Sentenza n. 52/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 14 novembre 1960, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 17 successivo ed iscritto al n. 23 del

Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la

Provincia di Bolzano, sorto a seguito della circolare diramata il 12

settembre 1960 dalla Giunta provinciale di Bolzano ai Comuni della

circoscrizione per il rilevamento di dati statistici.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Giunta

provinciale di Bolzano;

udita nell'udienza pubblica del 21 giugno 1961 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il ricorrente, e l'avv. Feliciano Benvenuti, per la

Provincia di Bolzano.

Ritenuto in fatto :

1. - Il 12 settembre 1960 la Giunta provinciale di Bolzano dirigeva

a tutti i Comuni della Provincia una circolare con la quale, a norma

dell'art. 37, primo comma, della legge provinciale urbanistica 10

luglio 1960, n. 8, li invitava a riempire, e a restituire entro il 31

agosto 1961, alcuni questionari relativi allo stato della popolazione

(numero dei residenti e dei presenti), al movimento naturale di essa

(nascite, morti, matrimoni), all'emigrazione e all'immigrazione nella

Provincia per gli anni dal 1945 al 1960: in ciascuno dei questionari la

popolazione doveva essere distinta secondo il gruppo etnico di

appartenenza, da individuarsi guardando alla lingua comunemente parlata

da ciascun abitante.

2. - Contro questa circolare la Presidenza del Consiglio dei

Ministri ha elevato conflitto di attribuzione con ricorso notificato il

14 novembre 1960.

Secondo la Presidenza del Consiglio la circolare esorbita dalla

materia urbanistica, a cui si riferiscono gli artt. 4, 11, n. 6, e 13

dello Statuto speciale per il Trentino e l'Alto Adige e che è regolata

in particolare dalla citata legge provinciale 10 luglio 1960, n. 8:

infatti, la raccolta di dati relativi allo stato e al movimento della

popolazione, tanto più in quanto si divida quest'ultima in gruppi

linguistici, sarebbe del tutto estranea alle esigenze urbanistiche e,

comunque, rientrerebbe nell'attività riservata allo Stato; il quale la

svolge per mezzo dell'Istituto centrale di statistica (legge 9 luglio

1926, n. 1162, e R.D.L. 27 maggio 1929, n. 1285).

Inoltre, i questionari porrebbero le premesse per una disparità di

trattamento fra cittadini di appartenenza a gruppi etnici diversi e

perciò contrasterebbero con gli artt. 3 della Costituzione e 2 dello

Statuto speciale.

Infine, lo stesso art. 37 della legge urbanistica provinciale,

della quale la circolare vuole essere uno dei mezzi di attuazione,

obbligherebbe i Comuni a fornire dati statistici di cui siano già in

possesso e non ad effettuare nuovi rilevamenti, per di più estranei

alla materia urbanistica.

La Presidenza del Consiglio, perciò, chiedeva che la Provincia di

Bolzano fosse dichiarata incompetente ad effettuare o a far effettuare

rilevamenti statistici come quelli previsti dalla circolare impugnata.

3. - La Provincia di Bolzano, da parte sua, nelle deduzioni del 23

novembre 1960 ricordava gli ostacoli che il Governo ha frapposto agli

atti di rilevazione a cui si riferisce la circolare, prima chiedendone

la sospensione per necessità elettorali, poi disponendola in via

d'urgenza, tanto da provocare una motivata protesta

dell'Amministrazione provinciale (lettera diretta l'11 novembre 1960 al

Commissario del Governo).

La Provincia, riprendendo le osservazioni già fatte in tale

protesta, rilevava che per preparare il piano di coordinamento a norma

della legge provinciale urbanistica è necessario conoscere la

situazione di fatto sotto gli aspetti, oltreché fisico, sociale e

culturale, anche etnico e demografico, come risulta letteralmente

dall'art. 6 della legge citata; affermava che l'art. 37 di questa legge

impone agli enti pubblici non soltanto di fornire dati già in loro

possesso, come vorrebbe la Presidenza del Consiglio, ma, testualmente,

di "eseguire indagini... per l'attuazione e l'osservanza" della legge

urbanistica, proprio come esige la circolare; aggiungeva che i dati

relativi allo stato della popolazione forniti dall'Istituto centrale di

statistica sono insufficienti ai fini della legge urbanistica e che le

rilevazioni del movimento demografico sono necessarie per la attuazione

di essa, permettendo di calcolare con un certo rigore non soltanto la

popolazione attuale, ma anche quella futura; calcolo che non può

essere estraneo a una seria programmazione urbanistica.

Il raggruppamento della popolazione secondo il gruppo etnico di

appartenenza - concludeva la Provincia - non tende affatto a concretare

disparità di trattamento, ma, all'opposto, a garantire ai gruppi

etnici, in relazione alla loro consistenza, proprio quella parità di

trattamento che è premessa di una armonica convivenza: la

pianificazione di certe attrezzature collettive (scuole e istituzioni

culturali) non potrebbe farsi se non si conosce il numero di persone

che appartengono ai diversi gruppi linguistici.

La Provincia perciò chiedeva il rigetto del ricorso.

4. - Successivamente la Presidenza del Consiglio, con domanda del

14 dicembre 1960, illustrata nelle brevi note del 23 dicembre 1960, ha

fatto istanza perché venisse sospesa l'esecuzione della circolare 12

settembre 1960; ma su questo punto una pronuncia non è stata

necessaria, dato che la Provincia di Bolzano, con circolare del 27

dicembre 1960, ha sospeso essa stessa l'esecuzione.

5. - Fissata per la causa l'udienza del 21 giugno 1961, la

Presidenza del Consiglio ha depositato una memoria il 17 maggio 1961.

In essa e nelle note precedenti l'Avvocatura dello Stato riafferma

che l'iniziativa della Giunta provinciale di Bolzano dà luogo a nuove

e complesse rilevazioni statistiche e che perciò esorbita dalla sfera

di competenza della Provincia, quale risulta dalle norme

costituzionali, non suscettibili di estensione in base a canoni

interpretativi finalistici o strumentali. La materia statistica è

regolata dalle leggi n. 1162 del 1926 e n. 2238 del 1929 ed è

riservata allo Stato, che esercita la sua competenza per disposizioni

del Governo ed a mezzo dell'Istituto centrale di statistica.

In questo caso i dati statistici sicuri, che possono servire

all'attuazione della legge urbanistica provinciale, sono stati già

forniti alla Provincia di Bolzano dall'Istituto centrale di statistica

il 9 ottobre 1959. Gli altri, specialmente quelli relativi ai gruppi

etnici, non risultando dai registri, esigono indagini delicate che i

Comuni non sono in grado di avviare: rispetto ad essi, aggiunge

l'Avvocatura dello Stato, l'arbitrarietà dei rilevamenti sarebbe tanto

maggiore in quanto gli uffici comunali, non trovando elementi adeguati

negli atti anagrafici, dovrebbero servirsi, in contrasto con ogni

metodo statistico, dei criteri del tutto aberranti a cui accenna la

lettera scritta dalla Provincia al Commissario del Governo l'11

novembre 1960: cioè dovrebbero argomentare genericamente, con

l'ausilio della loro conoscenza dell'ambiente locale, dal nome e

cognome e dal luogo di nascita o di provenienza di ciascun abitante. A

questo proposito la Presidenza del Consiglio addita come sintomatico il

fatto che la Provincia abbia ignorato persino gli uffici statistici

provinciali.

Quanto agli artt. 6 e 37 della legge urbanistica provinciale, a cui

si richiama nella circolare diretta ai Comuni e nelle deduzioni la

Provincia di Bolzano, la Presidenza del Consiglio ribadisce che essi

riguardano l'attuazione di quella legge; per la quale occorrerebbero (e

basterebbero) i dati relativi allo stato e al movimento della

popolazione e alla sua attività edilizia ed economica in genere, non

quelli dell'appartenenza all'uno o all'altro gruppo linguistico: lo

scopo, a cui allude ora la Provincia di Bolzano, di garantire

identicità di sviluppo ai diversi gruppi etnici, è estraneo anche

alla legge urbanistica provinciale. Ad ogni modo quei due artt. 6 e 37,

se volessero attribuire alla Provincia la potestà di effettuare

rilievi statistici, sarebbero costituzionalmente illegittimi secondo la

Presidenza del Consiglio; la quale, in vista di ciò, chiede,

subordinatamente, ma espressamente, che la Corte costituzionale

promuova dinanzi a se stessa la questione di legittimità

costituzionale dei due articoli.

6. - Nella discussione orale la Presidenza del Consiglio ribadiva

le sue tesi.

La Provincia di Bolzano, sviluppando concetti esposti anche in una

memoria, depositata il 14 giugno 1961 fuori termine, ricordava che

l'Istituto centrale di statistica non ha il monopolio delle indagini

statistiche, ma solo di quelle ordinate dal Governo: per le ricerche

delle altre amministrazioni pubbliche esso "deve soltanto dare il

proprio avviso vincolante" (art. 2, lett. d, R.D.L. 27 maggio 1929, n.

1285): lo ha riconosciuto la stessa Presidenza del Consiglio, in una

situazione analoga, nella nota inviata il 20 gennaio 1957 alla Regione

Trentino - Alto Adige. D'altro canto il fatto che nel caso presente la

Provincia non abbia chiesto quel parere è questione estranea al

giudizio della Corte costituzionale, attenendo alla semplice

legittimità amministrativa della circolare impugnata. La quale, del

resto, conclude sul punto la Provincia, si accontenta di dati per i

quali è sufficiente lo spoglio dei documenti anagrafici e perciò, non

chiedendo "notizie individuali", ma dati praticamente già in possesso

dei Comuni, resta fuori dal campo delle indagini statistiche protetto

dalla legislazione statale.

In particolare, quanto alle indagini sui gruppi linguistici, la

Provincia ribatteva che esse, oltreché consentite dall'art. 6 della

legge urbanistica provinciale, rappresentano una necessità per

qualunque piano territoriale di coordinamento: lo affermerebbe

esplicitamente, per tutto il territorio nazionale, una nota

pubblicazione del Ministero dei lavori pubblici ("I piani regionali",

Roma 1952 - 53, vol. II), in cui si dice che "oggetto del piano...

è... la popolazione con la sua struttura demografica. . le sue tra

dizioni, il suo linguaggio". Questa stessa pubblicazione (vol. I, p.

60) precisa che il piano deve preordinare il numero, le dimensioni e il

tipo delle attrezzature e dei servizi, fra i quali rientra

l'insegnamento: e la Provincia ricordava che i vari gruppi etnici hanno

diritto a scuole separate, per le quali è necessario conoscere la

consistenza di quei gruppi.

Essa, inoltre, nel merito, rilevava che proprio la pubblicazione

delle Nazioni Unite richiamata dalla Presidenza del Consiglio,

contrariamente all'asserto di quest'ultima, riconosce come dati più

utili, rispetto ai gruppi etnici, quelli relativi alla lingua

abitualmente parlata: proprio quel che ha fatto, nella circolare

impugnata, la Provincia di Bolzano. Non diversamente, del resto, s'è

contenuto lo Stato nel censimento del 1921.

La Provincia concludeva osservando che la legge urbanistica

provinciale, di cui è attuazione la circolare impugnata, è

costituzionalmente legittima poiché non invade un campo riservato allo

Stato da principi costituzionali o da principi inattaccabili stabiliti

dalle leggi dello Stato: tutt'al più ha soltanto derogato, con gli

artt. 6 e 37, a norme derogabili della legge n. 1285 del 1929 in quanto

e se attribuiscano poteri esclusivi ad organi statali come l'Istituto

centrale di statistica; non solo, ma rispetto alla legge urbanistica

provinciale manca un'impugnazione tempestiva da parte del Governo e,

quanto ai rilevamenti statistici, essa è analoga a una legge regionale

sarda del 6 aprile 1954, n. 5, della cui legittimità non si è mai

dubitato. Considerato in diritto :

1. - Innanzi tutto occorre rilevare che l'art. 6 della legge

urbanistica provinciale 10 luglio 1960, n. 8, non indica i modi e gli

strumenti attraverso cui la Provincia può acquisire quei dati,

relativi alla situazione di fatto vista sotto l'aspetto etnico e

demografico, che sarebbero necessari per il piano provinciale di

coordinamento; né, come si chiarirà in seguito, l'indicazione precisa

è contenuta nel successivo art. 37 della medesima legge. Non vi è

detto, cioè, se la Provincia debba utilizzare rilevamenti già fatti

da organi statali o non statali o se debba o possa avviare essa stessa,

direttamente o per mezzo di altri enti pubblici, un'indagine specifica.

Sotto questo punto di vista l'eccezione della Provincia, che rivendica

a sé ogni tipo di ricerca statistica purché e sol perché strumentale

alla realizzazione del piano, non può essere accolta.

La Corte non nega alla Provincia qualunque potere in materia di

indagini statistiche, come, invece, glielo nega l'Avvocatura dello

Stato, anzi riconosce che senza quelle indagini molte volte la

Provincia non potrebbe legiferare o amministrare nelle materie ad essa

riservate; ma osserva che non si può riconoscere alla Provincia la

potestà di compiere o di imporre ad altri enti tutte le indagini che

si prevedano utili all'attuazione della legge urbanistica: certe

ricerche ed elaborazioni di dati statistici sono sottratte alla

competenza della Provincia sia perché toccano materie, su cui

insistono anche interessi statali o non provinciali, sia perché si

svolgono in un campo che la Costituzione o la legge riservano allo

Stato o ad enti diversi dalla Provincia. Perciò la controversia

attuale, ai fini della sua risoluzione, deve essere ricondotta alle sue

dimensioni e al suo oggetto, cioè al tipo e al contenuto delle

indagini che la Provincia, con la circolare 12 settembre 1960, ha

imposto ai Comuni.

2. - La circolare impegna i Comuni a rilevamenti completi sullo

stato e sul movimento demografico provinciale, compreso il flusso

migratorio da e per altre Provincie: i dati devono essere raccolti

separatamente per ciascuno dei tre gruppi linguistici. Come sembra

pacifico, mentre, per una parte della materia, la Provincia è già in

possesso di prospetti che le sono pervenuti dall'Istituto centrale di

statistica, per accertare il flusso migratorio diretto da o verso altre

Provincie e la consistenza dei raggruppamenti etnici, occorrono

ricerche nuove e specifiche, demandate dalla circolare ai Comuni;

ricerche che, data la serietà d'impostazione del piano, devono essere

compiute con una certa accuratezza e per un giro di 15 anni. Si tratta,

comunque, di raccogliere dati che, pur se non risultano ora dai

censimenti e dai registri anagrafici, potrebbero essere raccolti in

futuro, come del resto si è fatto nel 1921, negli uni e negli altri.

Posto ciò, la Corte osserva che per tradizione e per legge il

censimento è sempre opera dello Stato e il servizio anagrafico, pur

essendo svolto da uffici comunali e anche nell'interesse dei Comuni, è

un servizio di Stato diretto dai sindaci nella loro qualità di

ufficiali di governo: lo stabiliscono anche la legge 24 dicembre 1954,

n. 1228, sull'anagrafe, negli artt. 3 e segg., e il regolamento

esecutivo 31 gennaio 1958, n. 136, nella parte finale dell'art. 48

("servizi statali svolti dai Comuni"). Una lata interpretazione di

quest'ultima norma non esclude che la vigilanza sulle anagrafi sia

devoluta ad organi regionali o provinciali: ma, mentre ciò non è

avvenuto nel Trentino-Alto Adige (art. 76, n. 3, dello Statuto

speciale), allo scopo occorre sempre un conferimento di poteri da parte

dello Stato e non si può dimenticare che l'organo, se deve vigilare

sulla raccolta di dati, perciò stesso è privo della potestà di

raccoglierli. Inoltre, secondo questa Corte, dalla legge del 1954

sull'anagrafe, per il tessuto e per lo spirito delle sue disposizioni,

dalle leggi che l'hanno preceduta, dalla disciplina relativa allo stato

civile e dalla pratica dei censimenti risulta inequivocabilmente che

tutta la materia delle rilevazioni demografiche, intese come ricerche

da farsi per scopi pubblici e da organi pubblici, è riservata alla

competenza dello Stato.

La Provincia di Bolzano, con la sua circolare, ha perciò invaso un

campo che è sottratto alla sua potestà. In questo caso, inoltre, gli

elementi relativi allo stato e al movimento intraprovinciale della

popolazione sono già in possesso della Provincia, per cui una nuova

indagine, da parte dei Comuni, sarebbe superflua e, in quanto

conducesse a risultati differenti, assai dannosa: mentre i rilevamenti

sul flusso migratorio da e per altre Provincie e sulla consistenza dei

gruppi linguistici interessano direttamente anche lo Stato perché la

migrazione è un fenomeno che trascende l'ambito territoriale della

Provincia ed è proprio dello Stato il compito primario di disciplinare

i delicati rapporti fra uomini e gruppi di diversa origine etnica. Non

è ammissibile che la Provincia di Bolzano si fondi su risultanze

statistiche non necessariamente uguali a quelle a cui per avventura

giungerebbe lo Stato quando intendesse, ad es. nel censimento di

quest'anno, compiere analoghe indagini per conto proprio. Tutt'al più

si può pensare che esse vengano condotte con la mutua collaborazione

dei due enti.

3. - Non resta che esaminare l'art. 37, primo comma, della legge

urbanistica provinciale, per vedere se esso abbia comunque attribuito

alla Provincia, in materia di rilevazioni demografiche, quella potestà

che è di regola statuale. A questo proposito la Corte costituzionale

rileva subito che il fine, da cui è stata dettata tale norma, è di

mobilitare genericamente enti ed organi pubblici per l'attuazione della

legge urbanistica provinciale: la sua stessa genericità di

formulazione esclude già di per sé che si sia voluto derogare a norme

o a principi come quelli che si estraggono dalla legge anagrafica.

D'altra parte gli adempimenti, che, con l'art. 37, si chiedono agli

enti pubblici della Provincia, consistono testualmente nella

comunicazione di dati statistici già in loro possesso o in

informazioni ed indagini, che possano dare e condurre nell'ambito

"della loro competenza", nella quale non rientrano, ovviamente, le

pubbliche ricerche sullo stato e sul movimento della popolazione.

In conclusione, la circolare impugnata non è un atto d'esercizio

d'una potestà della Provincia derivante dall'art. 37 della legge

urbanistica provinciale; ma anzi finisce per violare la norma contenuta

nella seconda parte di quella disposizione: infatti, i rilevamenti

demografici non possono compiersi se non attivando uffici dello Stato,

cosa che, in base alla medesima disposizione, deve essere preceduta da

norme statali d'attuazione. Anche per ciò è innegabile che la

circolare impugnata ha invaso la sfera di Competenza dello Stato.