Sentenza n. 511/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge

della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25 (Norme in materia di usi

civici e gestione delle terre civiche) promosso con ordinanza emessa

il 16 aprile 1991 dal Commissario regionale per il riordinamento

degli usi civici in Abruzzo nel procedimento demaniale vertente tra

il Comune di Avezzano ed il Consorzio per il nucleo industriale di

Avezzano iscritta al n. 488 del registro ordinanze 1991 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie

speciale, dell'anno 1991;

Udito nella camera di consiglio del 4 dicembre 1991 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio avente per oggetto l'accertamento

della natura di demanio civico o allodiale di alcuni terreni alienati

dal Comune di Avezzano al Consorzio per il nucleo industriale di

quella città, avendo il rappresentante del Comune depositato una

deliberazione della giunta comunale in data 11 aprile 1991, con cui

si chiede la sclassificazione dei terreni medesimi ai sensi dell'art.

10, secondo comma, della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n.

25 (modificata dalla legge reg. 8 settembre 1988, n. 77), il

Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in

Abruzzo, reputando che la definizione del giudizio dipenda dalla

delibera che il Consiglio regionale adotterà in merito alla domanda,

ha sollevato, con ordinanza del 16 aprile 1991, questione di

legittimità costituzionale del citato art. 10, secondo comma.

2. - Ad avviso del giudice a quo, la norma denunciata viola l'art.

117 Cost., in quanto "vulnera i principi fondamentali posti dalla

legge nazionale 16 giugno 1927, n. 1766, dell'imprescrittibilità dei

diritti di uso civico, nonché dell'inusucapibilità e

dell'indisponibilità delle terre collettive .. sottoposte al vincolo

dell'immutabilità della loro destinazione"; viola l'art. 118 perché

attribuisce alla Regione "poteri che non sono certamente di natura

amministrativa, ma legislativa"; viola infine l'art. 42 Cost.,

perché "i diritti proprietari della collettività vengono

praticamente espropriati senza che alla medesima sia corrisposto

alcun compenso a titolo di indennizzo". Considerato in diritto

1. - L'art. 10 della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n.

25, modificato dalla legge reg. 8 settembre 1988, n. 77, dispone al

secondo comma: "Nei casi in cui, per effetto di utilizzazioni

improprie ormai consolidate, porzioni di terre civiche abbiano da

tempo irreversibilmente perduto la conformazione fisica e la

destinazione funzionale di terreni agrari, ovvero boschivi e

pascolivi, il Consiglio regionale, su richiesta motivata del Comune

territorialmente interessato, ovvero dell'Amministrazione separata

frazionale, sentito il Comune, se trattasi di beni di pertinenza

frazionale, può disporre la sclassificazione di dette terre dal regime demaniale civico". La disposizione è impugnata dal Commissario

regionale per il riordinamento degli usi civici per preteso

contrasto:

a) con l'art. 117 Cost., perché "vulnera i principi

fondamentali posti dalla legge nazionale 16 giugno 1927, n. 1766,

dell'imprescrittibilità dei diritti di uso civico, nonché

dell'inusucapibilità e dell'indisponibilità delle terre

collettive", soggette a "vincolo di immutabilità della loro

destinazione";

b) con l'art. 118 Cost., perché non rispetta "i limiti della

delega stabilita dall'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616",

attribuendo alla Regione "poteri che non sono certamente di natura

amministrativa, ma legislativa";

c) con l'art. 42, terzo comma, Cost., perché con la prevista

"sclassificazione" di terre civiche i diritti di proprietà della

collettività "vengono praticamente espropriati senza che alla

medesima sia corrisposto alcun compenso a titolo di indennizzo".

2. La questione non è fondata.

Per valutare correttamente se la norma denunciata si mantenga

nella cornice dei principi fondamentali risultanti dalla legge del

1927 sugli usi civici, occorre considerare che le diverse e più

remunerative possibilità di occupazione, prodotte dal sopravvenuto

sviluppo industriale del Paese anche nelle zone tradizionalmente

agricole, hanno ridotto a dimensioni modestissime le economie

familiari di produzione per il consumo, determinando un progressivo

abbandono dell'esercizio degli usi civici collegati a quelle

economie. Tale fenomeno ha comportato che terreni gravati da usi

civici, di cui si è quasi perduto il ricordo, sono stati alienati

dai Comuni trascurando le condizioni e le procedure previste

dall'art. 12 della legge del 1927, per finalità di pubblico

interesse connesse ai bisogni di urbanizzazione (dal 1927 la

popolazione italiana è pressoché raddoppiata) o ai bisogni

dell'industrializzazione, apportatrice di nuovi posti di lavoro.

La regolarizzazione di siffatte situazioni alla stregua del citato

art. 12, come vorrebbe il giudice a quo, è difficilmente

praticabile, sia perché presuppone l'assegnazione dei terreni a una

o l'altra delle categorie distinte dall'art. 11, mentre essi hanno

ormai perduto da tempo l'originaria destinazione agricola o boschivo-pastorale, sia perché impone l'onere di rinnovazione dell'atto di

vendita con un nuovo prezzo calcolato tenendo conto dell'attuale

destinazione urbanistica o industriale dei terreni. Oltre a tutto, il

Comune sarebbe esposto al rischio di vedersi citato in giudizio, ai

sensi dell'art. 1338 cod. civ., con una domanda di risarcimento dei

danni sofferti dall'acquirente per avere confidato, senza sua colpa,

nella validità del precedente contratto. Sulla base di quel

contratto e del prezzo allora convenuto è stata fatta, nel caso in

esame, l'analisi dei costi-benefici dell'insediamento industriale in

vista del quale i terreni di cui è causa sono stati alienati dal

Comune di Avezzano.

3. - Occorre perciò, pur nel quadro della legge nazionale,

trovare spazi a leggi regionali di sanatoria. La soluzione adottata

dall'art. 10 della legge abruzzese utilizza a tale scopo il modello

della "sclassificazione" dei beni demaniali (art. 829 cod. civ.),

fondandosi sul fatto che le terre civiche ivi considerate "hanno da

tempo perduto irreversibilmente la conformazione fisica e la

destinazione funzionale di terreni agrari ovvero boschivi o

pascolivi". Non si tratta di una "sdemanializzazione" esonerata dal

presupposto della previa assegnazione dei terreni a categoria. La

sclassificazione è un atto di natura meramente dichiarativa, che

accerta la perdita delle caratteristiche che qualificavano i terreni

come beni di demanio collettivo, con conseguente esclusione di questa

specifica ragione di nullità della vendita stipulata senza le

condizioni dell'art. 12 della legge del 1927, e quindi, se la vendita

fosse già avvenuta, restando esclusa la necessità di rinnovazione

del contratto.

La norma denunciata non viola il limite indicato dall'art. 117

Cost., ma anzi risponde a un principio generale della legislazione

statale, desumibile dagli artt. 39 e 41 del r.d. 26 febbraio 1928, n.

332, nel senso che sono consentite in ogni caso - con

l'autorizzazione del Ministro dell'agricoltura (sentito il parere del

Commissario regionale per gli usi civici), e ora della Regione (non

soggetta al requisito del detto parere preventivo) - l'alienazione o

la concessione, previo mutamento di destinazione, di terre civiche

quando le forme di utilizzazione previste dalla legge n. 1766 del

1927 non siano più possibili o risultino antieconomiche, mentre la

diversa destinazione sopravvenuta rappresenta un reale beneficio per

la generalità degli abitanti.

Questo principio si riflette nell'ultimo comma dell'art. 6 della

legge regionale (non impugnato): di esso il successivo art. 10,

secondo comma, costituisce un adattamento ordinato alla sanatoria di

mutamenti di destinazione già intervenuti, dei quali il Consiglio

regionale riconosce la rispondenza a finalità di interesse pubblico,

in pari tempo dichiarando che sono cessate definitivamente le ragioni

che giustificavano l'originario vincolo di destinazione, con

conseguente passaggio dei terreni nel patrimonio disponibile del

Comune.

4. - La seconda censura, indicata al punto 1, sub b), è

contraddittoria con la precedente. Il motivo di impugnazione sub a)

presuppone il riconoscimento alla Regione di una competenza

legislativa concorrente in materia di usi civici. Al contrario, il

motivo sub b) aderisce a una dottrina minoritaria, non condivisa da

questa Corte (cfr. sentenza n. 511 del 1988), la quale contesta la

valutazione degli usi civici come submateria dell'agricoltura e

foreste, sottesa all'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977. Il

trasferimento delle funzioni amministrative in questa materia, in

quanto estranea all'elenco dell'art. 117 Cost., dovrebbe intendersi

in realtà come delega ai sensi dell'art. 118, secondo comma,

assistita dal limitato potere normativo previsto dall'art. 7 del

citato decreto, che la statuizione della norma in esame avrebbe

ecceduto.

Caduta la premessa, perde consistenza il riferimento

dell'impugnazione all'art. 118 Cost.

5. - Non appare violato, infine, l'art. 42, terzo comma, Cost.

L'atto di sclassificazione non è assimilabile all'espropriazione

forzata, essendo nella specie ordinato alla regolarizzazione di una

vendita, già avvenuta, finalizzata a un insediamento industriale che

rappresenta un reale beneficio per la collettività. Nella diversa

ipotesi, in cui il mutamento di destinazione dei terreni fosse

intervenuto indipendentemente da una alienazione da parte del Comune,

il prezzo ricavato dalla vendita successiva alla sclassificazione

dovrà essere destinato alla realizzazione di opere pubbliche di

interesse della collettività, secondo la prescrizione dell'art. 6,

sesto comma, della legge regionale. Questa norma, da sottintendersi

anche nell'art. 10, secondo comma, corrisponde all'art. 24 della

legge del 1927, escluso l'obbligo, che certo non può considerarsi un

principio vincolante per il legislatore regionale, dell'investimento

del prezzo in titoli del debito pubblico intestati al Comune.