Sentenza n. 488/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lombardia riapprovata il 6 agosto 1992 dal Consiglio regionale,

avente per oggetto: "Modificazioni ed integrazioni alle disposizioni

dell'art. 22 della legge regionale 1° agosto 1979, n. 42 'Ordinamento

dei servizi e degli uffici della giunta regionale', e successive

modificazioni ed integrazioni", promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei ministri, notificato il 2 settembre 1992,

depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 63 del

registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 1992 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno, per il ricorrente, e

l'Avv. Valerio Onida per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 settembre 1992, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 97 e 117 della

Costituzione, della legge della Regione Lombardia riapprovata il 6

agosto 1992 e comunicata al Presidente del Consiglio dei ministri il

19 agosto 1992, recante "Modificazioni e integrazioni alle

disposizioni dell'art. 22 della l.r. 1° agosto 1979, n. 42

'Ordinamento dei servizi e degli uffici della giunta regionale' e

successive modificazioni e integrazioni".

L'Avvocatura dello Stato premette che con la delibera impugnata la

Regione Lombardia intende modificare l'art. 22 della legge regionale

n. 42/79 che prevede, nell'ordinamento organizzativo della Regione,

la presenza delle segreterie particolari, strutture con compiti ben

definiti dalla legge, a supporto diretto delle esigenze operative del

presidente, del vice presidente e degli assessori della giunta

regionale. L'art. 1 e l'annessa tabella A rideterminano il

contingente massimo del personale assegnabile alle segreterie

particolari, specificando, altresì, la composizione degli organici-tipo delle stesse, con la previsione della figura dirigenziale (1ª,

qualifica dirigenziale) per l'incarico di responsabile della

struttura. All'art. 3 viene, di conseguenza, abrogato il terzo comma

dell'art. 22 della legge regionale 1° agosto 1979, n. 42 e successive

integrazioni e modificazioni, già disciplinante gli organici delle

segreterie.

La delibera impugnata, prosegue il ricorrente, è illegittima per

quanto riguarda l'art. 2, che estende anche al personale

semplicemente addetto alle segreterie - non solo ai responsabili

delle stesse, come consentito già in altri ordinamenti regionali -

la disposizione dell'art. 2, terzo comma, della legge regionale n. 31

del 1977, la quale prevede, per il personale assegnato ai gruppi

consiliari con la qualifica inferiore a quella propria del posto di

contingente tabellare coperto, un assegno personale integrativo non

pensionabile e non riassorbibile, pari alla differenza tra i

trattamenti economici iniziali corrispondenti alle due qualifiche.

L'art. 2, attribuendo al personale comunque assegnato alle

segreterie particolari il trattamento economico previsto per la

qualifica funzionale superiore corrispondente alle attribuzioni

conferite con il provvedimento di incarico, indipendentemente dalla

qualifica di appartenenza, configura, invero, un ingiustificato

beneficio e si pone in contrasto con i principi di omogeneizzazione,

trasparenza dei trattamenti economici, onnicomprensività e divieto

di trattamenti economici integrativi di cui agli artt. 4 e 11 della

legge-quadro per il pubblico impiego n. 93 del 1983.

La stessa disposizione, conclude l'Avvocatura, conferendo anche al

personale comandato il surriferito trattamento di maggior favore, non

è altresì in linea con i principi della normativa sul trattamento

economico del personale comandato che impone il mantenimento della

retribuzione già in godimento presso l'ente o l'amministrazione di

provenienza.

2. - Si è costituita la Regione Lombardia concludendo per il

rigetto del ricorso.

Osserva la Regione che entrambe le contestazioni svolte nel

ricorso appaiono frutto di una mancata comprensione dei presupposti

che fondano il riconoscimento dell'assegno integrativo di cui alla

norma regionale in questa sede impugnata.

Le attribuzioni delle segreterie particolari del presidente, del

vicepresidente e degli assessori prevedono lo svolgimento di

attività del tutto diverse da quelle proprie delle altre unità

organizzative dell'ente, come è facilmente riscontrabile

dall'esemplificazione contenuta nell'allegato (parte seconda) della

legge regionale 1° agosto 1979, n. 42.

Si pone quindi con tutta evidenza, nel caso del personale

assegnato a tale particolare struttura, il problema della

corrispondenza fra il livello delle mansioni svolte e quello delle

mansioni inerenti alla qualifica rivestita. Quando ciò si verifica

evidentemente non sorge alcun problema, rispetto al diritto

riconosciuto ai dipendenti di svolgere le funzioni inerenti alla

qualifica rivestita. Quando invece, per effetto dell'assegnazione

alle segreterie particolari dei massimi responsabili dell'ente, il

dipendente si trova a svolgere mansioni diverse da quelle proprie

della qualifica di appartenenza - e quindi, in sostanza, gli vengono

conferite con atto dell'amministrazione "mansioni superiori" - non vi

è dubbio che ad esso spetti anche il riconoscimento del relativo

trattamento economico.

Nel caso di specie la norma quindi non attribuisce affatto un

trattamento "integrativo" al personale in ragione dell'assegnazione

ad una diversa struttura organizzativa - il che potrebbe in ipotesi

costituire una violazione delle norme e dei principi invocati nel

ricorso - ma provvede soltanto a far corrispondere il trattamento

economico alle mansioni effettivamente e formalmente conferite.

Tale corrispondenza, costituendo una conseguenza immediata del

principio costituzionale della giusta retribuzione di cui all'art. 36

della Costituzione, rappresenta un diritto per il personale

interessato, che sussisterebbe anche indipendentemente dal

riconoscimento normativo di cui alla norma regionale in questa sede

contestata.

Infatti, dopo le pronunce di questa Corte (sent. n. 57 del 1990 -

recte, del 1989 - e ord. n. 908 del 1988), la giurisprudenza

amministrativa si è orientata nel senso di affermare che al pubblico

dipendente spetta la retribuzione corrispondente alle mansioni di

fatto svolte purché l'amministrazione abbia, implicitamente o

esplicitamente, accettato volontariamente la prestazione. La

retribuzione corrispondente alle mansioni di qualifica superiore

spetta a maggior ragione quando l'incarico derivi da una previsione

di legge o comunque da un atto formale (Consiglio di Stato, Sez. V,

27 maggio 1991 n. 847).

La norma regionale in questione quindi, essendo tesa a riconoscere

al personale assegnato alle segreterie particolari - e addetto a

mansioni superiori a quelle proprie della qualifica di provenienza -

un trattamento economico corrispondente a tali mansioni formalmente

conferite, non si pone affatto in contrasto con i principi propri del

pubblico impiego ma ne costituisce piuttosto esatta applicazione.

Del resto, lo stesso ricorrente sembra ammettere la legittimità

della corresponsione del trattamento limitatamente ai responsabili

delle segreterie particolari, che occupano posti di qualifica

funzionale dirigenziale, ma la nega per ciò che riguarda il restante

personale addetto alle segreterie. Il che è contraddittorio: non si

vede perché il principio di corrispondenza fra retribuzione e

mansioni proprie della qualifica in atto attribuita nell'organico

della segreteria particolare debba valere per il responsabile e non

per gli altri addetti all'ufficio, per i quali pure la legge - non

diversamente che per il responsabile - precisa le qualifiche

funzionali corrispondenti ai posti ricoperti.

Circa, poi, l'ulteriore contestazione, svolta nel ricorso, del

conferimento di tale trattamento economico integrativo al personale

comandato, va detto che la regola del mantenimento della retribuzione

già in godimento presso l'ente o l'amministrazione di provenienza

può valere solo a parità di mansioni effettivamente svolte. In caso

contrario - quando cioè al personale comandato siano formalmente

conferite mansioni superiori - non vi è ragione per non applicare

anche a tale personale il principio di corrispondenza tra mansioni e

trattamento economico.

In caso contrario si avrebbe una ingiustificata differenziazione

tra il personale comandato e quello proprio dell'ente, in aperta

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Osserva, infine, la Regione che l'art. 2 della legge regionale

impugnata realizza la piena equiparazione tra personale addetto alle

segreterie particolari e personale addetto ai gruppi consiliari. Il

beneficio economico di cui si tratta era stato infatti riconosciuto

al personale assegnato ai gruppi con l'art. 2, terzo comma, della

legge regionale n. 31 del 1977, senza che tale disposizione sia stata

mai oggetto di alcuna contestazione.

Ora, con la norma in questa sede impugnata, il regime del

personale addetto alle segreterie particolari si adegua, con

riferimento al medesimo beneficio, a quello del personale addetto ai

gruppi consiliari: il che è del tutto logico e conforme al principio

di uguaglianza, trattandosi in entrambi i casi di strutture

organizzative con compiti peculiari del tutto analoghi. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva questione di

legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 97 e 117

della Costituzione - dell'art. 2 della legge della Regione Lombardia

riapprovata il 6 agosto 1992, recante "Modificazioni ed integrazioni

alle disposizioni dell'art. 22 della l.r. 1° agosto 1979, n. 42

'Ordinamento dei servizi e degli uffici della giunta regionale', e

successive modificazioni e integrazioni". Il predetto art. 22 della

legge regionale n. 42 del 1979 ha istituito, nell'ambito delle

strutture organizzative dipendenti dalla giunta regionale (cfr. art.

9), le segreterie particolari del presidente, del vice presidente e

di ciascun assessore, "per lo svolgimento delle attività di ausilio

immediato" a questi ultimi, meglio specificate nella seconda parte

dell'allegato alla legge medesima.

La legge riapprovata dal Consiglio regionale il 6 agosto 1992, da

un lato (art. 1) stabilisce analiticamente, mediante l'allegata

tabella, le qualifiche funzionali che deve rivestire il personale

assegnato alle dette segreterie (ed abroga di conseguenza con l'art.

3 la più generica previsione contenuta nel terzo comma del citato

art. 22); dall'altro prevede, con la norma che forma esclusivo

oggetto del presente giudizio (art. 2), che al predetto personale

"appartenente ai ruoli organici della Regione o comandato presso la

medesima, si applicano le disposizioni previste dal terzo comma

dell'art. 2 della l.r. 23 giugno 1977, n. 31 'Assegnazione di

personale ai gruppi consiliari' e successive modificazioni ed

integrazioni". Quest'ultima norma stabilisce che "a coloro che

rivestono qualifica inferiore a quella propria del posto di

contingente tabellare coperto spetta, limitatamente al periodo di

servizio presso il gruppo, un assegno personale integrativo, non

pensionabile e non riassorbibile per effetto della progressione

economica e di altri aumenti di retribuzione, pari alla differenza

tra i trattamenti economici iniziali lordi corrispondenti alle due

qualifiche".

Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata, attribuendo

(mediante il rinvio alla legge n. 31 del 1977) a tutto il personale

assegnato alle segreterie particolari - e non solo ai responsabili

delle stesse, come già consentito in altre regioni - il menzionato

diritto al trattamento economico integrativo ove rivesta qualifica

inferiore a quella propria del posto coperto, configura un

ingiustificato beneficio e si pone in contrasto con i principi di

omogeneizzazione delle posizioni giuridiche, trasparenza dei

trattamenti economici, onnicomprensività e divieto di trattamenti

economici integrativi di cui agli artt. 4 e 11 della legge-quadro sul

pubblico impiego n. 93 del 1983. Inoltre, la norma medesima,

estendendo il suddetto beneficio anche al personale comandato presso

la Regione, violerebbe altresì i principi vigenti in tema di

trattamento economico di detto personale, che impongono il

mantenimento della retribuzione già in godimento presso

l'amministrazione o l'ente di provenienza.

2. - La questione non è fondata.

Come esattamente rileva la Regione resistente, la norma impugnata

si limita, in realtà, a riconoscere un diritto che rinviene la sua

fonte direttamente in un principio costituzionale e che, pertanto,

dovrebbe comunque trovare applicazione.

Questa Corte, invero, ha già più volte avuto modo di affermare

(cfr. ord. n. 908 del 1988 e sentt. nn. 57 del 1989, 296 del 1990 e

236 del 1992) il "diritto dell'impiegato, assegnato a mansioni

superiori alla sua qualifica, di percepire il trattamento economico

della qualifica corrispondente, giusta il principio di equa

retribuzione sancito dall'art. 36 Cost." (v. cit. sent. n. 236 del

1992), riconosciuto direttamente applicabile anche nel caso - che

ovviamente non rileva nella fattispecie - di mancanza di un atto

formale di preposizione alle mansioni superiori (art. 2126, primo

comma, del codice civile).

È pur vero che nella sentenza da ultimo citata questa Corte ha

anche affermato che "ciò non significa che l'art. 36 debba trovare

incondizionata applicazione ogni volta che il pubblico impiegato

venga adibito a mansioni superiori". Ma certamente nel caso in esame

non ricorrono quelle condizioni allora individuate (assegnazione

meramente temporanea per esigenze eccezionali di buon andamento dei

servizi; intervento legislativo che regolarizzi ex post le posizioni,

riconoscendo agevolazioni e vantaggi tali da compensare il mancato

riconoscimento, per il passato, del trattamento economico superiore),

che possono, in ipotesi, costituire un giustificato limite

all'attuazione del richiamato principio.

Le considerazioni fin qui esposte sono di per sé sufficienti ad

escludere qualsivoglia violazione delle norme costituzionali invocate

dal ricorrente. Ma si può inoltre rilevare che lo stesso legislatore

statale ha recentemente affermato, con norma espressamente

qualificata come principio fondamentale ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, che nel pubblico impiego la temporanea assegnazione

alle mansioni superiori comporta "il riconoscimento del diritto al

trattamento corrispondente all'attività svolta" (art. 2, primo

comma, lett. n, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante "Delega

al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline

in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di

finanza territoriale").

Quanto, infine, al profilo di censura relativo all'applicabilità

della norma impugnata non solo al personale di ruolo della Regione,

ma anche a quello comandato presso la medesima, va osservato che il

richiamato principio di equa retribuzione di cui all'art. 36 della

Costituzione - che importa, come detto, salvo casi eccezionali, la

corrispondenza del trattamento economico alla qualità del lavoro

effettivamente prestato - non può non avere ovviamente valenza

generale, quale che sia la posizione, di ruolo o di comando, del

dipendente; esso pertanto deve essere applicato anche al personale

comandato che versi nella situazione prevista nella norma censurata

(e ciò a prescindere dal rilievo che l'opposta soluzione darebbe

luogo ad una ingiustificata disparità di trattamento).