Sentenza n. 498/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3 e 4,

della legge 27 ottobre 1988, n. 482 (Disciplina del trattamento di

quiescenza e di previdenza del personale degli enti soppressi

trasferito alle regioni, agli enti pubblici ed alle amministrazioni

dello Stato), promossi con n. 2 ordinanze, emesse il 20 dicembre

1994 dal Tribunale di Catania, nei procedimenti civili vertenti tra

Polizzi Flavia e Savasta Carmela e INPDAP, iscritte, rispettivamente,

ai nn. 108 e 122 del registro ordinanze 1995 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 10 e 11, prima serie

speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Polizzi Flavia e Savasta Carmela,

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 1995 il Giudice relatore

Cesare Ruperto;

Udito l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due giudizi civili di appello - promossi da

pensionate dell'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti

dell'amministrazione pubblica (INPDAP), gestione autonoma ex Istituto

nazionale di assistenza per i dipendenti degli enti locali (INADEL),

entrambe originariamente assunte dalla disciolta Opera nazionale

maternità e infanzia (ONMI), successivamente transitate alle

dipendenze del Comune di Catania a decorrere dal 1 gennaio 1976 e

cessate dal servizio in data 1 marzo 1989, per sentir riformare le

sentenze di primo grado, con le quali il Pretore di Catania, in

applicazione dell'art. 6 della legge 27 ottobre 1988, n. 482

(Disciplina del trattamento di quiescenza e di previdenza del

personale degli enti soppressi trasferito alle regioni, agli enti

pubblici ed alle amministrazioni dello Stato), aveva rigettato le

domande delle ricorrenti dirette ad ottenere l'inclusione nel

trattamento di fine servizio della indennità di buonuscita per il

lavoro prestato successivamente al 31 dicembre 1975 - il Tribunale di

Catania ha sollevato, con identiche ordinanze emesse in data 20

dicembre 1994, questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dell'art. 6,

commi 3 e 4, della legge 27 ottobre 1988, n. 482.

Il collegio remittente, rilevato l'intervenuto mutamento, ad opera

della legge impugnata, del quadro normativo preesistente, sottolinea

che quest'ultimo era già stato positivamente sottoposto al vaglio di

questa Corte, la quale aveva ritenuto infondate le censure mosse

all'art. 9 della legge n. 698 del 1975, modificato dall'art. 5

della legge n. 563 del 1977 (Modifiche ed integrazioni alla legge 23

dicembre 1975, n. 698: Scioglimento e trasferimento delle funzioni

dell'Opera nazionale per la protezione della maternità e

dell'infanzia), interpretandone il disposto nel senso che

l'indennità di fine rapporto andasse complessivamente calcolata

sulla base dell'ultima retribuzione (sentenza n. 164 del 1989): ciò

conformemente alla consolidata giurisprudenza di legittimità, che

aveva affermato il diritto dei dipendenti della disciolta ONMI - i

quali, come le appellanti, non avessero optato per l'iscrizione alla

Cassa di previdenza dipendenti enti locali (CPDEL) - ad entrambe le

indennità di anzianità e di buonuscita maturate presso gli enti di

provenienza e di destinazione, così quantificate in ragione

dell'unificazione del rapporto.

Osserva il Tribunale a quo che la disposizione di cui all'art.

6, comma 3, della legge n. 482 del 1988 - pur rafforzando

l'affermazione della unicità del rapporto e del trattamento di fine

servizio - introduce nuovi criteri di computo dell'indennità premio

di servizio. Infatti essa fissa alla data dell'iscrizione all'INADEL

del lavoratore transitato dall'ente soppresso, il momento di

determinazione del "maturato" da versarsi a quest'ultimo da parte

dell'ente di provenienza e della competente gestione di liquidazione,

ed impone all'istituto di quantificare l'importo dell'indennità di

fine servizio con riferimento esclusivo "alla predetta data di

iscrizione" ed "in relazione alla posizione giuridica ed economica

rivestita dal personale interessato ed alla anzianità di servizio

maturata" in tale epoca. Da ciò consegue - secondo il remittente -

che l'indennità, calcolata ed accantonata alla data di scioglimento

dell'ONMI e di iscrizione all'INADEL, rimane "congelata", stante

l'assenza di meccanismi perequativi o di rivalutazione analoghi a

quelli previsti dalla legge n. 297 del 1982; con conseguente

violazione sia del principio della proporzionalità della

retribuzione alla qualità e quantità del lavoro (art. 36 della

Costituzione), sia del principio di uguaglianza, posto che a siffatti

dipendenti verrebbe riservato un trattamento deteriore rispetto a

quello previsto per i collocati a riposo contemporaneamente allo

scioglimento dell'ente, o poco prima, cui l'indennità medesima venne

liquidata sulla base dell'ultima retribuzione non depauperata nel suo

effettivo valore.

2. - È intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso chiedendo che le questioni siano dichiarate

non fondate: in primo luogo, perché non si può configurare la

violazione del principio di uguaglianza nel raffronto tra diversi

regimi pensionistici o previdenziali, rispetto ai quali la

differenziazione di trattamento trova un'adeguata e non irrazionale

giustificazione nella diversità delle masse retributive e

contributive, dei rapporti di lavoro sottostanti e delle rispettive

organizzazioni dei fondi; inoltre, perché il congelamento

dell'indennità di fine servizio costituisce il frutto di una scelta

discrezionale del legislatore, diretta, in assenza della previsione

di meccanismi perequativi o di rivalutazione, ad un maggior rigore

nella determinazione dell'indennità di anzianità, per intuitive

esigenze di contenimento della spesa pubblica.

3. - Si sono costituite in giudizio entrambe le parti private, le

quali con identiche considerazioni hanno concluso affinché questa

Corte in via interpretativa dichiari la non fondatezza delle

prospettate questioni, riaffermando come l'indennità di buonuscita

vada determinata sulla base dell'ultima retribuzione percepita presso

l'ente di destinazione. Ciò, in quanto la normativa de qua sarebbe

inidonea a costituire la nuova fonte regolatrice del trattamento di

fine servizio dei dipendenti in questione, riferendosi la stessa

principalmente al personale trasferito da enti soppressi molti anni

dopo lo scioglimento dell'ONMI. Per cui le disposizioni di detta

legge sarebbero, di fatto, inapplicabili nella fattispecie,

trattandosi di personale iscritto all'INADEL fin dal 1 gennaio 1976,

rispetto al quale la legge n. 698 del 1975 successivamente

modificata prescrive che il trattamento di fine servizio debba essere

liquidato dall'INADEL alla fine del servizio nella misura prevista

per gli enti riceventi, per il periodo successivo al trasferimento, e

nella misura prevista dal regolamento dell'ONMI, per quello

precedente. Pertanto il diritto acquisito all'indennità di

buonuscita, integrativa del trattamento di anzianità ai sensi

dell'art. 5 della legge n.

563 del 1977, non potrebbe affievolirsi nel mero rimborso dei

contributi per effetto del "congelamento" introdotto dalla norma

impugnata. La quale, ragionando in senso contrario ed alla luce

della sentenza di questa Corte n. 166 del 1989, non si sottrarrebbe

alle censure di incostituzionalità prospettate dal Collegio

remittente; sicché le parti private concludono, in via gradata, per

l'accoglimento della questione. Considerato in diritto

1. - Con due identiche ordinanze, il Tribunale di Catania dubita

della legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3 e 4, della

legge 27 ottobre 1988, n. 482, nella parte in cui - a seguito della

introduzione, rispetto al previgente regime degli ex dipendenti della

disciolta Opera nazionale maternità e infanzia disciplinato

dall'art.

9 della legge n. 698 del 1975 (come modificato dall'art. 5 della

legge n. 563 del 1977), di nuovi criteri di computo dell'indennità

premio di servizio, con fissazione alla data dell'avvenuta iscrizione

all'INADEL del momento di determinazione di quanto maturato secondo

le disposizioni dell'ordinamento dell'ente di provenienza - dispone

che la indicata indennità (ed in particolare, nella fattispecie,

l'indennità di buonuscita spettante alle parti private dei giudizi a

quibus, non optanti per l'iscrizione alla CPDEL) rimanga "congelata"

alla suddetta data, in assenza di meccanismi perequativi o di

rivalutazione analoghi a quelli previsti dalla legge n. 297 del

1982.

Secondo il Collegio remittente, la normativa censurata si porrebbe

in contrasto sia con l'art. 3 della Costituzione, posto che agli ex

dipendenti ONMI transitati presso altri enti verrebbe riservato un

trattamento deteriore rispetto a quello previsto per i collocati a

riposo contemporaneamente allo scioglimento dell'ente di provenienza,

o poco prima, cui l'indennità medesima venne liquidata sulla base

dell'ultima retribuzione non depauperata nel suo effettivo valore,

sia con l'art. 36 della Costituzione, stante la violazione del

principio della proporzionalità della retribuzione alla qualità e

quantità del lavoro prestato.

2.1. - I due giudizi, del tutto identici con riguardo alla

sollevata questione, vanno riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2.2. - La questione non è fondata.

Giova ricordare che il regolamento per il trattamento di quiescenza

del personale degli uffici e servizi centrali e periferici dell'ONMI,

deliberato dal Consiglio centrale dell'ente, approvato con decreto

interministeriale del 5 agosto 1969, modificato con decreto 4 maggio

1973, prevedeva che il personale già in servizio alla data del 6

ottobre 1967 avesse facoltà di mantenere l'iscrizione all'INPS ai

fini del trattamento di quiescenza ovvero di optare per l'iscrizione

alle Casse di previdenza (CPDEL e CPS), iscrizione resa obbligatoria

per coloro che fossero assunti successivamente alla data indicata.

Soltanto a chi avesse optato nel primo senso (artt. 3 e 4) era

riconosciuta, oltre ad un'indennità pari ad una mensilità della

retribuzione complessiva per ogni anno di servizio, anche

l'indennità di buonuscita alle condizioni e nella misura prevista

per il personale statale.

Disposta, con la legge 23 dicembre 1975, n. 698, la soppressione

dell'ONMI al 31 dicembre dello stesso anno, con il trasferimento

delle funzioni dell'ente allo Stato, e disposto altresì

l'inquadramento del personale nei ruoli dello Stato, dei comuni e

delle province nonché l'iscrizione del medesimo all'INADEL o

all'ENPAS, l'art.

9 di detta legge - modificato dall'art. 5 della legge 1 agosto

1977, n. 563 - previde la liquidazione del trattamento di fine

servizio da parte dei detti enti previdenziali, "per i periodi di

servizio prestati presso le amministrazioni riceventi", nella misura

stabilita per il relativo personale, e, per il periodo di servizio

prestato presso l'ONMI, nella misura stabilita dal regolamento di

quiescenza del personale "della soppressa opera". Correlativamente

venne sancito l'obbligo dell'Ufficio liquidatore di versare agli enti

di cui sopra le indennità maturate all'atto del trasferimento.

Tale norma, come ripetutamente affermato da questa Corte (cfr.

sentenza n. 311 del 1993 e ordinanza n. 121 del 1988), con riguardo

all'assetto del trattamento di fine servizio afferente al periodo di

servizio presso l'ONMI, si limitava ad operare un rinvio formale al

regolamento, indicando questo come la fonte della disciplina

sostanziale. Sul piano invece del trattamento spettante alla fine

del rapporto originato dall'anzidetto fenomeno successorio, questa

Corte, con la sentenza n. 164 del 1989, recepiva l'interpretazione

adeguatrice della norma offerta dalle Sezioni unite della Cassazione,

che, superando il non chiaro dato testuale, conduceva ad una

valutazione unitaria del rapporto nel suo complesso. Ragion per cui

il trattamento di fine rapporto veniva ad essere commisurato

all'ultima retribuzione, e non già segmentato in due frazioni

relative, rispettivamente, al servizio prestato presso l'ONMI (per il

quale - ripetesi - valevano sempre le previsioni del regolamento) ed

al rapporto svoltosi alle dipendenze dell'ente che gli era succeduto.

D'altronde è di tutta evidenza che, nella vigenza del descritto

regime, il diritto alla o alle indennità maturate al momento della

soppressione dell'ONMI poteva essere soddisfatto nei limiti degli

accantonamenti effettuati in precedenza, gestiti dall'Ufficio

liquidazioni, cui fossero stati come sopra trasferiti. In altri

termini, neppure allora era prospettabile una sorta di ultrattività

delle previsioni, che si proiettasse in un diverso regime

previdenziale a prescindere dal suo finanziamento.

2.3. - Con la legge n. 482 del 1988, il legislatore ha inteso

disciplinare in modo organico e secondo un complessivo disegno

unitario le molteplici vicende di novazione soggettiva dei rapporti,

connesse alla soppressione degli enti ed al conseguente trasferimento

del relativo personale. Come reso esplicito dai lavori preparatori

(cfr. Atti Camera - X legislatura - Relazione alla proposta n. 476

del 2 luglio 1987), si è voluto "ricondurre ad uniformità ed

organicità la disciplina dei trattamenti di quiescenza e previdenza"

del personale de quo.

La ratio legis si ispira al fondamentale criterio di evitare che la

soppressione dell'ente di provenienza si risolva in un pregiudizio

per il dipendente, e quindi, in coerenza con le molteplici

indicazioni della giurisprudenza, si sancisce il principio

dell'unicità del rapporto.

Del tutto razionalmente, per armonizzare tale direttiva di fondo

con l'esigenza di assicurare quanto maturato nelle precedenti

gestioni, senza tuttavia provocare alcun aggravio al nuovo ente

gestore della previdenza sul terreno specifico del trattamento di

fine rapporto per gl'iscritti all'INADEL, la norma impugnata dispone

nei sensi appresso indicati. Da un lato si riconosce il diritto

all'indennità premio di fine servizio, propria degl'iscritti a detto

Istituto, commisurata all'intero rapporto attraverso la

ricongiunzione dei periodi utili. Dall'altro lato si calcola la

differenza tra quanto maturato dal dipendente secondo il previgente

regime (e ricevuto dall'INADEL) e quanto gli sarebbe spettato come

indennità premio di fine servizio alla data dell'iscrizione; se tale

differenza risulta positiva, il suo importo viene corrisposto al

dipendente stesso entro un anno dalla data di effettivo versamento

all'INADEL degli accantonamenti.

3. - La norma impugnata - che il Tribunale remittente ha, nella sua

autonomia interpretativa, ritenuto applicabile alla fattispecie

oggetto del giudizio a quo - risulta quindi coerente con la logica di

reductio ad unitatem sottesa all'intervento legislativo, e non

vulnera i parametri evocati.

In particolare, non è violato l'art. 36 della Costituzione,

perché il principio di adeguatezza e proporzionalità appare

salvaguardato dalla riaffermazione legislativa dell'unitarietà del

rapporto valutato nella sua interezza e della conseguente

commisurazione - attuata secondo determinazioni comunque

discrezionali del legislatore, fondate sul ragionevole bilanciamento

del complesso dei valori e degli interessi costituzionali coinvolti

nell'attuazione del programma di riforma (v. sentenza n. 119 del

1991) - del trattamento di quiescenza al reddito percepito nello

svolgimento del rapporto lavorativo. E, d'altro lato, deve comunque

rilevarsi come la normativa impugnata, nell'apportare le evidenziate

modificazioni al previgente regime, ha esplicitamente previsto

l'attribuzione al dipendente dell'ONMI, transitato in altro ente,

dell'eventuale eccedenza tra l'importo versato e quello determinato

in via teorica (art. 6, comma 4), secondo modalità tendenzialmente

improntate ad effettiva tutela dell'interessato nell'ottica di una

auspicata speditezza della eliminazione dell'eccedenza contabile.

Non è neppure violato l'art. 3 della Costituzione, per la non

comparabilità tra la situazione di chi abbia concluso il suo

rapporto prima della soppressione dell'ONMI e chi l'abbia proseguito

invece alle dipendenze di un altro ente, atteso che soltanto per

quest'ultimo si pone il problema della valutazione e del

ricongiungimento di diversi periodi.

Per completezza va osservato che non può conservare alcun residuo

rilievo l'originaria opzione del personale dell'ONMI per l'iscrizione

all'INPS, in quanto legata alla scelta per un diverso (e, oltre

tutto, meno favorevole) regime pensionistico, che risulta ormai priva

di senso nel quadro dell'unitaria regolamentazione del trattamento di

quiescenza. Tanto più che il regolamento dell'ONMI non è ormai

utilmente richiamabile, in ragione dell'effetto abrogativo che la

norma impugnata ha prodotto sul citato art. 9 della legge 698 del

1975. Né rileva che la confluenza di molteplici e differenziati

regimi in una disciplina uniforme possa aver comportato la perdita

delle varie peculiarità delle gestioni, trattandosi di un dato da

riconnettere, ancor prima che alla norma denunciata, alla

discrezionale determinazione di sopprimere gli enti e al nuovo

inquadramento del personale che essa ha comportato.