Sentenza n. 493/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 10 della

legge approvata il 24 maggio 1990 dall'Assemblea della Regione

Sicilia, avente per oggetto: "Interventi per il risanamento delle

aree degradate di Messina", promosso con ricorso del Commissario

dello Stato per la Regione Sicilia, notificato il 31 maggio 1990,

depositato in cancelleria il 7 giugno successivo ed iscritto al n. 42

del registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 1990 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e

l'avv. Enzo Silvestri per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 31 maggio 1990, il Commissario dello

Stato per la regione siciliana ha impugnato gli artt. 5 e 10 della

legge approvata dalla Assemblea regionale siciliana nella seduta del

24 maggio 1990, recante: "Interventi per il risanamento delle aree

degradate di Messina".

È fuor di dubbio - si argomenta nel ricorso - che la normativa

considerata ricade nella materia della edilizia residenziale

pubblica, per la quale non è prevista alcuna specifica attribuzione

di competenza legislativa (esclusiva o concorrente) dallo statuto

speciale siciliano. Tale statuto, infatti, all'art. 14, lettere f) e

g), riconosce competenza legislativa c.d. esclusiva al competente

organo regionale soltanto nelle materie "urbanistica" e "lavori

pubblici". L'"edilizia residenziale pubblica" costituisce materia a

sé stante, a carattere essenzialmente composito, articolantesi in

una triplice fase: la prima, in funzione di presupposto rispetto alle

altre, propriamente urbanistica; la seconda, di programmazione e

realizzazione delle costruzioni, concettualmente riconducibile ai

"lavori pubblici" e tradizionalmente rientrante infatti nell'ambito

dell'organizzazione amministrativa statale, centrale e periferica; la

terza, infine, attinente alla prestazione e gestione del servizio

della casa (disciplina delle assegnazioni degli alloggi, in locazione

od in proprietà), limitatamente all'edilizia residenziale pubblica

in senso stretto, così come definita nell'art. 1 del d.P.R. n. 1035

del 1972 (comprendente gli alloggi costruiti da parte di Enti

pubblici a totale carico o con il concorso o contributo dello Stato).

Orbene, mentre i primi due aspetti corrispondono a materie

elencate nell'art. 14 dello statuto speciale, e, dunque, sono di

competenza propria ed esclusiva della Regione siciliana, non è,

invece, così per quanto concerne il terzo aspetto, concretantesi

nella disciplina dell'assegnazione degli alloggi, in locazione o in

proprietà, di edilizia sovvenzionata o, comunque, pubblica.

Il legislatore siciliano, pertanto, è tenuto ad osservare i

criteri fissati dalla vigente normativa statale, di cui al d.P.R. n.

1035 del 1972, con la sola facoltà di inserire requisiti aggiuntivi

(non anche modificativi o soppressivi) per specifiche finalità o per

peculiari esigenze locali, così come previsto dalla delibera del

CIPE del 19 novembre 1981 art. 3, u.c., in attuazione dell'art. 2

della l. n. 457 del 1978.

Il ricorso considera, pertanto, illegittime le disposizioni degli

artt. 5 e 10 della legge innanzi indicata, nella parte in cui

escludono il limite massimo di reddito dai requisiti per la

partecipazione ai concorsi per l'assegnazione degli alloggi

costruendi (art. 5) e "costruiti" (art. 10) nel Comune di Messina,

per la conseguente, indebita esclusione di uno dei requisiti cardine

della procedura di assegnazione degli alloggi sovvenzionati.

Le disposizioni censurate si pongono, altresì, in palese

contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto realizzano - con

l'intento, seppure non manifesto, di risanare prontamente alcune aree

degradate del territorio comunale di Messina, in assenza di speciali

ed obiettive ragioni giustificatrici della speciale normativa

regionale - un trattamento ingiustificato a favore dei cittadini

partecipanti ai concorsi per l'assegnazione di alloggi popolari nel

Comune di Messina, nonché degli stessi cittadini della città a

seconda del "ciclo" di sbaraccamento in cui sono venuti a trovarsi.

2. - La Regione Sicilia si è costituita in giudizio, chiedendo

che il ricorso venga dichiarato infondato e comunque respinto.

Si rileva che la legge è diretta a realizzare un intervento

straordinario rivolto al risanamento delle zone degradate del Comune

di Messina, mediante l'utilizzazione di finanziamenti straordinari ed

aggiuntivi, con lo scopo di pervenire alla eliminazione totale delle

abitazioni precarie e malsane ed alla loro sostituzione con alloggi

adeguati, da assegnare ai nuclei familiari residenti (nelle aree

soggette alla demolizione) da almeno tre anni continuativi alla data

del 31 dicembre 1989.

L'esclusione dell'elemento relativo ai limiti di reddito fra i

requisiti occorrenti per l'assegnazione di tali alloggi è

determinata dal perseguimento del segnalato fine sociale che

caratterizza la legge, nonché dalle modalità concrete attraverso le

quali tale fine viene realizzato.

L'eliminazione del limite massimo di reddito nel caso specifico

non muta nulla - tenuto conto delle categorie sociali alle quali

appartengono gli abitanti delle aree da risanare - sì che il

mantenimento di tale limite non avrebbe tutelato alcuna esigenza

pratica rilevante, mentre la sua eliminazione si inserisce

razionalmente in un sistema volto a realizzare l'obiettivo del

reinserimento nelle aree risanate degli ex residenti attraverso un

nucleo omogeneo di disposizioni, fra le quali quella impugnata si

colloca alla stregua di un mero corollario.

Nessun elemento di novità né di irrazionalità, e tantomeno di

violazione del principio di eguaglianza, può dunque ravvisarsi nella

disciplina che prevede la assegnazione degli alloggi costruiti nelle

aree risanate previa formazione di una graduatoria riservata ai

nuclei familiari in possesso del requisito della residenza in tali

aree da almeno tre anni, a prescindere, in relazione all'inserimento

in detta graduatoria, dal limite massimo di reddito.

Per quanto riguarda infine la presunta "incompetenza" della

Regione siciliana, è sufficiente richiamare l'insegnamento della

Corte secondo cui: "appare indubbia...... la devoluzione alla regione

siciliana di una competenza, qualificabile per l'oggetto come

specificazione della materia globalmente designata dallo statuto

"lavori pubblici" (art. 14 lett. g), alla stregua delle norme di

attuazione dello statuto stesso (materie attinenti all'edilizia

economica e popolare o comunque sovvenzionata: art. 4, primo comma

d.P.R. n. 683 del 1977 cit.) (sentenze n. 566 del 1988 e n. 534 del

1988). Considerato in diritto

1. - Gli artt. 5 e 10 della legge approvata dalla Assemblea

regionale siciliana il 24 maggio 1990, recante "interventi per le

aree degradate di Messina", sono stati impugnati dal Commissario

dello Stato nella parte in cui non includono il limite massimo del

reddito fra i requisiti per l'inserimento nella graduatoria degli

aspiranti alla assegnazione di un alloggio eseguito con la

contribuzione pubblica.

Le disposizioni sarebbero censurabili per due ragioni: 1) è

omessa l'osservanza dei criteri fissati dal d.P.R. n. 1035 del 1972,

in materia di edilizia residenziale pubblica, relativamente alla

quale lo statuto speciale siciliano non attribuisce alla regione

competenza legislativa esclusiva né concorrente; 2) è violato

l'art. 3 della Costituzione, prevedendosi un trattamento di

ingiustificato favore per i cittadini partecipanti ai concorsi per

l'assegnazione di alloggi popolari del Comune di Messina,

discriminandosi inoltre gli stessi a seconda del "ciclo di

sbaraccamento" in cui sono venuti a trovarsi.

2. - La premessa sulla quale si fonda una parte cospicua delle

argomentazioni del Commissario dello Stato è che la normativa

impugnata attiene alla materia della edilizia residenziale pubblica,

la quale non rientra nelle attribuzioni della Regione Sicilia. A tale

regione, a differenza di quanto risulta per altre, pure a statuto

speciale, sarebbero riservate soltanto - a tenore dell'art. 14,

lettere f) e g), del R.D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455 - le materie

della urbanistica e dei lavori pubblici.

Il rilievo ora riferito può essere superato facendo ricorso

proprio al principio, richiamato dal Commissario dello Stato, della

spettanza alla Regione, a titolo di competenza normativa esclusiva,

delle materie dei lavori pubblici e dell'urbanistica.

Come si è narrato, oggetto della legge impugnata è "il

risanamento delle aree degradate di Messina"; gli interventi relativi

sono determinati dall'art. 2, primo comma, che li individua nella

"costruzione di alloggi e relative opere di urbanizzazione primaria"

e nella "realizzazione di centri sociali polifunzionali". Siffatte

attività sono, poi, inglobate nel risanamento delle aree, al quale

si riferiscono l'art. 2, terzo comma e l'art. 3 della legge, che

prescrive l'adozione da parte del comune di piani particolareggiati

attuativi.

Si tratta, dunque, di un complesso organico di interventi che

ricadono puntualmente nella materia delle opere pubbliche e

dell'urbanistica, rispetto ai quali la costruzione e l'assegnazione

degli alloggi vengono ad assumere una posizione marginale e

strumentale nell'ambito delle operazioni di assetto del territorio e

delle opere pubbliche sociali. Questi ultimi interventi costituiscono

gli elementi precipui dell'attività risanatrice del comune. La

qualificazione della normativa si ricava, dunque, dal suo obiettivo

fondamentale e dalle operazioni ad esso strettamente collegate, che

sono di indubbia competenza regionale.

Non appare poi fondato l'altro rilievo, secondo cui sussisterebbe

"un principio generale di livello costituzionale, per il quale

l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica è, sia

quanto a legislazione e/o normazione generale, sia quanto ad

amministrazione concreta, di competenza non regionale". Per quello

che attiene al momento amministrativo si osserva che l'art. 5 del

d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 (recante norme di attuazione dello

statuto della regione siciliana in materia di opere pubbliche, nel

testo sostituito dall'art. 4 del d.P.R. 1° luglio 1977, n. 683)

conferisce alla regione "le attribuzioni dell'amministrazione dello

Stato nelle materie attinenti all'edilizia economica e popolare o

comunque sovvenzionata".

Né può riconoscersi fondamento a dubbi sulla natura e sulla

portata della norma, specialmente dopo la lettura che ne hanno data

alcune recenti pronunce della Corte (sentenze n. 534 e n. 566 del

1988).

La difformità della legge regionale dal d.P.R. n. 1035 del 1972,

recante norme sulla edilizia residenziale pubblica, non può

assumere, poi, di per sé rilievo sotto il profilo della legittimità

costituzionale, non essendo rinvenibile nel nostro ordinamento un

principio, di rilevanza costituzionale, volto a garantire

l'osservanza del requisito di un reddito minimo ai fini

dell'assegnazione dell'alloggio, eseguito con contribuzione pubblica.

3. - Altrettanto infondate devono infine considerarsi le censure

mosse in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Il mancato inserimento dell'anzidetto limite massimo di reddito

tra i requisiti prescritti per la collocazione nella graduatoria

degli assegnatari di alloggi potrebbe destare perplessità nel

contesto degli usuali programmi di edilizia sovvenzionata, che hanno

normalmente come scopo principale quello di fornire un'abitazione,

ovvero un'abitazione più adeguata, a nuclei familiari che non hanno

risorse economiche sufficienti per provvedervi autonomamente.

Diverso è il caso della legge impugnata, che, come si è detto,

si pone l'obiettivo del completo risanamento di alcune zone del

territorio del Comune di Messina, con l'abbattimento e la

sostituzione di tutte le abitazioni precarie o degradate ancora

esistenti.

Se si tiene conto dello stato complessivo di tali zone, della

qualità e della funzione delle opere previste dalla legge impugnata,

dello stato e della consistenza degli alloggi ivi esistenti, nonché

dello scopo perseguito in generale dalla legge stessa, risulta non

irragionevole che, nel richiamare i requisiti previsti dal d.P.R. 30

dicembre 1972, n. 1035, si introducano alcuni elementi di diversità:

la previsione della residenza da almeno tre anni continuativi nelle

aree da risanare, evidentemente diretta ad assicurare che

l'intervento pubblico si diriga verso nuclei stabilmente insediati,

in modo che siano evitate possibili manovre devianti o, addirittura,

fraudolente; l'esclusione del requisito del limite massimo di

reddito, collegabile, a sua volta, con il carattere organico e

globale dell'azione risanatrice, destinata ad attuarsi peraltro in un

contesto ambientale di per sé indicativo della insufficiente

disponibilità di risorse autonome da parte delle singole unità

familiari.

Né si presta a censure, come rivolta ad evitare ingiustificate

disparità di trattamento, la previsione dell'art. 10. Sancite le

regole contenute nell'art. 5, non è incoerente che le stesse vengano

stabilite anche per l'assegnazione degli alloggi costruiti con

analoghi finanziamenti pubblici antecedenti alla legge impugnata, che

concorrono a realizzare il fine peculiare di questa, ispirato ad una

visione integrale del risanamento dell'area urbana.