le adombrate

connessioni e infiltrazioni nella pubblica amministrazione. Ma ciò

che rende esclusivo il fenomeno allo specifico ambiente della Sicilia

sono i tratti peculiari con i quali, per ragioni storiche ed

economiche, si è sviluppato in quell'ambiente il mercato del lavoro;

in guisa da doversi considerare rischioso, per la libertà e la

genuinità delle elezioni, permettere che i responsabili del

collocamento possano assicurarsi il favore degli elettori per

conseguire un seggio nei Consigli comunali o provinciali della zona

in cui esercitano le loro funzioni.

Quest'ultima notazione risponde anche alla preoccupazione del

ricorrente in ordine all'ampiezza territoriale della causa

d'ineleggibilità, che effettivamente la norma non precisa nella sua

effettiva dimensione.

Ma, come la Regione stessa ha riconosciuto, si tratta di causa

d'ineleggibilità, che si riferisce esclusivamente a quei dirigenti

del collocamento che esercitano le loro funzioni nell'ambito del

Comune o della Provincia, al cui Consiglio aspirano ad essere eletti:

e come tale, in effetti, dev'essere interpretata.

La violazione dei parametri invocati è perciò esclusa anche

sotto questo riflesso.