Sentenza n. 496/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Veneto, riapprovata l'8 ottobre 1998, recante "Referendum consultivo

in merito alla presentazione di proposta di legge costituzionale per

l'attribuzione alla Regione Veneto di forme e condizioni particolari

di autonomia", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 28 ottobre 1998, depositato in cancelleria il

5 novembre 1998 ed iscritto al n. 42 del registro ricorsi 1998.

Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2000 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente

del Consiglio dei Ministri e gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi

Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 26 ottobre 1998, regolarmente notificato

e depositato, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli

articoli 1, 3, 5, 70, 71, 121, 123 e 138 della Costituzione e

all'articolo 47 dello statuto della Regione Veneto, della legge della

Regione Veneto, recante "Referendum consultivo in merito alla

presentazione di proposta di legge costituzionale per l'attribuzione

alla Regione Veneto di forme e condizioni particolari di autonomia",

approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 23 aprile 1998 e

riapprovata a maggioranza assoluta, a seguito del rinvio governativo,

l'8 ottobre 1998.

2. - La legge di cui è questione promuove, ai sensi dell'art. 47

dello statuto della Regione Veneto, un referendum consultivo della

popolazione residente in merito alla presentazione da parte del

Consiglio regionale, nell'esercizio della potestà ad esso conferita

dall'art. 121 della Costituzione, di una proposta di legge

costituzionale che attribuisca forme e condizioni particolari di

autonomia alla Regione Veneto, a mezzo di uno specifico statuto

speciale, che preveda in particolare:

a) il conferimento generale della potestà legislativa alla

Regione e la enumerazione tassativa delle materie di potestà

legislativa e amministrativa statale (politica estera, difesa,

moneta, giustizia, organi costituzionali dello Stato, livelli

inderogabili delle prestazioni relative ai diritti sociali tutelati

in Costituzione);

b) l'esercizio a livello locale delle funzioni amministrative e

l'attribuzione alla Regione delle funzioni di programmazione e di

controllo;

c) il riconoscimento alla Regione del potere di stipulare

accordi con Stati o enti territoriali di altri Stati e di partecipare

alla formazione degli atti dell'Unione europea, provvedendo in via

autonoma all'attuazione degli atti comunitari;

d) la determinazione da parte della Regione della propria forma

di governo, inclusa la possibilità di prevedere l'elezione diretta

del Presidente della Regione e la disciplina del sistema elettorale

regionale;

e) il conferimento alla Regione del potere di istituzione,

accertamento e riscossione dei tributi, con devoluzione allo Stato di

una quota non superiore ad un terzo delle entrate tributarie riscosse

dalla Regione.

Secondo il ricorrente la legge regionale si porrebbe in contrasto

con gli indicati parametri per ragioni analoghe a quelle poste da

questa Corte a base della sentenza n. 470 del 1992, con la quale è

stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di una legge della

Regione Veneto diretta a proporre un referendum consultivo in merito

alla presentazione di una iniziativa legislativa volta a modificare

disposizioni costituzionali concernenti l'ordinamento delle Regioni.

In quella circostanza, la Corte aveva affermato che il referendum

consultivo, per quanto sprovvisto di efficacia vincolante, esercita

comunque la sua influenza, di indirizzo e di orientamento, nei

confronti delle successive fasi del procedimento di formazione della

legge statale e dunque può condizionare scelte discrezionali

affidate alla esclusiva competenza di organi centrali dello Stato,

facendo sorgere "il rischio di influire negativamente sull'ordine

costituzionale e politico dello Stato". Inoltre, rammenta

l'Avvocatura dello Stato, nella medesima sentenza n. 470 questa Corte

aveva affermato che l'aggravamento, mediante forme di consultazione

popolare variabili da Regione a Regione, del procedimento di

formazione delle leggi costituzionali contrasta con la disciplina

della revisione posta nell'art. 138 Cost.

Muovendo da simili premesse, e particolarmente insistendo sul

tenore della relazione illustrativa della delibera impugnata, nella

quale si fa esplicito riferimento alla necessità, nell'ambito di un

"nuovo patto costituzionale", di rinegoziare con lo Stato il ruolo

istituzionale, l'organizzazione, le funzioni della Regione, e dunque

la propria originale soggettività, il ricorrente conclude che un

referendum consultivo della popolazione veneta in materia

fondamentale di revisione costituzionale, oltre a comportare un

illegittimo aggravamento del procedimento previsto nell'art. 138

Cost., verrebbe in fatto ad assumere il significato politico di una

"autodeterminazione" della Regione Veneto sulla forma e l'unità

della Nazione, con ciò violando il principio della assolutezza della

competenza parlamentare in materia, che opera come limite

costituzionale all'ammissibilità di referendum consultivi regionali.

3. - Si è costituita la Regione Veneto, chiedendo che il ricorso

sia rigettato. Preliminarmente rileva la Regione che, in questa fase

di profonda evoluzione del sistema costituzionale delle autonomie e

di potenziamento dei poteri locali, si renderebbe necessaria una

globale riconsiderazione della materia, rispetto alle due pronunce

costituzionali - la sentenza n. 470 del 1992 e la sentenza n. 256 del

1989 - che si pongono come immediati precedenti rispetto alla

questione in esame. La difesa regionale nega comunque che la vicenda

conclusa con la sentenza n. 470 del 1992 - alla quale l'Avvocatura

esplicitamente si richiama - e quella oggetto del presente giudizio

siano equiparabili, sostenendo che nella fattispecie odierna non

verrebbe in rilievo un interesse diretto alla revisione degli

ordinamenti regionali e dunque della stessa forma dell'unità

politica, ma quello, più circoscritto, a definire un peculiare e

differenziato statuto autonomistico per la sola Regione Veneto. Il

referendum consultivo - assume la difesa regionale - per la sua

funzione propedeutica rispetto all'esercizio della iniziativa

legislativa regionale, non coinvolgerebbe dunque il corpo elettorale

nazionale nella sua unità, ma esclusivamente la collettività

territoriale veneta. Quanto alla lamentata lesione dell'art. 138

Cost., la difesa della Regione contesta che dalla tipicità del

procedimento di formazione degli atti legislativi possa desumersi

l'impossibilità di inserire, nella fase dell'iniziativa, "elementi

aggiuntivi non previsti nel testo costituzionale". Si osserva in

proposito che l'atto di iniziativa legislativa costituisce il

prodotto di un procedimento che rimane del tutto estraneo a quello di

revisione costituzionale disciplinato dall'art. 138 Cost., sicché

l'inserimento nell'iter procedimentale di un elemento ulteriore come

il referendum consultivo non avrebbe alcuna rilevanza esterna,

esaurendo comunque i suoi effetti entro l'ordinamento regionale.

Pure da respingere sarebbe, ad avviso della resistente,

l'argomento secondo il quale la determinazione referendaria, quale

atto di indirizzo politico, eserciterebbe un condizionamento su

scelte discrezionali affidate all'esclusiva competenza di organi

centrali dello Stato, con conseguente violazione dei limiti

costituzionalmente posti al referendum consultivo regionale.

Sviluppando coerentemente un simile ragionamento, secondo la Regione,

dovrebbero infatti considerarsi condizionanti anche ipotetiche

espressioni di volontà favorevoli ad una proposta di iniziativa

legislativa formulate da Consigli comunali, gruppi di cittadini e

forze sociali, secondo le normali modalità di libera manifestazione

della dialettica politica. Inoltre, anche ad ammettere che il

referendum consultivo possa assumere un valore di indirizzo, esso

eserciterebbe comunque una forma di condizionamento nei confronti

della Regione che presenta il progetto, non certo del Parlamento che

lo riceve.

Con riguardo, infine, alla denunciata violazione, da parte della

legge impugnata, dell'art. 47 dello statuto veneto, la difesa

regionale sostiene che l'espressione "referendum su leggi e su

provvedimenti determinati" contenuta in tale articolo non potrebbe

essere riferita esclusivamente al referendum abrogativo di atti già

perfetti, ma consentirebbe forme di consultazione popolare

formalizzata anche su iniziative legislative ed amministrative

adottate o adottabili dalla Regione, ancorché esse siano relative ad

atti di contenuto e portata territorialmente non circoscritta

all'ambito regionale.

4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica

la Regione Veneto, oltre a rinnovare le argomentazioni contenute

nell'atto di costituzione, ha svolto una più ampia riflessione sui

concetti di unità e indivisibilità della Repubblica, nella loro

relazione con il principio autonomistico, denunciando la persistenza

di una visione che concepisce forme di dialogo solo tra i supremi

organi dello Stato e trascura la possibilità di porre in rapporto

dialettico le diverse soggettività dell'ordinamento, siano o meno

titolari di potestà pubbliche. La previsione del referendum

consultivo regionale in discorso costituirebbe espressione di questa

vivifica tensione tra istanze dell'unità e istanze del pluralismo e

varrebbe a rendere più credibili, in quanto più legittimate,

iniziative legislative regionali di revisione costituzionale.

Conclusivamente la difesa regionale chiede alla Corte di rivedere

l'orientamento manifestato con la sentenza n. 470 del 1992 e di

respingere il ricorso governativo.

Ha depositato altresì memoria l'Avvocatura dello Stato, fuori

del termine previsto nell'art. 10 delle norme integrative per i

giudizi davanti a questa Corte, illustrandone tuttavia il contenuto

nella pubblica udienza. Considerato in diritto

1. - Il giudizio in via principale promosso, con il ricorso in

epigrafe, dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ha ad oggetto la

legge della Regione Veneto recante "Referendum consultivo in merito

alla presentazione di proposta di legge costituzionale per

l'attribuzione alla Regione Veneto di forme e condizioni particolari

di autonomia", approvata dal Consiglio regionale nella seduta del

23 aprile 1998 e riapprovata a maggioranza assoluta, a seguito del

rinvio governativo, l'8 ottobre 1998. A giudizio del ricorrente la

delibera legislativa impugnata, diretta ad indire un referendum

consultivo della popolazione veneta in "materia fondamentale di

revisione costituzionale", supererebbe i limiti costituzionali del

referendum consultivo regionale, ponendosi in contrasto con i

principi espressi negli articoli 1, 3, 5, 70, 71, 121, 123 e 138

della Costituzione, nonché con l'articolo 47 dello statuto della

Regione Veneto.

Richiamate le argomentazioni svolte da questa Corte nella

sentenza n. 470 del 1992, il ricorrente lamenta che la consultazione

popolare indetta dalla Regione con la legge impugnata, pur non

essendo produttiva di vincoli giuridici per l'organo al quale si

indirizza, verrebbe comunque ad assumere una indubbia valenza

politica, tale da orientare le successive fasi del procedimento di

formazione della legge statale e da condizionare scelte discrezionali

di spettanza di organi centrali. Inoltre, l'inserimento di un

referendum consultivo nella fase della iniziativa legislativa della

Regione in materia costituzionale darebbe luogo ad un aggravamento

procedurale, con ciò contrastando con la disciplina della revisione

posta nell'art. 138 Cost.

2. - La sopravvenuta modifica dell'articolo 123 della

Costituzione ad opera della legge costituzionale 22 novembre 1999,

n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente

della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni) non

altera i termini della questione, che è fondata in relazione a tutti

i parametri indicati, i quali, nel loro insieme e letti

sistematicamente, concorrono a definire la posizione costituzionale

del referendum in tutte le sue possibili varianti, come istituto di

democrazia diretta, nonché le forme e i limiti dell'intervento del

popolo nei procedimenti di produzione normativa di livello

costituzionale.

La partecipazione delle popolazioni locali a fondamentali

decisioni che le riguardano costituisce un principio di portata

generale che è connaturale alla forma di democrazia pluralista

accolta nella Costituzione repubblicana ed alla posizione di

autonomia riconosciuta agli enti territoriali nel Titolo V, Parte II,

della Costituzione (sentenza n. 453 del 1989). La possibilità di

concorrere alla determinazione delle scelte delle quali si è

destinatari, infatti, vivifica gli istituti della rappresentanza

offrendo agli organi politici e amministrativi l'opportunità di un

più stretto raccordo con le popolazioni amministrate.

Tra le forme giuridiche della partecipazione popolare si colloca

il referendum consultivo. Accanto alle ipotesi di cui agli artt. 132

e 133 della Costituzione di referendum consultivo obbligatorio per la

modificazione di enti territoriali, forme di consultazione popolare

facoltative, finalizzate alla espressione di pareri su questioni di

interesse sia regionale che locale o a conoscere l'orientamento delle

popolazioni interessate a determinati provvedimenti, sono previste in

numerose disposizioni statutarie e di legislazione regionale. Ad una

simile forma di partecipazione popolare intenderebbe riferirsi la

consultazione indetta dalla Regione Veneto con la legge impugnata.

3. - Questa Corte ha già riconosciuto il potere del Consiglio

regionale di presentare proposte di legge alle Camere anche in

materia di revisione costituzionale (sentenze nn. 256 del 1989 e 470

del 1992), osservando che l'art. 121, secondo comma, della

Costituzione non ha introdotto nei confronti di tale potere

limitazioni riferite alla forza, ordinaria o costituzionale,

dell'atto normativo che la Regione intenda proporre. Né sarebbe

possibile d'altra parte desumere limitazioni del genere, sia pure

indirettamente, dalla disciplina generale che l'art. 71 della

Costituzione ha posto in tema di soggetti legittimati all'esercizio

dell'iniziativa delle leggi dello Stato, ove non si opera alcun

riferimento alla forza dell'atto che viene proposto.

Inoltre, in relazione alla soggettività politica e

costituzionale della quale, nella nostra forma di Stato, sono

titolari le Regioni, è stato riconosciuto ad esse un interesse

qualificato ai contenuti di una riforma, come quella oggetto della

delibera legislativa oggi scrutinata, che riguarda l'assetto

istituzionale della Regione ed i suoi rapporti con lo Stato centrale

(sentenza n. 470 del 1992).

4. - Con la questione oggi all'esame di questa Corte non può

venire dunque nuovamente in considerazione il problema dei limiti

formali alla iniziativa legislativa attribuita ai Consigli regionali

dall'art. 121 Cost., poiché non v'è motivo di discostarsi

dall'univoco orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo

il quale tale iniziativa riguarda indubbiamente anche le leggi di

revisione. Ed è da ritenere connaturata a questo potere la

disciplina del procedimento, tutto interno all'ordinamento regionale,

che conduce alla formalizzazione dell'atto di iniziativa. La

questione è però se il potere di regolare il sub-procedimento

ricadente nella competenza regionale incontri limiti sistematici,

inerenti alla posizione costituzionale del popolo in relazione alla

revisione; se cioè il popolo stesso, sia pure nella sua più

limitata dimensione di corpo elettorale regionale e nella forma

partecipativa apparentemente più tenue, quale ricorre nei referendum

consultivi, possa essere chiamato a pronunciarsi su provvedimenti

intesi ad innovare all'ordinamento a livello costituzionale. Sotto

questo profilo, la finalità della legge impugnata non può essere

condivisa e si espone alle fondate censure dello Stato, per rendere

ragione delle quali non può prescindersi dalla definizione del ruolo

del referendum in genere e dalla sua collocazione nel sistema

costituzionale.

4.1. - È pacifico che il referendum abrogativo di cui

all'articolo 75 della Costituzione può avere ad oggetto leggi ed

atti con valore di legge, ma non può incidere su fonti di grado

costituzionale, poiché diversamente verrebbero compromessi il

principio di rigidità e la tipicità del procedimento di revisione

di cui all'art. 138. L'istanza protettiva delle fonti superiori è

così intensa, e così cogente è l'esigenza che l'abrogazione

popolare di leggi non raggiunga mai quel livello, che l'art. 2 della

legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 1, ha istituito un apposito

giudizio preventivo di ammissibilità delle richieste di referendum

inteso a verificare non solo che esse non siano comprese nelle

materie esplicitamente sottratte dall'art. 75, secondo comma, della

Costituzione alla consultazione popolare, ma anche a controllare che

il referendum stesso si attenga ad un livello subordinato alla

Costituzione e alle altre fonti di rango costituzionale. Basti qui

richiamare la copiosa giurisprudenza di questa Corte, a partire dalla

sentenza n. 16 del 1978, sulle leggi ordinarie a contenuto

costituzionalmente vincolato che sono escluse dal referendum

abrogativo proprio ad impedire che la decisione popolare, dietro lo

schermo formale della legge ordinaria fatta oggetto di richiesta

referendaria, si diriga contro le corrispondenti norme

costituzionali, delle quali quelle leggi sono la sola possibile

attuazione.

Già quindi la semplice considerazione della collocazione del

referendum abrogativo, che pure, diversamente dai referendum

consultivi, interviene su un atto legislativo in vigore e dal

contenuto interamente determinato, in ordine al quale è più agevole

per l'elettore maturare un consapevole convincimento che non trasmodi

in manifestazione plebiscitaria, depone nel senso che nel nostro

sistema le scelte fondamentali della comunità nazionale, che

ineriscono al patto costituzionale, sono riservate alla

rappresentanza politica, sulle cui determinazioni il popolo non può

intervenire se non nelle forme tipiche previste dall'art. 138 della

Costituzione.

4.2. - La decisione politica di revisione è opzione rimessa in

primo luogo alla rappresentanza politico-parlamentare. L'art. 138,

secondo comma, della Costituzione non solo prevede un referendum

popolare sulla legge costituzionale come ipotesi meramente eventuale,

rimessa alla iniziativa di cinquecentomila elettori, cinque Consigli

regionali o un quinto dei membri di una Camera, ma, ad impedire che

l'intervento popolare sia svincolato dal procedimento parlamentare al

quale soltanto può conseguire, circoscrive entro limiti temporali

rigorosi l'esercizio del potere di iniziativa: tre mesi dalla

pubblicazione della legge di revisione sulla Gazzetta Ufficiale. Al

terzo comma, lo stesso articolo 138 preclude del tutto la

possibilità di un intervento popolare quando stabilisce che "non si

fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda

votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei

suoi componenti", con ciò confermando che la revisione

costituzionale è appunto, in primo luogo, potere delle Camere.

Non vuole dirsi con ciò che il dibattito relativo alla

modificazione delle norme più importanti per la vita della comunità

nazionale debba restare confinato nei luoghi istituzionali della

politica. Al contrario è opportuno che esso si diffonda nella

opinione pubblica e che fornisca alla discussione parlamentare

l'habitat culturale necessario ad affrontare un procedimento di

revisione. È però indubitabile che la decisione è dall'art. 138

rimessa primariamente alla rappresentanza politico-parlamentare.

All'interno del procedimento di formazione delle leggi costituzionali

il popolo interviene infatti solo come istanza di freno, di

conservazione e di garanzia, ovvero di conferma successiva, rispetto

ad una volontà parlamentare di revisione già perfetta, che, in

assenza di un pronunciamento popolare, consolida comunque i propri

effetti giuridici.

Se ne possono desumere due fondamentali proposizioni: la prima di

esse è che il popolo in sede referendaria non è disegnato dalla

Costituzione come il propulsore della innovazione costituzionale. La

seconda è che l'intervento del popolo non è a schema libero,

poiché l'espressione della sua volontà deve avvenire secondo forme

tipiche e all'interno di un procedimento, che, grazie ai tempi, alle

modalità e alle fasi in cui è articolato, carica la scelta politica

del massimo di razionalità di cui, per parte sua, è capace, e tende

a ridurre il rischio che tale scelta sia legata a situazioni

contingenti.

5. - Se, muovendo da questo quadro sistematico, si passa allo

scrutinio della legge impugnata, non è difficile rendersi conto che

essa, per il ruolo che pretende di assegnare alla popolazione

regionale in un procedimento che ha come suo oggetto e come suo fine

politico immanente il mutamento dell'ordinamento costituzionale,

incrina le linee portanti del disegno costituzionale proprio in

relazione ai rapporti tra l'istituto del referendum e la

Costituzione. È innanzitutto evidente che laddove il popolo, in sede

di revisione, può intervenire come istanza ultima di decisione e

nella sua totalità, esso è evocato dalla legge regionale nella sua

parzialità di frazione autonoma insediata in una porzione del

territorio nazionale, quasi che nella nostra Costituzione, ai fini

della revisione, non esistesse un solo popolo, che dà forma

all'unità politica della Nazione e vi fossero invece più popoli; e

quasi che, in particolare, al corpo elettorale regionale potesse

darsi l'opportunità di una doppia pronuncia sul medesimo quesito di

revisione: una prima volta, preventivamente, come parte scorporata

dal tutto, in fase consultiva, ed una seconda volta, eventuale e

successiva, come componente dell'unitario corpo elettorale nazionale,

in fase di decisione costituzionale. Né varrebbe affermare che nel

referendum consultivo in questione il corpo elettorale agirebbe come

espressione di autonomia politica e non come istanza di innovazione

costituzionale. Anche intesa nella sua accezione più lata,

l'autonomia non può infatti essere invocata per dare sostegno e

forma giuridica a domande referendarie che investono scelte

fondamentali di livello costituzionale. Non è quindi consentito

sollecitare il corpo elettorale regionale a farsi portatore di

modificazioni costituzionali, giacché le regole procedimentali e

organizzative della revisione, che sono legate al concetto di unità

e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.), non lasciano

alcuno spazio a consultazioni popolari regionali che si pretendano

manifestazione di autonomia.

6. - Per negare che la legge impugnata incida sui fondamenti del

sistema costituzionale e sulla posizione che in questo è attribuita

al referendum popolare, non varrebbe neanche l'obiezione che nel caso

presente si tratti soltanto di un referendum consultivo, privo di

effetti giuridici vincolanti. Sarebbe invero riduttivo esaminare la

vicenda della legge regionale in questione soltanto nell'ottica

dell'efficacia formale del referendum consultivo e limitarsi ad

osservare che da esso non scaturirebbe alcun imperativo cogente o

dovere giuridico inderogabile a carico del Consiglio regionale o

degli organi della revisione costituzionale. Non può essere

trascurato, poiché è materia di apprezzamento costituzionale, che

la rappresentanza regionale verrebbe comunque astretta ad un vincolo

politico la cui forza appare in grado di offuscare la prospettiva

puramente formale dell'ordine delle competenze interne alla Regione.

In questo caso, l'utilizzazione impropria di un istituto preordinato

a rinsaldare i legami tra rappresentanti e rappresentati e che

giammai potrebbe risolversi nella semplice manifestazione di opinioni

di cui si arricchisce la dialettica democratica, fa sì che

l'iniziativa revisionale della Regione, pur formalmente ascrivibile

al Consiglio regionale, appaia nella sostanza poco più che un

involucro nel quale la volontà del corpo elettorale viene raccolta e

orientata contro la Costituzione vigente, ponendone in discussione le

stesse basi di consenso. Ed è appunto ciò che non può essere

permesso al corpo elettorale regionale.