Sentenza n. 499/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi primo,

secondo e quarto-ter, del decreto-legge 19 dicembre 1992, n. 485

(Contributo straordinario per la parziale copertura dei disavanzi

delle aziende di trasporto pubblico locale), convertito, con

modificazioni, nella legge 17 febbraio 1993, n. 32, promosso con

ricorso della Regione Sardegna, notificato il 19 marzo 1993,

depositato in cancelleria il 26 successivo ed iscritto al n. 23 del

registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 novembre 1993 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avv. Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'Avv.

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Regione

Sardegna ha contestato la legittimità costituzionale dell'art. 1,

commi primo, secondo e quarto-ter, del decreto-legge 19 dicembre

1992, n. 485 (Contributo straordinario per la parziale copertura dei

disavanzi delle aziende di trasporto pubblico locale), convertito,

con modificazioni, nella legge 17 febbraio 1993, n. 32, adducendone

il contrasto sia con varie norme dello Statuto speciale della Regione

Sardegna (artt. 3, lettera g; 4, lettera g; 6; da 7 a 14; 54 e 56) e

con le relative norme di attuazione, sia con gli artt. 3, 81, 116 e

119 della Costituzione.

Le disposizioni denunciate dalla Regione Sardegna prevedono, in

primo luogo, un contributo straordinario dello Stato di 380 miliardi

di lire per la "parziale copertura dei disavanzi di esercizio

relativi agli anni 1987-1991 dei servizi di trasporto pubblico locale

di cui all'art. 1 della legge 10 aprile 1981, n. 151" (art. 1, comma

primo), stabilendo che tale contributo venga "attribuito, .. sentita

la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le

province autonome di cui all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n.

400, alle regioni a statuto ordinario sulla base di quanto assegnato

in sede di riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi

di esercizio di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151,

alle singole regioni relativamente agli anni 1987-1991" (art. 1,

secondo comma).

Ad avviso della ricorrente, tale disciplina legislativa sarebbe

illegittima e lesiva delle proprie competenze costituzionalmente

garantite e dei principi di autonomia finanziaria, in dipendenza del

duplice effetto normativo riconducibile all'art. 1, primo e secondo

comma, del decreto-legge impugnato. Questo, infatti, escluderebbe la

Regione Sardegna (assieme alle altre regioni a statuto speciale), non

soltanto dall'assegnazione del contributo straordinario stanziato

dallo Stato con il decreto-legge n. 485 del 1992, ma anche dal

riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio

di cui all'art. 9 della legge n. 151 del 1981, confermando in tal

modo le misure provvisoriamente disposte dall'art. 18, primo comma,

del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415.

Richiamata, a tale proposito, la sentenza n. 381 del 1990 di

questa Corte, cui si deve la declaratoria di non fondatezza delle

questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto l'art. 18

del decreto-legge n. 415 del 1989, la Regione Sardegna ricorda che la

non illegittimità della manovra allora disposta fu accertata sulla

base della sua "provvisorietà" ed "urgenza" e della riconosciuta

funzione "propedeutica" rispetto agli imminenti "futuri aggiustamenti

che avrebbero dovuto essere definitivamente apportati a seguito di

trattative del Governo con le singole regioni (o province) ad

autonomia differenziata".

La disciplina introdotta dall'impugnato art. 1 del decreto legge

n. 485 del 1992 - che, in parte, perpetuerebbe l'esclusione delle

Regioni a statuto speciale dal riparto del fondo di cui all'art. 9

della legge n. 151 del 1981 e, in parte, riproduce la medesima

discriminazione con riferimento al contributo straordinario di 380

miliardi disposto dallo Stato per il ripiano dei disavanzi accumulati

nel periodo 1987-1991 dalle aziende di trasporto pubblico locale - si

caratterizzerebbe, ad avviso della ricorrente, come un nuovo

intervento "contingente", al quale, tuttavia, non potrebbero essere

riferiti i caratteri di "provvisorietà" ed "urgenza". Infatti, non

potrebbe trattarsi di una misura provvisoria, perché, a distanza di

quattro anni, riprodurrebbe le tecniche utilizzate dal legislatore

del 1989, senza prevedere in tempi ragionevoli l'adozione di un piano

organico di revisione della materia; né si potrebbe parlare di una

misura "urgente", in quanto lo stesso preambolo del decreto-legge

impugnato afferma che la urgenza di provvedere si collega, non già

alla indifferibilità di un primo intervento di riordino finanziario,

ma a problemi di "ordine pubblico", conseguenti a una situazione di

tensione esistente tra gli operatori del trasporto pubblico locale

nelle aree metropolitane.

La medesima disposizione non troverebbe adeguata giustificazione

nemmeno sulla base di un preteso fine perequativo dei maggiori flussi

finanziari delle regioni ad autonomia differenziata rispetto a quelli

attribuiti alle regioni a statuto ordinario, dal momento che tale

riequilibrio, secondo le indicazioni espresse nella sentenza n. 381

del 1990, non potrebbe essere ragionevolmente perseguito con

interventi puntuali e contingenti, ma esigerebbe un complessivo

disegno riformatore.

Gli stessi motivi d'illegittimità costituzionale illustrati con

riferimento all'art. 1, primo e secondo comma, del decreto-legge n.

485 del 1992, si estenderebbero al comma quattro- ter del medesimo

art. 1, che forma oggetto della terza questione di costituzionalità

sollevata dalla Regione Sardegna. Infatti, questa norma,

nell'istituire "un fondo di riequilibrio per consentire alle regioni

che abbiano subi'to rispetto all'anno 1992 una consistente riduzione

della loro assegnazione, di rientrare progressivamente, a partire

dall'anno 1993, nella quota di riparto ordinario", e nel collegarsi,

quindi, con l'art. 3 della legge 23 gennaio 1992, n. 500 (che ha

fatto confluire, per il 1993, il fondo nazionale per il ripiano dei

disavanzi di esercizio, di cui all'art. 9 della legge n. 151 del

1981, nel fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970,

n. 281), comporterebbe l'illegittima esclusione della Regione

Sardegna (e di tutte le altre regioni ad autonomia differenziata)

dalla ripartizione di questo speciale fondo di riequilibrio.

In definitiva, ad avviso della ricorrente, il complesso della

disciplina posta dall'art. 1, commi primo, secondo e quarto-ter,

comportando l'esclusione della Sardegna dalle erogazioni ivi disposte

per il ripiano dei disavanzi di esercizio dei servizi di trasporto

pubblico locale, violerebbe i principi costituzionali di uguaglianza,

di ragionevolezza e di autonomia finanziaria della Regione in una

materia di propria competenza. Infatti, la Regione Sardegna, sebbene

sia tenuta, al pari delle regioni a statuto ordinario, al ripiano dei

disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubblico locale

operanti nel suo territorio (nonostante che non disponga di un

effettivo controllo della spesa, a causa delle numerose potestà

statali incidenti nel settore e, in particolare, sulle tariffe e sul

personale), non verrebbe tuttavia dotata dallo Stato delle medesime

risorse devolute alle regioni ordinarie.

Da ultimo, la ricorrente deduce, in via subordinata,

l'irragionevolezza dell'art. 1, commi primo e secondo, nella parte in

cui questa norma esclude la Regione Sardegna dall'assegnazione del

contribuente straordinario, limitatamente agli anni (1987-1988-1989)

nei quali la Regione ricorrente partecipava alla ripartizione del

fondo di cui all'art. 9 della legge n. 151 del 1981. Il dubbio sulla

legittimità costituzionale della predetta esclusione è rafforzata

dal fatto che il secondo comma dell'impugnato art. 1 prescrive che il

contributo sia commisurato a quanto assegnato "alle singole regioni

relativamente agli anni 1987-1988" in sede di riparto del fondo di

cui all'art. 9 della legge n. 151 del 1981.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in

giudizio per chiedere una pronuncia di non fondatezza del ricorso.

Dopo aver sottolineato lo squilibrio, accumulatosi negli anni, fra

i flussi finanziari conferiti alle regioni a statuto speciale e

quelli destinati alle regioni a statuto ordinario e dopo aver

ricordato che anche la sentenza n. 381 del 1990, più volte citata

nel ricorso, aveva dato atto di tale situazione, la Presidenza del

Consiglio afferma che la revisione globale di tali squilibri,

auspicata anche dalla Regione ricorrente, non potrebbe non avere come

tappa fondamentale il superamento dei fondi settoriali. Ciò non di

meno, il ricorso si fonderebbe sulla pretesa, ritenuta ingiustificata

anche dalla sentenza n. 381 del 1990, che le regioni (e le province)

ad autonomia differenziata siano chiamate a compartecipare a tutti i

fondi settoriali previsti a favore di queste ultime.

Ad avviso della Presidenza del Consiglio, maggiori prospettive di

successo non potrebbero attribuirsi al motivo di ricorso subordinato,

in quanto le scelte discrezionali del legislatore ordinario, in

ordine alla ripartizione del contributo straordinario per il triennio

1987-1989, non contrasterebbero con alcuno dei parametri

costituzionali invocati. La ricorrente, inoltre, non addurrebbe cifre

a sostegno della dedotta irragionevolezza della suddetta misura.

3. - In prossimità dell'udienza, ambedue le parti del giudizio

hanno presentato memoria.

La Regione Sardegna, in replica alle considerazioni svolte dalla

Presidenza del Consiglio, osserva che gli interventi straordinari

estemporanei sui trasferimenti dei fondi settoriali, come quelli in

esame, lungi dal rappresentare una tappa nel superamento degli

squilibri esistenti tra i flussi finanziari devoluti alle regioni,

minerebbero, in realtà, il fondamento principale dell'autonomia

finanziaria regionale, consistente, non tanto nella quantità delle

risorse finanziarie trasferite, quanto soprattutto, nella stabilità

e nella certezza delle risorse disponibili.

La ricorrente acclude alla propria memoria una serie di documenti,

volti a dimostrare che l'entità cospicua dei disavanzi delle aziende

di trasporto locali sarde risalirebbe fino agli anni nei quali la

Sardegna beneficiava anch'essa della ripartizione del fondo nazionale

di cui all'art. 9 della legge n. 151 del 1981. E ciò dimostrerebbe

l'insufficienza dei finanziamenti statali relativi al settore.

La Presidenza del Consiglio, nel ribadire che i flussi del

finanziamento verso le regioni a statuto speciale sono più cospicui

di quelli destinati alle regioni a statuto ordinario, osserva che le

disposizioni oggetto del presente conflitto rientrano nella

complessiva manovra del Governo relativa all'esercizio 1992, manovra

che, tra l'altro, stabilendo l'aggancio delle entrate delle suddette

regioni (e delle province autonome) alla dinamica dei tributi

statali, avrebbe prodotto un aumento delle risorse a disposizione

degli enti ad autonomia differenziata. In ragione di ciò, ad avviso

della parte resistente, dovrebbe ritenersi addirittura doverosa la

scelta discrezionale del legislatore statale di escludere le regioni

a statuto speciale dal riparto del contributo straordinario e del

fondo di riequilibrio.

Con riferimento al motivo del ricorso dedotto dalla Regione in via

subordinata, la Presidenza del Consiglio sottolinea che il contributo

straordinario in questione non è retroattivamente sostitutivo o

modificativo degli interventi finanziari disposti in precedenza, ma

si cumula agli stessi, senza prevedere alcun onere aggiuntivo a

carico del bilancio della Regione ricorrente. Considerato in diritto

1. - La Regione Sardegna ha proposto ricorso per la dichiarazione

d'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi primo, secondo e

quarto- ter, del decreto-legge 19 dicembre 1992, n. 485 (Contributo

straordinario per la parziale copertura dei disavanzi delle aziende

di trasporto pubblico locale), convertito, con modificazioni, nella

legge 17 febbraio 1993, n. 32, per violazione degli artt. 3, lettera

g), 4, lettera g), 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 54 e 56 dello

statuto speciale per la Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 3), oltreché degli artt. 3, 81, 116 e 119 della

Costituzione.

Più precisamente, la ricorrente, in riferimento ai predetti

parametri di costituzionalità, solleva tre distinte questioni,

concernenti:

a) la stabilizzazione della esclusione (disposta in via

provvisoria dall'art. 18, primo comma, del decreto-legge 28 dicembre

1989, n. 415) della Regione Sardegna dal riparto del fondo nazionale

per il ripiano dei disavanzi di esercizio di cui all'art. 9 della

legge 10 aprile 1981, n. 151 (art. 1, primo e secondo comma);

b) l'esclusione della stessa Regione dalla partecipazione al

contributo straordinario di 380 miliardi di lire erogato dallo Stato

a titolo di concorso nella copertura dei disavanzi di esercizio dei

servizi di trasporto pubblico locale relativi agli anni 1987-1991

(art. 1, primo e secondo comma);

c) l'esclusione della medesima Regione dal riparto del fondo di

riequilibrio istituito dall'impugnato art. 1, comma quarto- ter, a

favore delle regioni che abbiano subìto, rispetto all'anno 1992, una

consistente riduzione della loro assegnazione, al fine di consentire

ad esse di rientrare gradualmente nella quota di riparto ordinario.

Subordinatamente all'eventuale rigetto della questione indicata

sub b), la ricorrente contesta l'illegittimità costituzionale

dell'art. 1, primo comma, del decreto-legge n. 485 del 1992, nella

parte in cui esclude irragionevolmente la Regione Sardegna dalla

partecipazione al citato contributo straordinario di 380 miliardi di

lire limitatamente al triennio 1987-1989, triennio durante il quale

tutte le regioni a statuto speciale, compresa la ricorrente, hanno

concorso alla ripartizione del fondo di cui all'art. 9 della legge n.

151 del 1981, avente le medesime finalità del predetto contributo

(ripiano del disavanzo delle aziende di trasporto pubblico locale).

2. - Non fondata è, innanzitutto, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, primo e secondo comma, nella parte in cui

conferma l'esclusione delle regioni a statuto speciale e, quindi,

della Regione Sardegna dal riparto del fondo nazionale per il ripiano

dei disavanzi di esercizio di cui all'art. 9 della legge 10 aprile

1981, n. 151.

In realtà, la censura prospettata dalla ricorrente muove da

un'interpretazione dell'impugnato art. 1, primo e secondo comma, del

decreto-legge n. 485 del 1992, che non può essere ascritta allo

stesso. Non si può dire, infatti, che l'esclusione della Regione

Sardegna e delle altre regioni (e province) ad autonomia

differenziata dal fondo nazionale di cui all'art. 9 della legge n.

151 del 1981 sarebbe una conseguenza della non partecipazione delle

medesime regioni al contributo straordinario di 380 miliardi di lire

disposto dallo Stato per il ripiano dei disavanzi di esercizio dei

servizi di trasporto pubblico locale per gli anni 1987-1991. Poiché

l'interpretazione chiaramente deducibile dalla lettura della

disposizione impugnata, considerata alla luce dei lavori preparatori

e del sistema normativo in cui è inserita, è nel senso che

l'anzidetta norma si limita a stanziare un contributo straordinario

aggiuntivo rispetto alle altre fonti di finanziamento ordinario

attivate dallo Stato nello stesso settore e rivolte al medesimo fine

di ripianare il disavanzo di esercizio delle aziende di trasporto

pubblico locale, non si può desumere dalla norma impugnata,

contrariamente a quanto ritiene la ricorrente, alcuna incidenza sui

flussi ordinari di finanziamento statale verso le regioni nel settore

dei trasporti locali.

3. - Parimenti non fondata è la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, primo e secondo comma, nella parte in cui

esclude la Regione Sardegna, insieme alle altre regioni (e province)

ad autonomia differenziata, dalla partecipazione al contributo

straordinario di 380 miliardi di lire erogato dallo Stato a titolo di

concorso nella copertura dei disavanzi di esercizio, relativi agli

anni 1987-1991, dei servizi di trasporto pubblico locale.

Come si è osservato nel punto precedente della motivazione, la

disposizione impugnata prevede un contributo straordinario aggiuntivo

rispetto al finanziamento ordinario del settore, con il quale il

legislatore statale ha inteso beneficiare soltanto le regioni ad

autonomia comune.

Considerata in sé, l'esclusione da tale contributo delle regioni

a statuto speciale e, quindi, della Sardegna non comporta una lesione

del principio costituzionale di autonomia finanziaria delle stesse

regioni e dell'integrità delle competenze ad esse attribuite.

Infatti, come questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 381 del

1990), pur se le regioni e le province autonome, cui sono

costituzionalmente assegnate più ampie e significative competenze,

debbono essere messe in grado di avere a disposizione risorse

finanziarie maggiori e, comunque, adeguate alla più elevata

quantità e qualità delle attribuzioni loro spettanti, tuttavia

"questa esigenza non può giustificare la pretesa che le regioni (e

le province) ad autonomia differenziata siano chiamate a

compartecipare con le regioni a statuto ordinario a tutti i fondi

settoriali previsti a favore di queste ultime".

Analizzata in riferimento al particolare caso disciplinato, la

scelta discrezionale del legislatore statale di escludere la Regione

Sardegna, insieme alle altre regioni (e province) ad autonomia

differenziata, dalla ripartizione del contributo previsto dalla

disposizione impugnata va sottoposta al vaglio del criterio della

ragionevolezza, sotto il profilo, non già della distribuzione

quantitativa delle risorse, bensì della tendenziale corrispondenza

tra i bisogni che le regioni sono tenute a soddisfare e i mezzi

finanziari assegnati alle stesse (v. sentt. nn. 357 del 1993, 369 e

356 del 1992, 380 del 1990, 245 del 1984 e 307 del 1983).

Premesso, come s'è già detto, che si tratta di un contributo di

carattere aggiuntivo rispetto agli ordinari strumenti di

finanziamento delle regioni e che, pertanto, in relazione ad esso si

esige una corrispondenza fra "bisogni" e "mezzi" che tenga conto di

tale carattere (v. sent. n. 369 del 1992), occorre sottolineare che

dai lavori preparatori risulta chiaramente che lo stanziamento del

contributo in questione non è correlato alla previsione di oneri

ulteriori per le regioni, ma è unicamente riferibile alla

considerazione dell'entità e della gravità del disavanzo di

esercizio sussistente nel settore dei servizi di trasporto pubblico

locale. Sebbene tale situazione di persistente deficit riguardi la

totalità delle regioni italiane, tuttavia l'esclusione delle regioni

ad autonomia differenziata dalla partecipazione al riparto del

contributo straordinario previsto dalla disposizione impugnata ha

un'adeguata e ragionevole giustificazione nel rilievo che queste

ultime regioni godono di una ben più cospicua gamma di risorse

finanziarie.

Sicché, anche in considerazione della copertura parziale

assicurata alle singole regioni dal contributo in esame rispetto

all'entità reale del disavanzo, l'indubbio effetto compensativo del

più favorevole sistema di finanziamento delle regioni ad autonomia

differenziata, riferibile al contributo previsto dalla disposizione

impugnata, induce a ritenere non irragionevole la scelta

discrezionale del legislatore statale di limitare la predetta

erogazione alle sole regioni a statuto ordinario. Né tale

conclusione può essere modificata dalla pur corretta considerazione

di politica economica che la situazione cronicamente deficitaria del

servizio di trasporto pubblico locale esigerebbe interventi pubblici

di carattere complessivo ed organico, non potendo desumersi da ciò

la conseguenza che sia irragionevole qualsiasi intervento che non

rivesta gli anzidetti caratteri.

4. - Non fondata è, altresì, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, comma quarto- ter, nella parte in cui

istituisce un fondo di riequilibrio, a partire dal 1993, a favore

delle regioni che abbiano subìto, rispetto all'anno 1992, una

consistente riduzione della loro assegnazione, fondo dalla cui

ripartizione sono escluse le regioni a statuto speciale e, quindi, la

Regione Sardegna, in considerazione del fatto che queste ultime non

sono ricomprese nel riparto del fondo ordinario di cui all'art. 9

della legge n. 151 del 1981.

L'istituzione di un fondo speciale, avente funzioni di

riequilibrio dei flussi di finanziamento provenienti dal fondo

nazionale di cui all'art. 9 della legge n. 151 del 1981, risponde a

un intento perequativo, che non irragionevolmente concerne soltanto

le regioni a statuto ordinario. Infatti, il fondo di riequilibrio

istituito con la disposizione impugnata adempie a una funzione

accessoria rispetto al fondo ordinario previsto dall'art. 9 della

legge n. 151 del 1981, nonché al fondo comune disciplinato dall'art.

8 della legge n. 281 del 1970, dopo la confluenza in quest'ultimo del

primo ai sensi dell'art. 3 della legge n. 500 del 1992. Pertanto,

oltre alle considerazioni svolte nel punto precedente circa la non

irragionevolezza di misure volte a compensare il più sfavorevole

sistema di finanziamento assicurato alle regioni a statuto ordinario,

occorre sottolineare che il fondo di riequilibrio istituito dalla

disposizione impugnata, diversamente dal contributo straordinario

precedentemente esaminato, persegue chiaramente il fine di integrare

la modifica dei criteri di assegnazione del fondo settoriale di cui

all'art. 9 della legge n. 151 del 1981, già disposta dall'art. 18,

primo comma, del decreto-legge n. 415 del 1989. Sotto quest'ultimo

profilo, a parte ogni considerazione sulla non irragionevolezza

relativa alla finalità di progressivo riequilibrio delle quote

rispettivamente assegnate alle regioni ad autonomia comune, è

decisivo osservare che l'esclusione delle regioni a statuto speciale

dal riparto del fondo in questione non è imputabile alla

disposizione contestata. Tale esclusione, infatti, risale all'art.

18, primo comma, del decreto-legge n. 415 del 1989, per quel che

riguarda la partecipazione al fondo di cui all'art. 9 della legge n.

151 del 1981 (sulla quale v. sent. n. 381 del 1990), e all'art. 3

della legge n. 500 del 1992, per quel che concerne la confluenza del

predetto fondo in quello comune previsto dall'art. 8 della legge n.

281 del 1970.

5. - Non fondata è, infine, la questione di legittimità

costituzionale sollevata in via subordinata nei confronti dell'art.

1, primo comma, nella parte in cui esclude la Regione Sardegna dalla

ripartizione del contributo straordinario ivi previsto limitatamente

al triennio 1987-1989, nel corso del quale la medesima Regione

partecipava ancora alla ripartizione del fondo nazionale previsto

dall'art. 9 della legge n. 151 del 1981 per il ripiano dei disavanzi

di esercizio delle aziende di trasporto pubblico locale.

Il presupposto interpretativo da cui muove la censura della

Regione ricorrente, circa la consequenzialità della partecipazione

al riparto del contributo straordinario previsto dalla disposizione

impugnata rispetto alla partecipazione alle quote del fondo nazionale

di cui all'art. 9 della legge n. 151 del 1981, non può essere

condiviso. Come si è precedentemente sottolineato, il contributo

straordinario in esame ha natura di intervento autonomo e aggiuntivo

rispetto agli ordinari strumenti di finanziamento delle regioni, di

modo che ad esso non possono essere riferiti i criteri di

ripartizione applicati a questi ultimi, tanto più se attinenti ad

anni trascorsi. Per i restanti profili, anche per tale questione

valgono le osservazioni che hanno condotto alla dichiarazione di non

fondatezza della questione esaminata nel precedente punto n. 3 di

questa motivazione.