Sentenza n. 487/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2 della

legge 29 febbraio 1984, n. 18 (Disciplina della proroga dei termini

di vigenza delle leggi e proroga di taluni termini in scadenza al 31

dicembre 1983); 6, n. 30, della legge 29 febbraio 1988, n. 48

(Fiscalizzazione degli oneri sociali, proroga degli sgravi

contributivi nel Mezzogiorno, interventi per settori in crisi e norme

in materia di organizzazione dell'INPS); 7, n. 5, della legge 7

dicembre 1989, n. 389 (Disposizioni urgenti in materia di evasione

contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, di sgravi

contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamenti dei patronati);

promosso con ordinanza emessa il 21 novembre 1991 dal Tribunale di

Genova nel procedimento civile vertente tra Allegranza Cesarina, ed

altre, e l'ente Nazionale di Previdenza ed Assistenza delle

Ostetriche (E.N.P.A.O.), iscritta al n. 305 del registro ordinanze

1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23,

prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione di Allegranza Cesarina, ed altre,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Franco Agostini e Manfredi Caniglia per

Allegranza Cesarina, ed altre, e l'Avvocato dello Stato Franco Favara

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Giuseppina Allegranza ed

altre nei confronti dell'ente nazionale di previdenza ed assistenza

delle ostetriche (ENPAO) in liquidazione, al fine di ottenere il

trattamento pensionistico di vecchiaia in misura non inferiore a

quello minimo erogato ai lavoratori autonomi delle gestioni speciali

INPS, il Tribunale di Genova, con ordinanza del 21 novembre 1991,

pervenuta alla Corte costituzionale il 20 maggio 1992, ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3 e 38, secondo comma, Cost., questione di

legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 4, del d.l. 29

dicembre 1983, n. 747, convertito nella legge 27 febbraio 1984, n.

18, 6, comma 30, del d.l. 30 dicembre 1987, n. 536, convertito nella

legge 29 febbraio 1988, n. 48, e 7, comma 5, del d.l. 9 ottobre 1989,

n. 338, convertito nella legge 7 dicembre 1989, n. 389.

In primo luogo, il giudice remittente censura le norme denunciate

- che hanno via via prorogato al 30 giugno 1990 il termine per lo

scioglimento dell'ENPAO, originariamente previsto dall'art. 1,

secondo comma, della legge n. 127 del 1980 alla scadenza del regime

transitorio triennale di cui al primo comma, ossia alla data del 27

aprile 1983 - perché non hanno provveduto ad adeguare, senza altri

indugi, il trattamento pensionistico delle ostetriche iscritte

all'ENPAO a quello assicurato ai lavoratori autonomi delle gestioni

INPS, in attuazione della direttiva espressa nell'art. 4, ultimo

comma, della stessa legge n. 127. In subordine, lamenta che i citati

decreti di proroga non abbiano almeno provveduto ad adeguare alle

variazioni del costo della vita i minimi di pensione determinati

dall'art. 4 della legge n. 127 del 1980, considerato che il Ministro

del lavoro non ha mai esercitato il potere discrezionale di

adeguamento anno per anno attribuitogli dall'art. 5.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite le

ricorrenti aderendo alle argomentazioni dell'ordinanza di rimessione

e concludendo per una dichiarazione di fondatezza della questione.

In un'ampia memoria aggiunta esse sostengono la possibilità -

avvalorata dall'abrogazione del quarto comma dell'art. 4 della legge

del 1980, disposta dall'art. 4 della legge 7 agosto 1990, n. 249 - di

interpretare le norme in esame nel senso che fin dalla scadenza del

triennio indicato nell'art. 1 della legge n. 127 del 1980 è già

sorto in capo alle titolari di pensioni corriposte dall'ENPAO il

diritto a un trattamento minimo di ammontare pari a quello spettante

ai lavoratori autonomi delle gestioni INPS.

Se non si accedesse a questa interpretazione, la censura di

incostituzionalità non potrebbe essere evitata. Risulterebbero

violati sia il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,

perché le ostetriche titolari di pensione a carico dell'ENPAO

sarebbero discriminate rispetto alle ostetriche collocate in pensione

dopo il 30 giugno 1990 a carico dell'INPS, sia l'art. 38, secondo

comma, Cost., perché il trattamento pensionistico minimo garantito

ai lavoratori autonomi dalle gestioni INPS deve ritenersi la misura

minima di adeguatezza alle esigenze di vita del lavoratore

pensionato, il che si argomenterebbe dall'art. 7 della legge 15

aprile 1985, n. 140.

3. - È intervenuto il Presidente del consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

La legge n. 127 del 1980 già aveva previsto, alla scadenza del

regime transitorio triennale, la parificazione del trattamento

pensionistico minimo delle ostetriche al minimo garantito ai

lavoratori autonomi dalle gestioni INPS, nonché un meccanismo di

adeguamento delle prestazioni dell'ENPAO durante il regime

transitorio alle variazioni del costo della vita. Le norme impugnate

si sono limitate a prorogare il termine per lo scioglimento

dell'ENPAO, probabilmente per ragioni connesse ai dissesti finanziari

dell'ente, e quindi nulla avrebbero potuto aggiungere alla legge del

1980 in ordine all'adeguamento dei trattamenti pensionistici delle

istanti. Considerato in diritto

1. - L'art. 1, secondo comma, della legge 2 aprile 1980, n. 127,

aveva disposto lo scioglimento dell'ente nazionale di previdenza e

assistenza delle ostetriche (ENPAO) alla scadenza del termine

triennale di cui al primo comma, decorrente dalla data di entrata in

vigore della legge medesima (27 aprile 1980). Stabiliva inoltre che

"con decorrenza immediatamente successiva alla data di scioglimento

dell'ENPAO (27 aprile 1983) i trattamenti mensili di pensione

dovranno comunque garantire un trattamento minimo pensionistico pari

a quello previsto per i lavoratori autonomi delle gestioni dell'INPS"

(art. 4, quarto comma), mentre per la durata del regime transitorio

l'art. 5 attribuiva al Ministro del lavoro il potere di aumentare

annualmente le pensioni erogate dall'ente in misura percentuale

correlata alle variazioni dell'indice del costo della vita.

Per ragioni connesse al dissesto finanziario dell'ENPAO (in

soccorso del quale dovette intervenire lo Stato con un contributo

straordinario di quindici miliardi di lire: art. 8 della legge 15

aprile 1985, n. 140), la data di scioglimento dell'ente è stata via

via prorogata dall'art. 4, comma 8, del d.l. 12 settembre 1983, n.

463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638 (al 31 dicembre

1983), dall'art. 2, comma 4, del d.l. 29 dicembre 1983, n. 747,

convertito nella legge 27 febbraio 1984, n. 18 (al 31 marzo 1984),

dall'art. 6, comma 30, del d.l. 30 dicembre 1987, n. 536, convertito

nella legge 29 febbraio 1988, n. 48 (al 31 dicembre 1987), dall'art.

7, comma 5, del d.l. 9 ottobre 1989, n. 338, convertito nella legge 7

dicembre 1989, n. 389 (al 30 giugno 1990). Corrispondentemente la

proroga ha determinato lo spostamento del termine iniziale di

efficacia del diritto attribuito alle istanti dall'art. 4, quarto

comma, della legge del 1980: in capo alle ostetriche già titolari di

pensione ENPAO alla data del 30 giugno 1990 il diritto a un

trattamento minimo pari a quello garantito ai lavoratori autonomi

delle gestioni INPS è sorto - nei confronti dello stesso INPS

(gestione degli interventi assistenziali e di sostegno delle gestioni

previdenziali) subentrato al disciolto ente ai sensi dell'art. 1

della legge 7 agosto 1990, n. 249 - con decorrenza dal 1° luglio

1990.

2. - Le norme di proroga contenute nel secondo, nel terzo e nel

quarto dei decreti-legge citati nel numero precedente sono impugnate

dal Tribunale di Genova "nella parte in cui prorogando il termine per

lo scioglimento dell'ENPAO stabilito dall'art. 1 della legge n. 127

del 1980, non hanno previsto alcun meccanismo di adeguamento dei

valori monetari relativi ai minimi di pensione di vecchiaia delle

ostetriche, fissati dall'art. 4 della medesima legge, quanto meno

alle variazioni del costo della vita".

3. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilità della

questione, sul rilievo che l'impugnazione di costituzionalità non

appare proponibile nei confronti delle norme denunciate, le quali si

sono limitate a prorogare il termine per lo scioglimento dell'ENPAO,

e quindi nulla avrebbero potuto aggiungere alla legge del 1980 in

ordine all'adeguamento dei trattamenti minimi pensionistici delle

istanti.

L'eccezione è fondata.

La difesa delle istanti replica che il giudice a quo muove da una

valutazione di non incostituzionalità dell'art. 4, quarto comma,

della legge del 1980, nella parte in cui ritardava di tre anni

l'adeguamento dei minimi di pensione delle ostetriche, purché la

durata del regime transitorio restasse contenuta entro questo termine

o al massimo non si spingesse oltre la prima proroga, di pochi mesi,

disposta dal d.l. n. 536 del 1983 (non impugnato). La violazione

degli artt. 3 e 38 Cost. è sopravvenuta col d.l. n. 747 del 1983 e i

due successivi che, con efficacia dal 1° gennaio 1984, hanno

prorogato di sette anni il termine originario. Correttamente, quindi,

il giudice remittente ha censurato soltanto questi decreti perché

non hanno provveduto a sganciare l'adeguamento dei trattamenti

pensionistici minimi erogati dall'ENPAO dalla condizione dello

scioglimento dell'ente.

Va obiettato che, alla stregua della detta valutazione, i decreti

di proroga avrebbero dovuto essere impugnati congiuntamente con

l'art. 4, quarto comma, della legge del 1980, atteso che da tale

disposizione, in quanto modificata dalle proroghe della data di

scioglimento dell'ente, è derivato l'ostacolo - fino al 30 giugno

1990 - all'adeguamento del trattamento minimo di pensione delle

istanti. Senza l'impugnativa dell'art. 4, quarto comma, manca la

norma sulla quale dovrebbe eventualmente innestarsi il provvedimento

additivo chiesto al giudice delle leggi.

4. - Inammissibile è pure la questione subordinata di

legittimità costituzionale delle norme denunciate, nella parte in

cui, prorogando il regime transitorio della legge del 1980, non hanno

previsto almeno un meccanismo di adeguamento delle pensioni erogate

dall'ENPAO agli aumenti del costo della vita.

A tal fine un meccanismo, suscettibile di operare anche per i

periodi di proroga del regime transitorio, era già congegnato

dall'art. 5 della legge del 1980, né questa norma potrebbe essere

censurata per la mancanza di carattere autoapplicativo, essendo

rimesso al potere discrezionale del Ministro del lavoro l'adeguamento

anno per anno degli importi delle pensioni alle variazioni

dell'indice ISTAT: l'art. 38 Cost. lascia al legislatore libertà di

scelta tra l'uno o l'altro tipo di meccanismo (cfr. sentt. nn. 337

del 1992, 497 del 1988). L'art. 5 legittimava le istanti a reagire

all'inerzia del Ministro del lavoro con una domanda di emissione del

decreto ivi previsto e a impugnare l'eventuale silenzio-rifiuto

davanti al giudice amministrativo.