Sentenza n. 50/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 40 del testo

unico sulla caccia, approvato con R.D. 5 giugno 1939, n. 1016, promosso

con ordinanza emessa il 29 settembre 1965 dal Pretore di Verona nel

procedimento penale a carico di Corso Marcello, iscritta al n. 212 del

Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 326 del 31 dicembre 1965.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri:

udita nell'udienza pubblica del 15 febbraio 1967 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza pronunciata, presente l'imputato, all'udienza del 29

settembre 1965, in un procedimento di opposizione a un decreto penale

emesso nei confronti di Corso Marcello, accusato di contravvenzione

all'art. 40 del T.U. delle norme per la protezione della selvaggina e

per l'esercizio della caccia approvato con R.D. 5 giugno 1939, n. 1016,

per aver detenuto presso la propria abitazione quattro fagiani e

quattordici fagianini senza aver ottenuto il prescritto permesso

scritto dal Comitato provinciale per la caccia né avere regolarmente

denunciato la selvaggina, il Pretore di Verona, su richiesta della

difesa, ha disposto la rimessione a questa Corte di una questione di

legittimità costituzionale nei confronti della disposizione del citato

art. 40 che esige, per la detenzione di capi vivi di talune specie di

selvaggina, il permesso dell'anzidetto Comitato.

L'ordinanza si richiama all'atto di opposizione presentato

dall'imputato. Questi aveva affermato l'esistenza di un principio

costituzionale - "risultante da più espressioni e massimamente in

particolare dall'art. 76 della Costituzione" - secondo il quale non

può esser conferito all'autorità amministrativa "il potere di

emanazione di atti limitativi dell'agire umano (in particolare della

attività economica e della proprietà privata come agli artt. 41 e 42

della Costituzione)" se non con l'indicazione di "criteri idonei per il

raggiungimento di fini espressi" e con la delimitazione della

"discrezionalità dell'organo deliberante". Da tale principio aveva poi

ricavato la conseguenza della incostituzionalità del riferito precetto

dell'art. 40 T.U. sulla caccia, il quale attribuisce il ricordato

potere al Comitato della caccia "senza alcuna indicazione dei fini e

dei limiti nei quali deve svolgersi".

Il Pretore, richiamati gli anzidetti motivi, ma menzionando

soltanto l'art. 76 della Costituzione, ha rimesso la questione a questa

Corte.

L'ordinanza è stata notificata il 22 ottobre 1965 al Presidente

del Consiglio dei Ministri, mentre già ne era stata data comunicazione

ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 18 ottobre. È stata poi

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 326 del 31 dicembre dello stesso

anno.

Davanti a questa Corte si è costituito soltanto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, con atto di intervento depositato l'11 dicembre 1965.

In quest'ultimo si sostiene in via principale l'inammissibilità

della questione per inosservanza del precetto dell'art. 23 della legge

11 marzo 1953, n. 87, secondo il quale l'ordinanza che solleva una

questione di legittimità costituzionale deve indicare "le disposizioni

della Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono

violate".

A parte l'inammissibilità di una motivazione per relationem,

"nella fattispecie l'evidente erroneità ed irrilevanza del richiamo

all'art. 76 della Costituzione" renderebbe "del tutto impossibile

l'individuazione della norma costituzionale", dato che, mentre l'art.

76 riguarda l'esercizio della funzione di legislazione delegata, nel

caso in esame viene in questione "una funzione tipicamente ed

esclusivamente amministrativa, quale l'autorizzazione alla detenzione

di capi di selvaggina indicati nell'art. 40 del T.U.". Di qui

l'inammissibilità, "in applicazione del principio della evidenza prima

facie della erroneità di valutazione della questione da parte del

giudice a quo".

Subordinatamente l'Avvocatura sostiene l'infondatezza della

questione. A tal proposito si richiama particolarmente alla sentenza n.

134 del 1963 di questa Corte, la quale ha escluso che la materia della

caccia formi oggetto di riserva di legge; ed aggiunge che, del resto,

nel caso ora in esame è la legge stessa a imporre il divieto di

detenzione di selvaggina viva. L'autorità amministrativa può

soltanto mitigare, attraverso provvedimenti autorizzativi,

l'assolutezza del divieto, "allorché possa ritenere che la detenzione

della selvaggina non sia incompatibile con la tutela delle specie

pregiate". La possibilità dell'autorizzazione rappresenta perciò "una

valvola di sicurezza" volta a far fronte alla "varietà delle

molteplici situazioni". E l'eventuale cattivo uso del relativo potere

"potrà trovare adeguata tutela in sede giurisdizionale, ma non inficia

di illegittimità costituzionale la norma che astrattamente lo

prevede".

In una memoria depositata il 13 gennaio 1967 l'Avvocatura dello

Stato ha insistito nelle riferite tesi, e in particolare in quella

dell'inammissibilità della questione sottoposta alla Corte. Nel merito

si richiama al precedente rappresentato dalla sentenza di questa Corte

n. 54 del 1964.

All'udienza di trattazione della causa l'Avvocatura dello Stato ha

insistito nelle riferite conclusioni. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura

dello Stato non appare fondata.

Dall'ordinanza di rimessione risulta con sufficiente evidenza

l'oggetto della questione che il Pretore di Verona ha voluto sottoporre

alla Corte. Essa denuncia l'art. 40 del vigente T.U. sulla caccia, il

quale attribuisce al Comitato provinciale della caccia il potere di

concedere permessi in deroga al generale divieto legislativo di

detenzione di capi vivi di certe specie di selvaggina; e la denuncia

pel fatto che la disposizione non fissa né limiti, né criteri

direttivi al potere così conferito a una autorità amministrativa.

Nonostante che faccia richiamo, poco appropriatamente, all'art. 76

della Costituzione (il quale riguarda il diverso caso della delega di

poteri legislativi), risulta poi abbastanza chiaro che l'ordinanza,

facendo proprio l'assunto della difesa dell'imputato (la quale aveva

invocato al riguardo anche gli artt. 41 e 42 della Costituzione), è

partita dal concetto che, per principio costituzionale, nella materia

in esame una legge non possa conferire alla autorità amministrativa un

potere del genere di quello previsto dalla ricordata disposizione senza

fissarne i limiti o i fondamentali criteri di applicazione, e ha inteso

denunciare alla Corte appunto l'inosservanza di tale principio. Che

essa abbia voluto deferirle una violazione di tal fatta risulta, del

resto, anche dalle sentenze di questa Corte alle quali ha fatto

richiamo (sentenze nn. 103 del 1957, 26 del 1961 e 134 del 1963).

Alla stregua dei propri precedenti giurisprudenziali (p. es.,

sentenze nn. 6 del 1962; 87, 105 e 149 del 1963; 40 del 1964) questa

Corte ritiene che in tal modo il precetto costituzionale del quale si

denuncia la violazione sia sufficientemente individuato, e che perciò

l'eccezione sollevata dall'Avvocatura dello Stato sia da disattendere.

2. - La questione proposta dal Pretore di Verona è però

infondata.

In base alla disposizione contenuta nel primo comma dell'art. 40

del T.U. sulla caccia, contro cui si appuntano sostanzialmente le

critiche dell'ordinanza di rimessione, "salvo che nelle bandite, nelle

riserve e nelle zone di popolamento e cattura, è fatto divieto di

detenere lepri, starne, pernici rosse, pernici sarde, coturnici e

fagiani vivi a chi non ne abbia ottenuto il permesso scritto dal

Comitato provinciale della caccia". La disposizione (la cui ratio è

alquanto controversa) si inserisce nel sistema della tutela del

patrimonio faunistico nazionale ed è volta, unitamente ad altro (art.

42 del T.U.), a favorire il rispetto delle specie animali in essa

indicate, appartenenti alla categoria della selvaggina stanziale

protetta (art. 3 del T.U.).

Coordinata col secondo comma dello stesso art. 40 - in base al

quale chi, in qualsiasi tempo, venga in possesso di esemplari vivi

delle specie indicate, non destinati a scopo di ripopolamento, deve

(sotto comminatoria delle sanzioni penali previste dal terzo comma e

del sequestro degli animali) darne avviso, entro 48 ore, agli organi

locali degli enti preposti alla tutela della caccia, cui è demandato

di provvedere alla loro destinazione - essa comporta che, fuori delle

eccezioni contemplate nello stesso primo comma, e di quelle contemplate

nel quinto comma (riguardanti gli esemplari tenuti nei giardini o

istituti zoologici, nelle stazioni zootecniche sperimentali, negli

osservatori ornitologici o in istituzioni similari), a nessuno è

consentito né di far propri, a titolo originario, attraverso

l'esercizio della caccia o altrimenti, né di acquistare a titolo

derivativo per detenerli, esemplari vivi delle indicate specie animali,

se non col permesso del Comitato provinciale della caccia, da

rilasciare in funzione della destinazione.

È evidente che, da un lato il carattere derogatorio che è proprio

del potere conferito al Comitato, dall'altro le finalità che la norma

la quale lo prevede si propone di tutelare, comportano che il potere in

questione sia tutt'altro che illimitatamente discrezionale, e che i

permessi in cui esso si estrinseca debbano esser motivati; onde questi

ultimi non sfuggono, anche nella sostanza, al sindacato di

legittimità. Ma ben più decisive considerazioni militano per

l'esclusione della fondatezza della questione proposta.

Innanzi tutto l'esercizio della caccia (sul quale questa Corte già

ha avuto occasione di pronunciarsi con la sentenza n. 134 del 1963), e

perciò l'acquisto della selvaggina attraverso la caccia, non

rappresentano nel nostro ordinamento estrinsecazione di diritti

garantiti dalla Costituzione. L'art. 42, secondo comma, di questa,

demanda alla legge il compito di stabilire il regime di appartenenza

dei beni e i modi di acquisto. E non urta contro tale precetto la

legislazione sulla caccia allorché, come nel caso in esame, disciplina

in quali situazioni e a quali condizioni la selvaggina - che prima

della cattura è res nullius, e perciò non forma oggetto di proprietà

(art. 934 del Codice civile e art. 2 del T.U. sulla caccia) - possa

esser fatta propria dai singoli.

Né potrebbe dirsi che la riferita normativa dell'art. 40 del T.U.

sulla caccia sia in contrasto con l'art. 41 della Costituzione. Questo

infatti, se assicura la libertà dell'iniziativa economica privata,

dispone che essa non può svolgersi in contrasto con l'utilità

sociale. E nessuno potrebbe negare che la normativa in esame sia

destinata a far fronte a interessi della comunità nazionale.

Il divieto ai proprietari, che dovesse considerarsi inerente alla

normativa stessa, di trasferire a persone non autorizzate i capi di

selvaggina vivi legittimamente posseduti, sarebbe poi (a parte ogni

considerazione che potrebbe ricavarsi dall'istituzionale origine di res

nullius della selvaggina) da ritenere, date le finalità della

normazione, in piena armonia con quel disposto del secondo comma

dell'art. 42 della Costituzione, in base al quale è consentito alla

legge di imporre limiti alla proprietà privata al fine di assicurarne

la funzione sociale.

Da quanto precede risulta che la Costituzione non esclude affatto

la possibilità di un divieto legislativo del contenuto di quello

enunciato nel primo comma dell'art. 40 del T.U. sulla caccia. E siccome

nessuno può accampare un diritto ad agire o comportarsi in un modo

legittimamente vietato dalla legge, è palese che il divieto stesso non

incide nel campo dei diritti soggettivi, o - come si esprime

l'ordinanza di rimessione - nel campo aperto alla libera espansione

dell'"agire umano".

Poiché il divieto in esame è enunciato, delimitato e specificato

direttamente dalla legge, è fuori luogo poi appellarsi, con

riferimento ad esso, a quel principio costituzionale, invocato

nell'ordinanza, secondo il quale un "potere di emanazione di atti

limitativi dell'agire umano" non potrebbe esser conferito ad una

autorità amministrativa "se non quando tale potere sia attribuito alla

pubblica Amministrazione, indicandosi i criteri idonei per il

raggiungimento di fini espressi e così delimitata la discrezionalità

dell'organo deliberante"; ed è egualmente fuori luogo assumere che

tale principio sarebbe stato violato nella specie.

3. - Risulta però dall'ordinanza che, nell'addurre una siffatta

violazione, questa ha avuto piuttosto riguardo al potere dei Comitati

provinciali (esso stesso tutt'altro che illimitatamente discrezionale,

come si è detto) di concedere, per singoli casi, permessi in deroga al

generale divieto. Senonché, a parte il problema se, lì dove esista,

il principio della riserva di legge, oltre alla esclusione della

possibilità che una legge conferisca all'autorità amministrativa

poteri di incidenza non sufficientemente delimitati nel campo dei

diritti dei singoli, comporti altresì l'esclusione della possibilità

di conferire poteri amministrativi discrezionali ordinati a dispensare

i singoli dal sottostare ad incidenze operate direttamente dalla legge

nella sfera dei loro diritti, un'altra considerazione è decisiva a tal

proposito. Ed è che - come questa Corte ha avuto già occasione di

affermare ad altro proposito con le sentenze n. 12 del 1963 e n. 54 del

1964 - , nei campi istituzionalmente non aperti alle libere

determinazioni dei singoli, e cioè nei campi nei quali questi non

hanno da vantare diritti soggettivi, non può esser considerata

incostituzionale una legge, la quale, nell'ammettere la espansione

dell'agire privato con l'assenso dell'autorità amministrativa,

conferisca a questa poteri discrezionali, tanto per allargare, come per

restringere, la sfera d'azione dei singoli.