Sentenza n. 5/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, quarto

comma, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (t.u. leggi per la elezione

della Camera) e art. 2 della legge 27 febbraio 1958, n. 64, nella

parte in cui rinvia al detto art. 7, promosso con ordinanza emessa il

16 novembre 1976 dal tribunale di Bari, nel giudizio elettorale

promosso da Achille Tarsia Incuria contro Tatarella Giuseppe, iscritta

al n. 110 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 107 del 20 aprile 1977.

Visto l'atto di costituzione di Tatarella Giuseppe, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 1977 il Giudice

relatore Brunetto Bucciarelli Ducci;

uditi l'avv. Massimo Severo Giannini, per il Tatarella e il

sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un giudizio elettorale promosso da Achille Tarsia

Incuria per ottenere la dichiarazione di decadenza dalla carica di

Consigliere regionale di Tatarella Giuseppe, il tribunale di Bari ha

sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 7, quarto comma, d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (e 2 della

legge 27 febbraio 1958, n. 64, per la parte in cui richiama detto art.

7), in riferimento agli articoli 3 e 51 della Costituzione.

Il giudice a quo premette che la norma impugnata è rilevante ai

fini del decidere, disattendendo le eccezioni del Tatarella dirette a

dimostrare l'avvenuta abrogazione di essa per effetto della legge 17

febbraio 1968, n. 108, contenente disposizioni sulla elezione dei

Consigli regionali delle Regioni a statuto normale.

Nel merito il tribunale di Bari osserva che l'impugnato art. 7 del

t.u. del 1957 sulle elezioni alla Camera dei deputati, che sancisce

l'ineleggibilità a deputato del Consigliere regionale, comminando la

decadenza dalla relativa carica per effetto della mera accettazione

della candidatura alle elezioni politiche, contrasta con gli artt. 3 e

51 Cost., perché determinerebbe un trattamento ingiustificatamente

deteriore dei consiglieri regionali rispetto ai Presidenti delle Giunte

provinciali ed ai Sindaci dei Comuni con oltre 20.000 abitanti. Questi

ultimi infatti, pur decadendo da quelle cariche per effetto della

candidatura a deputato, potrebbero, secondo l'ordinanza di remissione,

essere nuovamente eletti Presidenti e Sindaci, non essendo stata

sancita alcuna incompatibilità con la perdurante qualità di

consigliere provinciale o comunale. Altra disparità di trattamento

sarebbe ravvisabile nei confronti dei deputati che presentatisi

candidati alle elezioni regionali, non siano risultati eletti,

prevedendo il legislatore, per tale ipotesi, inversa a quella in

contestazione, una mera incompatibilità tra uffici anziché un caso di

ineleggibilità.

Il tribunale di Bari ha infine esteso la censura prospettata

all'art. 2 della legge 27 febbraio 1958, n. 64, nella parte in cui la

legge elettorale sul Senato rinvia ai requisiti di eleggibilità a

deputato, avendo il Tatarella presentato la propria candidatura anche

per il Senato.

È intervenuto in giudizio innanzi a questa Corte il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale

dello Stato, con atto depositato il 9 marzo 1977, la quale ha concluso

per l'infondatezza della questione sollevata.

La difesa dello Stato osserva che il trattamento differenziato

denunciato dal giudice a quo non appare irrazionale sotto nessuno dei

due profili indicati:

a) perché il legislatore può aver ragionevolmente ritenuto,

nell'esercizio della sua discrezionalità legislativa, che il

consigliere regionale, se rimane in carica durante le elezioni

politiche, può influire sulle medesime molto più del consigliere

comunale o provinciale, di cui non ha previsto la decadenza;

b) perché parimenti attendibile appare la valutazione normativa

secondo cui il consigliere regionale potrebbe esplicare un'influenza

non commendevole sulla elezione a deputato ove perdurasse in carica,

mentre il rischio che il deputato si valga della sua qualità per

captare la benevolenza degli elettori nella competizione regionale

apparirebbe molto più remoto.

Si è costituito in giudizio il dr. Giuseppe Tatarella,

rappresentato e difeso dagli avvocati Piernicola De Leonardis e Aurelio

Gironda, con atto di deduzioni depositato il 2 maggio 1977, chiedendo

principalmente che venga dichiarata l'inapplicabilità, al caso di

specie, della norma impugnata, di cui assume l'abrogazione, e,

subordinatamente, che ne sia dichiarata l'illegittimità

costituzionale.

La difesa della parte privata premette che la decadenza comminata

dal denunciato art. 7 - valevole, all'epoca della sua emanazione,

limitatamente ai consiglieri o deputati regionali delle Regioni a

statuto speciale - risulta oggi abrogata per effetto della legge 17

febbraio 1968, n. 108, sulle elezioni dei Consigli delle Regioni a

statuto normale. Infatti ciò deriverebbe dall'art. 6 di detta legge

che, statuendo una mera incompatibilità dell'ufficio di consigliere

regionale con quello di membro di una delle Camere prevede parimenti,

all'art. 7, che le cause di incompatibilità, sia che esistano al

momento della elezione, sia che sopravvengano, importino decadenza

dall'ufficio di consigliere regionale quando questi non eserciti

l'opzione prevista dall'art. 18 stessa legge. Il raffronto con tale

successiva normativa dimostrerebbe l'abrogazione dell'impugnato art. 7

del t.u. del 1957, risultando così inapplicabile la decadenza in esso

prevista, quanto meno per le Regioni a statuto ordinario.

Nel merito, ed in via subordinata, la difesa del Tatarella ricorda

il principio affermato più volte dalla Corte costituzionale, secondo

cui di fronte alla generalità del diritto di elettorato passivo,

assicurato dall'art. 51 della Carta, le cause di ineleggibilità "sono

di stretta interpretazione e devono comunque rigorosamente contenersi

entro i limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per

garantire le esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate"

(sentenza n. 46 del 1969). Applicando gli insegnamenti della Corte alla

norma denunciata - quali risulterebbero anche dalle sentenze n. 58 del

1972 e n. 129 del 1975 - la parte privata conclude osservando che essa

sancisce conseguenze gravissime (la decadenza dalla carica di

consigliere regionale) senza che vi sia già in atto una situazione

conflittuale che la giustifichi.

Infine viene richiamato il disposto dell'art. 122, secondo comma,

della Costituzione, secondo cui "nessuno può appartenere

contemporaneamente ad un Consiglio regionale e ad una delle Camere del

Parlamento o ad un altro Consiglio regionale". Tale norma

costituzionale dovrebbe valere anche come criterio ermeneutico per

addivenire alla conclusione che l'impugnato art. 7 del t.u. n. 361 del

1957 o è stato abrogato o si applica alle sole Regioni a statuto

speciale o comunque contrasta con l'intento dei costituenti di

prevedere una mera incompatibilità tra le due cariche.

Con la memoria depositata il 17 novembre 1977 la difesa dello Stato

rileva che è errata la tesi del Tatarella secondo cui la norma

denunciata dal giudice a quo sarebbe stata abrogata, osservando che la

legge sulle elezioni dei consigli regionali non avrebbe avuto motivo di

modificare le condizioni di eleggibilità a deputato, e che è ben

possibile che il deputato possa esser eletto consigliere regionale e vi

sia incompatibilità tra le due funzioni, attesa la piena autonomia tra

le nozioni di ineleggibilità ed incompatibilità, che assolvono a

finalità diverse.

Alla pubblica udienza le parti hanno insistito nelle rispettive

tesi. Considerato in diritto :

1) La Corte è chiamata a decidere se l'art. 7, quarto comma, del

d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, secondo cui l'accettazione della

candidatura a deputato comporta in ogni caso la decadenza dalla carica

di consigliere o deputato regionale, contrasti o meno con gli artt. 3 e

51 della Costituzione. È altresì denunciato, per gli stessi motivi,

l'art. 2 della legge 27 febbraio 1958, n. 64, nella parte in cui

estende la disciplina descritta alle elezioni per il Senato.

È prospettato il dubbio che le norme impugnate implichino un

trattamento ingiustificatamente deteriore del consigliere regionale

rispetto ai presidenti delle Giunte provinciali ed ai sindaci dei

comuni con più di 20.000 abitanti, e anche rispetto ai parlamentari

che, volendo partecipare a competizioni elettorali regionali, non

incorrono in alcuna decadenza essendo per essi prevista una mera

incompatibilità qualora vengano eletti. Inoltre l'ineleggibilità del

consigliere regionale a deputato o a senatore (con comminatoria di

decadenza sin dal momento dell'accettazione della candidatura) è

censurata per contrasto con il generale diritto di accedere alle

cariche elettive, garantito dall'art. 51 Cost.

2) Le questioni non sono fondate.

Prima ancora di porre in luce il significato e la precisa funzione

delle norme impugnate, occorre vagliare la fondatezza della tesi della

parte privata secondo cui esse sarebbero state abrogate dalla legge 17

febbraio 1968, n. 108, (recante norme per la elezione dei consigli

regionali a statuto ordinario). L'art. 6 di tale legge, che prevede le

cause di incompatibilità, ribadisce, tra l'altro, l'incompatibilità

dell'ufficio di consigliere regionale con quello di membro di una delle

due Camere (già sancito dall'art. 122 Cost.), mentre l'art. 7 dispone

che tutte le cause di incompatibilità previste dall'art. 6, sia che

esistano al momento della elezione, sia che sopravvengano ad essa,

importano decadenza dall'ufficio di consigliere regionale, quando

quest'ultimo non eserciti l'opzione nei modi prescritti.

Dal combinato disposto delle due previsioni la difesa del Tatarella

deduce che la denunciata ineleggibilità non sussiste più, essendo

stata sostituita da una mera incompatibilità funzionale, sicché il

consigliere regionale potrebbe candidarsi alle elezioni politiche senza

incorrere in alcuna decadenza, salva soltanto, in caso di avvenuta

elezione al Parlamento, la necessità di esercitare la opzione tra le

due cariche.

La Corte non condivide tale interpretazione, che del resto è stata

disattesa dallo stesso giudice a quo, non ricorrendo nella specie

alcuna delle ipotesi di abrogazione configurabili ai sensi dell'art. 15

delle preleggi.

Il testo unico n. 361 del 1957 è volto a disciplinare nel suo

complesso il sistema delle elezioni alla Camera dei deputati, e

determina, tra l'altro, le ipotesi di ineleggibilità di coloro che vi

partecipano come candidati, mentre le cause di incompatibilità sono

fondamentalmente disciplinate dalla legge 15 febbraio 1953, n. 60. La

citata legge 108 del 1968 disciplina, invece, le elezioni dei consigli

regionali ordinari, regolamentando, tra l'altro, le relative cause di

ineleggibilità ed incompatibilità.

Non può quindi condividersi la suggestiva argomentazione difensiva

che dalla configurazione della sopravvenuta incompatibilità

dell'ufficio di parlamentare con quello di consigliere regionale -

ricavabile dalle disposizioni menzionate - vuole dedurre che in tanto

la norma ha un significato e una sua ragione d'essere in quanto abbia

necessariamente supposto il caso del consigliere regionale che abbia

potuto presentarsi (con successo) alle elezioni politiche, con

conseguente abrogazione della ineleggibilità denunciata.

Può infatti obiettarsi che l'art. 7 della legge n. 108 del 1968,

mentre trova applicazione per tutte le altre incompatibilità previste

dall'art. 6, originarie o sopravvenute alla elezione a consigliere

regionale, esplica effetto anche per quanto attiene alla fattispecie

particolare dei rapporti tra l'ufficio di consigliere regionale e di

membro di una delle Camere, ma in un caso diverso da quello ipotizzato

(contra legem) dal Tatarella; e cioè quando il consigliere regionale,

presentatosi precedentemente e senza successo alle elezioni politiche,

(prima ancora di rivestire la carica di consigliere) sia poi chiamato a

far parte del Parlamento a seguito di surrogazione.

Disconosciuta pertanto l'incompatibilità tra le due normative,

entrambe in vigore nel rispettivo ambito, può essere affrontato il

merito della questione.

3) L'impugnato art. 7 del t.u. n. 361 del 1957 stabilisce

chiaramente che i consiglieri regionali, i presidenti delle Giunte

provinciali ed i sindaci dei Comuni con più di 20.000 abitanti sono

ineleggibili a deputato.

Gli interessati possono, tuttavia, sottrarsi a tali cause di

ineleggibilità cessando realmente dalle funzioni esercitate, previa

presentazione delle dimissioni, almeno 180 giorni prima della data di

scadenza del quinquennio di durata della Camera cui intendono

candidarsi o sette giorni dopo il decreto di scioglimento in caso di

elezioni anticipate. Per rafforzare tale ineleggibilità, ed evitare

inconvenienti sorti nella pratica, il legislatore ha sancito, nel 1956,

la decadenza dagli uffici menzionati come effetto automatico della

accettazione della candidatura delle elezioni politiche.

Dalla interpretazione letterale e sistematica della norma

impugnata, che configura una causa specifica di ineleggibilità, emerge

la relativa ratio, confermata anche dai lavori preparatori della legge

elettorale del 1948, approvata dalla stessa assemblea costituente, e da

quelli della novella del 1956. Si è voluto cioè impedire che i

titolari di determinati importanti uffici potessero valersi dei poteri

connessi alla loro carica per influire indebitamente sulla competizione

elettorale, esercitando una captatio benevolentiae o un metus publicae

potestatis nei confronti degli elettori. Ciò è dimostrato anche dalla

prevista sanzione della decadenza che nella fattispecie avrebbe dovuto

essere immediatamente dichiarata da parte dei competenti organi

regionali.

Né può ritenersi che il legislatore, al fine di tutelare

l'anzidetto interesse pubblico sostanziale, abbia adottato uno

strumento eccessivo rispetto allo scopo perseguito.

Non è infatti fondatamente opinabile che sarebbe stata sufficiente

la sussistenza di una mera incompatibilità tra le cariche di

consigliere regionale e deputato al Parlamento, giacché

l'incompatibilità assolve ad un suo proprio scopo - sostanzialmente

quello di evitare la contemporanea titolarità di due uffici

validamente conseguiti - mentre l'ineleggibilità che ha la funzione

sopra menzionata deve operare fin dall'inizio della competizione

elettorale. Quindi la previsione dell'art. 122 Cost. non vale ad

escludere che la legge ordinaria consideri senz'altro i consiglieri

regionali ineleggibili a parlamentari.

Per inquadrare la normativa impugnata nell'ambito dei principi

costituzionali che ne sono a fondamento, occorre ricordare che la

Costituzione ha fissato taluni criteri basilari, pur rinviando alla

legge ordinaria sia per la determinazione dei casi di ineleggibilità e

di incompatibilità con l'ufficio di deputato o di senatore (art. 65

Cost.), sia per la disciplina delle ineleggibilità ed incompatibilità

dei consiglieri regionali (art. 122 Cost.), anche se ha ritenuto

necessario determinare essa stessa taluni particolari casi di

incompatibilità (citati artt. 65 e 122). L'art. 51 della Costituzione

infatti garantisce a tutti la possibilità di accedere alle cariche

elettive "in condizioni di eguaglianza e secondo i requisiti stabiliti

dalla legge".

La prospettata violazione dell'art. 51 Cost. è stata direttamente

collegata all'orientamento di questa Corte secondo cui l'eleggibilità

è la norma, l'ineleggibilità è l'eccezione, e "le cause di

ineleggibilità... devono comunque rigorosamente contenersi entro i

limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per garantire la

soddisfazione delle esigenze di pubblico interesse cui sono

preordinate" (sentenza n. 46 del 1969). Tale affermazione deve però

esser coordinata con l'altra, più volte formulata, secondo cui il

legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità politica può

stabilire, per categorie generali ed astratte, cause di ineleggibilità

volte ad assicurare la libera e genuina espressione del voto popolare

nonché la primaria esigenza della autenticità della competizione

elettorale (sentenze nn. 38 del 1971 e 45 del 1977).

Va pertanto riconosciuta, sulla scorta di tali criteri, la

giustificazione della norma impugnata, in quanto sancisce la

ineleggibilità alla Camera e al Senato del consigliere regionale

presentatosi candidato in circoscrizioni elettorali comprese

nell'ambito territoriale della Regione, come è avvenuto nel caso in

esame. Detta ineleggibilità, potrebbe, semmai, non apparire

altrettanto giustificata secondo gli orientamenti giurisprudenziali di

questa Corte laddove produca effetti per tutto il territorio nazionale

anziché nell'ambito della Regione nella quale il consigliere regionale

eserciti il proprio mandato: ma siffatta questione non costituisce

oggetto del giudizio sottoposto a questa Corte.

4) Nemmeno sussiste la denunciata violazione dell'art. 3 Cost.

perché le situazioni comparate dal giudice a quo sono tra loro

eterogenee.

Sotto un primo profilo è pur vero che la qualità di deputato o

senatore non impedisce la partecipazione di essi alla competizione

elettorale regionale, tuttavia non è riscontrabile in dette qualità

un collegamento tanto penetrante fra funzioni attribuite ed ambito

territoriale ove si svolge la competizione elettorale, da giustificare,

di per sé solo, la configurazione di un'ulteriore causa di

ineleggibilità. Sicché la mera incompatibilità prevista per tale

ipotesi assolve correttamente al suo scopo di evitare il cumulo di

cariche considerate fra loro incompatibili.

Neppure è pertinente la contrapposizione posta in evidenza dal

giudice a quo, secondo cui il consigliere regionale che non riesce alle

elezioni politiche perde ogni incarico, mentre il Presidente di Giunta

provinciale o il Sindaco (dei Comuni con più di ventimila abitanti),

in caso di insuccesso, rimane consigliere provinciale o comunale, e

potrebbe essere rieletto all'ufficio prima ricoperto. In tale

prospettazione sembra infatti celarsi un equivoco: invero o si è

inteso denunciare una pretesa disparità di trattamento fra le cariche

di consigliere regionale e quelle di presidente provinciale o di

sindaco, e allora la censura è ictu oculi contraddetta dalla lettera

della norma impugnata, che sancisce l'identica ineleggibilità in tutti

e tre i casi, sempre aggravata dalla decadenza dalle cariche

menzionate; o, invece, si è voluto denunciare la circostanza che il

consigliere regionale è ineleggibile a differenza di quello

provinciale o comunale, ma allora è facile obiettare in contrario che

rientra nella discrezionalità del legislatore una valutazione

differenziata delle funzioni comparate, attesa la minore importanza

delle ultime due, e quindi la diversa possibilità di un'indebita

influenza sull'elettorato.