Sentenza n. 52/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo

comma, della legge 27 dicembre 1985, n. 816 (Aspettative, permessi e

indennità degli amministratori locali), e dell'art. 1 della legge

regionale della Sicilia 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per

l'applicazione nella regione siciliana della legge 27 dicembre 1985,

n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli

amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i

componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in

materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri

comunali, provinciali e di quartiere), promosso con ordinanza emessa

il 21 aprile 1995 dal tribunale amministrativo regionale per la

Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Angelo

Scandurra contro il comitato regionale di controllo sugli enti

locali, sezione centrale di Palermo, iscritta al n. 147 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 9, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e del presidente della regione siciliana;

Udito nella camera di consiglio del 27 novembre 1996 il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - con

ordinanza emessa il 21 aprile 1995, nel giudizio promosso da Angelo

Scandurra contro il provvedimento con il quale il comitato regionale

di controllo sugli enti locali, sezione centrale di Palermo, aveva

annullato la deliberazione del consiglio comunale di Valverde n. 57

del 27 ottobre 1994, che stabiliva l'indennità di carica del sindaco

- ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma,

della legge 27 dicembre 1985, n. 816, "così come recepito" dalla

legge regionale della Sicilia 24 giugno 1986, n. 31.

2. - Il rimettente, premesso che la dichiarazione di

incostituzionalità dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 816

del 1985, "renderebbe accoglibile il ricorso", rileva che la

disposizione, applicabile in Sicilia in forza dell'art. 1 della legge

regionale n. 31 del 1986, prevede la corresponsione ai sindaci di una

indennità di carica, deliberata dal consiglio comunale, entro i

limiti previsti per ciascuna classe di comuni nella tabella A

allegata alla stessa legge; detti limiti sono raddoppiati per i

sindaci dei comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti che

svolgono attività lavorativa non dipendente, o che, quali lavoratori

dipendenti, siano collocati in aspettativa non retribuita. La norma

non prevede, invece, che detti limiti possano essere raddoppiati, a

prescindere dalla dimensione abitativa del comune, anche in favore di

coloro che, dipendenti dello stesso ente presso il quale aspirano a

ricoprire la carica pubblica, debbano "necessariamente" essere

collocati in aspettativa senza assegni, per poter rimuovere la causa

di ineleggibilità (come risulta dal complesso della normativa

vigente e dalla sent. n. 111 del 1994 della Corte costituzionale),

senza la possibilità di optare per il mantenimento del rapporto di

servizio e della retribuzione.

3. - Ci si duole, perciò che l'art. 3, secondo comma, della legge

n. 816 del 1985, ponendosi in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, discrimini "irragionevolmente il dipendente comunale

eletto presso il comune di appartenenza, rispetto agli altri

dipendenti pubblici, che siano tutti eletti in un comune con

popolazione non superiore a diecimila abitanti", che hanno, infatti,

la possibilità di conservare il trattamento economico di cui

godevano anteriormente, potendo permanere in servizio e percepire la

relativa retribuzione.

Sarebbero violati anche l'art. 51 e l'art. 3, secondo comma, della

Costituzione, in riferimento al principio che vuole l'accesso alle

cariche pubbliche non limitato dalle condizioni economiche degli

eleggibili, in quanto i dipendenti comunali "non abbienti"

troverebbero ostacolo all'accesso alla carica di sindaco e sarebbero

scoraggiati dal candidarsi a causa della perdita di reddito connessa

al necessario collocamento in aspettativa senza assegni, qualora,

come nel caso di specie, l'indennità di carica rappresenti un

peggioramento nel trattamento economico: sostenere che il dipendente

deve accollarsi il rischio della perdita del tenore di vita vuol dire

mantenere in piedi, nella sostanza, la causa di ineleggibilità.

Ulteriore violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione

discenderebbe, poi, dall'irragionevole discriminazione fra la

situazione del dipendente comunale eletto alla carica di sindaco in

un comune con un numero di abitanti inferiore a diecimila rispetto a

quella del dipendente comunale eletto in un comune con popolazione

superiore a diecimila abitanti, entrambi costretti a collocarsi in

aspettativa senza assegni, in quanto solo nel secondo caso la norma

consente la maggiorazione dell'indennità di carica fino al

raddoppio. La misura della indennità di carica spettante al sindaco

"non può ragionevolmente ancorarsi alla diversa dimensione abitativa

del comune", in quanto, non avendo natura retributiva, non può

essere commisurata né alla complessità delle funzioni, né al tempo

necessario al loro espletamento, dovendo tendere esclusivamente ad

assicurare il libero accesso alle cariche pubbliche. Non appare,

pertanto, giustificata la mancata previsione del raddoppio

dell'indennità in favore di tutti i cittadini eletti, che vengano a

perdere un guadagno dall'attività lavorativa a causa della elezione,

a prescindere dalla dimensione del comune.

4. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale sono

intervenuti il Presidente del Consiglio dei Ministri e il presidente

della regione siciliana, entrambi rappresentati e difesi

dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo la inammissibilità e

l'infondatezza della questione.

Secondo l'Avvocatura, il mancato mantenimento del tenore di vita in

precedenza goduto non rappresenta affatto una situazione esclusiva

dei dipendenti comunali eletti alla carica di sindaco nei comuni con

popolazione inferiore a diecimila abitanti, ma una circostanza

ipotizzabile per tutti gli eletti alla carica di sindaco, anche

laddove è previsto il raddoppio dell'indennità di carica.

Quanto alla differenziazione della indennità di carica in base

alla dimensione del comune, questa sarebbe "congruamente giustificata

dal più rilevante impegno richiesto nei comuni di più vaste

dimensioni abitative, e ciò in ragione della evidente maggiore

complessità dei compiti che l'eletto è chiamato a svolgere".

Inoltre, i bilanci degli enti locali sono proporzionati alle

dimensioni degli stessi, per cui non sarebbe legittimo fissare

indiscriminatamente, per tutti gli enti e nella stessa misura, le

indennità degli amministratori. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe, il tribunale amministrativo

regionale per la Sicilia ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3, secondo comma, della legge 27 dicembre

1985, n. 816 (Aspettative, permessi e indennità degli amministratori

locali), "così come recepito dalla legge regionale (siciliana) 24

giugno 1986, n. 31" (Norme per l'applicazione nella regione siciliana

della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative,

permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione

delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni

provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e

incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di

quartiere).

2. - Il giudice rimettente, in riferimento al caso di chi, eletto

sindaco in un comune con meno di diecimila abitanti, sia costretto a

collocarsi in aspettativa per far cessare la causa di ineleggibilità

derivante dal rapporto di dipendenza in atto nei confronti dello

stesso comune ove è chiamato a svolgere l'ufficio pubblico elettivo,

ritiene che il predetto art. 3, secondo comma, della legge n. 816 del

1985 contrasti con l'art. 3 della Costituzione per la irragionevole

discriminazione che subirebbe il predetto dipendente rispetto a tutti

gli altri dipendenti pubblici che, eletti in un comune di analoghe

dimensioni demografiche, hanno la possibilità di permanere in

servizio e di percepire la relativa retribuzione, conservando il

trattamento economico di cui godevano anteriormente; donde

l'illegittimità della disposizione nella parte in cui non prevede un

trattamento economico adeguato e sufficiente a garantire il

mantenimento del tenore di vita in precedenza goduto.

Si denuncia altresì violazione:

- degli artt. 51 e 3, secondo comma, della Costituzione, in

quanto la perdita di reddito, connessa al necessario collocamento in

aspettativa senza assegni, ostacolerebbe l'accesso alla carica di

sindaco per i dipendenti comunali "non abbienti", qualora, come nella

specie, l'indennità di carica rappresenti una modifica in peius del

trattamento economico goduto in precedenza dal dipendente eletto;

- del medesimo art. 3, primo comma, della Costituzione, sotto il

profilo dell'ulteriore discriminazione che il dipendente comunale

eletto alla carica di sindaco in un comune con un numero di abitanti

inferiore a diecimila, subirebbe rispetto al dipendente comunale

eletto alla stessa carica in un comune con popolazione superiore a

diecimila abitanti, nel caso in cui l'uno e l'altro siano costretti a

collocarsi in aspettativa senza assegni, giacché solo nel secondo

caso la norma consente la maggiorazione, fino al raddoppio, della

indennità di carica.

3. - Onde chiarire il quadro normativo nell'ambito del quale si

colloca la questione sollevata dal rimettente, occorre prendere le

mosse dalla congiunta considerazione, da un canto, delle disposizioni

che disciplinano le ipotesi di ineleggibilità e di aspettativa per

coloro che sono chiamati a rivestire cariche elettive nell'ambito

degli enti locali e, dall'altro, di quelle che determinano le

indennità ad essi spettanti.

Quanto alle prime, la materia trova la sua attuale regolamentazione

nella legge 23 aprile 1981, n. 154, il cui art. 2, nell'annoverare

(primo comma), fra le cause di ineleggibilità (estensibili anche ai

sindaci in forza dell'art. 6 del testo unico 16 maggio 1960, n.

570), l'ipotesi di chi venga eletto consigliere del comune di cui è

dipendente, prevede (terzo comma), a seguito dell'intervento della

sentenza della Corte costituzionale n. 111 del 1994, che la causa di

ineleggibilità possa cessare con il collocamento in aspettativa

dell'interessato.

In ordine al trattamento economico, la materia ha formato oggetto

di vari interventi legislativi, a partire dal decreto legislativo

luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, che prevedeva una mera facoltà

per il comune di fissare l'indennità di carica.

Fra i provvedimenti successivi, va poi rammentata la legge 12

dicembre 1966, n. 1078, con la quale si attribuì ai dipendenti

pubblici eletti a talune cariche, tra cui quella di sindaco di comuni

con più di 50.000 abitanti, collocati a loro richiesta in

aspettativa, oltre all'indennità di carica, un assegno nella cui

commisurazione si teneva conto anche dello stipendio già fruito. La

legge n. 816 del 1985 ha stabilito, al primo comma dell'art. 3, la

corresponsione ai sindaci di una indennità mensile di carica

deliberata "dal consiglio comunale entro i limiti previsti per

ciascuna classe di comuni" in apposita tabella. Detti limiti vengono

(secondo comma) raddoppiati per i sindaci dei comuni con popolazione

superiore a diecimila abitanti che svolgano attività lavorativa non

dipendente o che, quali lavoratori dipendenti, siano collocati in

aspettativa non retribuita.

Va ricordato altresì, quanto alla legislazione statale in

argomento, che, successivamente alla normativa che qui viene in

rilievo, l'art. 31 della legge 25 marzo 1993, n. 81 ha stabilito il

raddoppio dei limiti delle indennità mensili di carica previsti per

ciascuna classe di comuni e di province, nelle tabelle A e B allegate

alla legge n. 816 del 1985, e che entro tali limiti i consigli

comunali e provinciali possono deliberare l'adeguamento delle

indennità stesse.

4. - Le censure, tutte imperniate su una presunta discriminazione

derivante dal differente trattamento riservato a situazioni che il

rimettente reputa fra loro comparabili, ovvero dagli ostacoli che

l'attuale disciplina porrebbe per i non abbienti che intendano

concorrere a cariche pubbliche elettive, non sono fondate.

Per ragioni di priorità logica e alla luce del particolare rilievo

dei problemi sollevati, merita di essere esaminata anzitutto la

censura con la quale, lamentando la violazione dell'art. 51 e

dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione, si assume che il

trattamento proprio dell'indennità di carica, meno favorevole di

quello goduto in precedenza, porrebbe un ostacolo all'accesso alle

cariche elettive da parte dei soggetti meno dotati di mezzi

economici. La Corte, già a suo tempo, pur considerando "un fatto non

positivo" che la maggiore agiatezza o ricchezza costituisca un

vantaggio che consente più agevolmente di dedicare tempo

all'attività pubblica (sentenza n. 193 del 1981), ha rilevato

nondimeno che i principi costituzionali si limitano a garantire

soltanto la conservazione del posto di lavoro, restando per il resto

affidato al legislatore di stabilire se il tempo impiegato debba

essere o meno compensato, in quale misura e se ciò debba avvenire a

carico del datore di lavoro ovvero della collettività (sentenza n.

35 del 1981).

5. - Dell'ampia discrezionalità di cui gode in materia il

legislatore è espressione proprio la disciplina dell'indennità di

carica su cui si appuntano le censure del rimettente; indennità

regolata dal legislatore stesso con criteri del tutto peculiari che,

nell'escludere qualsiasi assimilazione alla retribuzione connessa al

rapporto di pubblico impiego (in tal senso v. sentenza n. 289 del

1994) e qualsiasi riferimento, quanto alla commisurazione, al

trattamento concretamente fruito in precedenza come stipendio (a

differenza di quella a suo tempo prevista dalla legge n. 1078 del

1966), portano a configurare la stessa come un ristoro forfettario

per le funzioni svolte, raddoppiato nell'importo limitatamente

all'ipotesi da reputare eccezionale attese le dimensioni della

maggior parte dei comuni italiani - dei liberi professionisti e dei

lavoratori dipendenti che, già pregiudicati sotto il profilo

economico - in particolare, quanto a questi ultimi, ove dipendenti

del medesimo ente presso il quale intendano candidarsi, a causa

dell'obbligatorietà dell'aspettativa si trovino a dover affrontare

anche la maggiore gravosità degli impegni connessa

all'amministrazione degli enti di maggiori dimensioni.

Si tratta di scelte discrezionali di per sé non irragionevoli che,

una volta esclusa la fondatezza della sopra richiamata censura, non

consentono nemmeno di rinvenire, nell'assetto dato alla materia,

quegli elementi arbitrariamente discriminatori, che vengono

prospettati anzitutto con la prima delle altre due doglianze al fine

di sollecitare, come si deduce dall'ordinanza di rimessione, una

declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione, per

la parte in cui non prevede l'integrazione del trattamento fruito,

eventualmente con un assegno volto a coprire la differenza tra la

retribuzione già in godimento e l'ammontare dell'indennità

spettante.

Infatti, se la finalità precipua dell'indennità è quella di un

ristoro economico per le funzioni svolte e non quella di un

trattamento sostitutivo del mancato stipendio, non risulta fondata la

censura centrata sulla disparità di trattamento di cui, nell'ambito

dei comuni con meno di diecimila abitanti, soffrirebbe il dipendente

chiamato alla carica di sindaco presso l'ente al quale è legato da

rapporto di impiego, rispetto agli altri pubblici dipendenti.

Non diverse sono le conclusioni anche per la terza ed ultima

censura e cioè quella relativa alla pretesa disparità di

trattamento che si verificherebbe quando si tratta di due soggetti

che, costretti entrambi a collocarsi in aspettativa, siano, chiamati

però, ad esercitare le funzioni in comuni di differenti dimensioni.

Si può, in aggiunta a quanto sopra osservato, rilevare, infatti, che

per tutti coloro che vengono eletti alla carica di sindaco, sussiste,

in presenza delle previste cause di ineleggibilità, la perdita della

retribuzione, anche quando sia previsto il raddoppio dell'indennità

in ragione della maggiore gravosità di funzioni.

La Corte ritiene, dunque, che i dubbi sollevati dal rimettente non

siano fondati. Ciò malgrado, non può esimersi dal segnalare

l'esigenza che la disciplina in materia, in armonia con le moderne

legislazioni che tendono ad attenuare la gratuità delle funzioni

pubbliche, rispetti criteri di adeguatezza e risponda all'obiettivo,

già altre volte richiamato, di agevolare quanto più possibile la

partecipazione dei lavoratori all'organizzazione politica del Paese

(sentenza n. 194 del 1981).