Sentenza n. 48/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 20 ottobre

1954, n. 1044, promosso con ordinanza emessa il 9 aprile 1959 dalla

Commissione provinciale delle imposte di Siena su ricorso di Meocci

Achille e Maria contro l'Ufficio del registro di Siena, iscritta al n.

123 del Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 316 del 31 dicembre 1959.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 7 giugno 1961 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministro per le

finanze.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Ufficio del registro di Siena, nel procedere alla

liquidazione dell'imposta di successione dovuta dai signori Meocci

Achille e Maria riguardo ai fondi rustici relitti dal loro padre

Pietro, applicò il criterio tabellare stabilito nell'art. 1 della

legge 20 ottobre 1954, n. 1044.

Ricorsero gli eredi Meocci alla Commissione provinciale di Siena e,

tra l'altro, chiesero che l'accertamento fosse ridotto all'importo che

corrispondeva al valore venale dei beni caduti in successione, perché

la legge applicata dall'ufficio fiscale aveva sostituito il criterio

del valore venale previsto dalla legge 30 dicembre 1923, n. 3270, e

dal R.D.L. 7 agosto 1936, n. 1639, soltanto per l'ipotesi in cui quello

dichiarato dal contribuente non risultasse inferiore a quello

tabellare, e perciò aveva lasciato in vigore il sistema precedente

nella ipotesi che venisse dichiarato un valore inferiore a quello

tabellare, che era l'ipotesi concretatasi nella fattispecie in

decisione.

I ricorrenti, per il caso in cui si fosse ritenuto che il sistema

creato dalla legge 20 ottobre 1954, n. 1044, abbia carattere generale

ed escluda sempre l'accertamento del valore venale ai fini dell'imposta

di successione, eccepirono l'illegittimità costituzionale della legge

predetta. Rilevarono all'uopo che essa:

a) introduce un principio contrario agli artt. 3 e 53 della

Costituzione, la quale sancisce l'uguaglianza del cittadino anche nei

rapporti di natura fiscale, il cui carico deve essere commisurato alla

reale capacità contributiva dell'obbligato: l'unico coefficiente

nazionale non soltanto non permette di tenere presente tale principio,

ma altresì conduce, in determinati casi, stante la progressività

dell'aliquota, alla espropriazione totale e senza indennizzo, in

violazione dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione;

b) viola gli artt. 23, 70 e 76 della Costituzione, che determina la

natura della norma diretta a stabilire la prestazione patrimoniale del

cittadino, l'art. 77 della Costituzione stessa perché la legge

impugnata sembra avere il carattere di una delegazione perpetua, l'art.

113 della Costituzione perché la legge impugnata avrebbe limitato i

mezzi della tutela giurisdizionale dei diritti lesi, alle sole due

ipotesi del suo art. 2.

2. - La Commissione provinciale delle imposte, con ordinanza 9

aprile 1959, ritenne che la legge 20 ottobre 1954, n. 1044, applicata

dall'ufficio fiscale, non intese consentire al contribuente, come

sostenevano gli eredi Meocci, la possibilità di scelta fra

l'accertamento tabellare e quello venale quando il valore dichiarato

fosse inferiore a quello risultante dalla applicazione del primo, ma

intese creare la possibilità di una pronta liquidazione

dell'obbligazione tributaria, mediante l'adozione di un sistema di

valutazione fondato sull'applicazione di coefficienti fissi, nel caso

in cui il valore dichiarato fosse inferiore a quello calcolato secondo

il predetto sistema; in modo che, se il valore denunciato corrisponde a

quello tabellare, non si procede ad accertamento, mentre si applica il

valore tabellare ove quello denunciato risulti inferiore. La

Commissione ritenne, pertanto, di dovere applicare alla specie la legge

del 1954; onde era necessario prendere in esame l'eccezione di

illegittimità di detta legge proposta dai ricorrenti.

Considerò, a tal fine, che la delegazione data al Ministro di

approvare con suo decreto il coefficiente di valutazione determinato

annualmente dalla Commissione censuaria, essendo priva di limiti di

tempo, viola l'art. 77 della Costituzione; rilevò, inoltre, che,

mediante quella delegazione, in contrasto con l'art. 23 della

Costituzione, si dà al potere esecutivo la potestà di determinare

coefficienti unici di valutazione, i quali, data la natura dell'imposta

di successione e le diversità delle condizioni di produttività e

redditività dei singoli fondi rustici, spesso riscontrabile anche tra

fondi siti in una stessa Provincia, portano a carichi tributari o

eccessivi od esigui, in violazione dell'art. 53 della Costituzione.

La Commissione sospese, pertanto, il giudizio sul merito del

ricorso Meocci e rimise a questa Corte la questione di legittimità da

essa esaminata.

3. - L'ordinanza venne notificata il 17 ottobre 1959 alle parti e

il 30 ottobre 1959 alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; venne

comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento il 20 novembre

1959 e venne pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del

31 dicembre 1959, n. 316.

Si costituirono in giudizio il Ministro per le finanze e i signori

Achille e Maria Meocci, mediante deposito di deduzioni avvenuto

rispettivamente il 16 e il 20 gennaio 1960; il 16 gennaio 1960

intervenne il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Il Presidente del Consiglio e il Ministro per le finanze

depositarono una memoria il 26 ottobre 1960; il 27 successivo

provvidero ad analogo deposito i signori Meocci.

4. - I ricorrenti rilevano di avere impugnato il 22 settembre 1959,

innanzi la Commissione centrale, la decisione di quella provinciale,

nel punto in cui ritenne che la legge del 1954 non aveva mantenuto

fermo in nessun caso il criterio dell'accertamento secondo il valore

venale, e chiedono la sospensione del giudizio di legittimità

costituzionale, sotto il riflesso che, ove la Commissione centrale non

avesse fatto propria l'interpretazione data dalla Commissione

provinciale alla legge predetta, questa non sarebbe applicabile alla

controversia, e la questione di legittimità non avrebbe più

rilevanza: un'interpretazione autonoma ad opera della Corte

costituzionale potrebbe portare ad un contrasto di decisioni.

Osservano, inoltre, che essi avevano lamentato la violazione degli

artt. 23, 53, 70, 76 e 77 della Costituzione, in ordine all'art. 1

della legge impugnata, e dell'art. 113 della Costituzione, in ordine

all'art. 2 della stessa legge, mentre, nella parte di diritto,

l'ordinanza della Commissione indica specificatamente solo le

violazioni degli artt. 77, 23 e 53 della Costituzione ed esclusivamente

in relazione all'art. 1 della legge, per quanto abbia poi, più

generalmente, ritenuto non manifestamente infondate tutte le eccezioni

sollevate contro la legge e abbia rinviato alla Corte genericamente la

questione di legittimità della legge stessa, senza limitazione ad

alcuno dei suoi articoli. Per il caso in cui la indicazione, nella

motivazione della ordinanza, solo di alcune delle norme violate

rappresenti limite riflettentesi sul dispositivo, i ricorrenti chiedono

che gli atti siano rimessi alla Commissione provinciale per le

necessarie specificazioni.

Nel merito essi rilevano che, se fosse esatta l'interpretazione

data dalla Commissione provinciale alla legge 20 ottobre 1954, n. 1044,

apparirebbero evidenti le dedotte violazioni delle norme

costituzionali.

a) Il rimettere al Ministro la determinazione dei coefficienti

annui sui quali debbono calcolarsi gli imponibili, implica affidare al

potere esecutivo la determinazione delle aliquote dell'imposta, di

competenza esclusiva della legge. L'art. 1 della legge impugnata

contiene perciò una delegazione, ed una delegazione illegittima; sia

perché il relativo potere non è stato dato al Governo, ma ad un

singolo Ministro, sia perché è stato dato senza criteri direttivi e

senza determinazione di tempo.

b) Il prevedere un coefficiente nazionale unico per la

determinazione dell'imponibile vuol dire prescindere dalla capacità

contributiva del cittadino, che è, invece, rilevante secondo la regola

dell'art. 53 della Costituzione, e che va accertata con riferimento a

ciascun contribuente, mediante una valutazione in concreto dei

patrimonio o del reddito, che tenga conto di ogni specifico elemento.

c) L'avere limitato l'impugnativa contro gli accertamenti alle

questioni della non corrispondenza dei fondi alla qualità di coltura

risultanti dal catasto, esclude al contribuente la tutela

giurisdizionale per ogni altra ragione (errore di intestazione o di

calcolo, perimento del fondo, ecc.).

5. - Il Ministero delle finanze e la Presidenza del Consiglio

ribadiscono il significato della legge impugnata nel senso deciso dalla

Commissione provinciale: la valutazione automatica si sostituisce alla

valutazione caso per caso, qualunque sia il valore dichiarato dal

contribuente, superiore od inferiore a quello deducibile dalle tabelle

legali. La questione di legittimità costituzionale della legge

impugnata deve perciò essere presa in esame; ma deve essere dichiarata

non fondata.

a) Non appare agevole l'interpretazione dell'ordinanza di rinvio.

Essa lascia credere che la legge impugnata contenga una delegazione, ma

afferma la sussistenza di un contrasto fra la legge medesima e l'art.

77 della Costituzione, mentre questo articolo, al primo comma, riguarda

la legge delegata: avrebbe dovuto richiamare l'art. 76.

b) L'affermazione di illegittimità della legge ex art. 77

(rectius: 76) è in contrasto con l'altra di illegittimità nei

confronti dell'art. 23: nel primo caso si afferma che il decreto

ministeriale che determina il coefficiente nazionale è una legge

delegata, nel secondo caso si sostiene che è un regolamento. Se poi la

pretesa illegittimità nei confronti dell'art. 23 volesse rilevare un

contrasto fra la norma della legge impugnata e la situazione che si

viene a determinare qualora una prestazione sia imposta con atto

diverso dalla legge, si rileverebbe agevolmente l'infondatezza

dell'osservazione.

c) L'obbligo della prestazione, la misura astratta di essa, i

presupposti dell'imposizione, i soggetti dell'obbligazione tributaria

sono determinati dalla legge impugnata. Viene soltanto affidata

all'Amministrazione la valutazione del bene, secondo un sistema da

valere per tutti i casi rientranti in certi schemi, invece che caso per

caso; e ciò non costituisce offesa al principio del l'art. 23 della

Costituzione, che contiene una riserva di legge di carattere relativo.

All'Amministrazione è conferito un potere che non è assolutamente

discrezionale, ma che deve esplicarsi con riferimento a criteri

tecnici, la rilevazione dei quali viene approfondita dalle indagini

affidate alla Commissione censuaria centrale; non è stato attribuito

al Ministro delle finanze il potere di fissare la misura dell'imposta,

ma il Ministro viene chiamato a partecipare alla preparazione degli

elementi di carattere tecnico obiettivo, da utilizzare per la

determinazione del valore imponibile nei casi concreti.

Se talora la valutazione dei beni non coincidesse con il valore

venale dei medesimi, non si avrebbe una situazione diversa da quella

che si determina quando l'accertamento del valore dei beni singoli, nel

sistema dell'accertamento caso per caso, non coincide con il valore

reale.

d) Per quest'ultima ragione non è sostenibile che la possibilità

in astratto che la Commissione censuaria sbagli nella determinazione

delle tabelle base e del coefficiente di aggiornamento, dia luogo a

violazione del principio costituzionale secondo il quale tutti sono

tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro

capacità contributiva.

6. - Nella memoria presentata il 27 ottobre 1960, gli eredi Meocci

insistono nel sostenere la necessità della sospensione del processo di

legittimità costituzionale e contestano l'affermazione dell'Avvocatura

dello Stato, secondo cui l'ordinanza di rinvio contiene sostanziali

contraddizioni.

Diffondendosi in un esame esegetico della lettera della legge,

ribadiscono la tesi che questa, intesa nel senso fatto palese dal

significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e

secondo le risultanze dei lavori preparatori, esige l'accertamento del

valore venale dei fondi rustici caduti in successione quando il valore

dichiarato è inferiore a quello tabellare, limitando l'applicazione di

questo ultimo valore soltanto al caso di dichiarazione coincidente o

superiore alle risultanze delle tabelle legali.

Affermano che la potestà data al Ministro di variare in via

generale la determinazione del coefficiente per la determinazione

dell'imponibile si risolve in una potestà di variare le aliquote, e

che non è perciò influente rilevare che l'Amministrazione finanziaria

è vincolata da criteri tecnici.

Rilevano che la valutazione automatica elimina le particolari

caratteristiche dei beni; in modo che nella maggior parte dei casi non

sarà possibile dare ad essi il valore effettivo.

7. - Il Ministero delle finanze e la Presidenza del Consiglio, con

la memoria depositata il 26 otttobre 1960, deducono che la legge

impugnata non impedisce al contribuente di contestare i valori

tabellari per far sì che questi corrispondano alla realtà del

mercato, quando ritiene che tale corrispondenza non esiste.

Le parti predette descrivono, poi, il procedimento tecnico seguito

nella determinazione dei valori di tabella e rilevano che la Corte

costituzionale non è chiamata a pronunciarsi in relazione all'art. 2

della legge impugnata. Considerato in diritto :

1. - La pendenza del ricorso alla Commissione centrale delle

imposte avverso la decisione della Commissione provinciale di Siena che

ritenne applicabile alla controversia la legge 20 ottobre 1954, n.

1044, non implica, come ritengono gli eredi Meocci, che debba essere

sospeso il giudizio sulla questione di legittimità promossa in ordine

a quella legge.

Il processo incidentale di legittimità costituzionale si svolge,

non nell'interesse privato, ma per la tutela dell'interesse pubblico al

rispetto delle norme della Costituzione; e non è, quindi, suscettibile

di essere influenzato dalle vicende del processo ordinario dal quale ha

ricevuto impulso.

E per questo che l'art. 22 delle Norme integrative per i giudizi

innanzi a questa Corte esclude l'applicabilità al processo

costituzionale delle norme sulla sospensione, interruzione ed

estinzione del processo ordinario, ed esclude tale applicabilità anche

nell'ipotesi in cui, per qualsiasi causa, sia venuto a cessare il

giudizio rimasto sospeso davanti all'Autorità giurisdizionale che ha

promosso la questione di legittimità; ed anche perciò questa Corte ha

deciso (3 marzo e 6 luglio 1959, nn. 10 e 38), che la pronunzia sulla

questione di legittimità costituzionale di una norma, sollevata nel

corso di un processo ordinario, non può essere sospesa per il fatto

che sul rapporto controverso, cui si riferisce il giudizio di

rilevanza, non sia ancora intervenuta una sentenza passata in giudicato

(nello stesso senso sostanziale è la sentenza 18 aprile 1959, n. 24).

La domanda di sospensione deve essere in conseguenza respinta.

2. - Sorte diversa non possono avere i rilievi che l'Avvocatura

dello Stato trae, sia dall'erroneo richiamo all'art. 77 della

Costituzione, che si legge nell'ordinanza della Commissione provinciale

di Siena, sia dalla incertezza che l'ordinanza stessa dimostra circa la

qualificazione del potere conferito al Ministro nell'art. 1 della legge

succitata.

Risulta chiaramente dalla sostanza della sua pronunzia che la

Commissione provinciale ritenne che l'art. 1 della legge impugnata

avesse dato al Ministro una delegazione legislativa di durata

illimitata, gli avesse attribuito il potere di dettare norme in materia

di imposizione di tributi. che è invece, di spettanza del legislatore,

avesse determinato criteri di imposizione che non hanno riguardo alla

capacità contributiva del soggetto debitore.

L'art. 1 della legge 20 ottobre 1954, n. 1044, avrebbe perciò

violato, secondo l'opinione sostanziale espressa nell'ordinanza, gli

artt. 76, 23 e 53 della Costituzione. Ne consegue che il richiamo del

solo art. 77 della Costituzione, invece che anche dell'art. 76, è

frutto di un errore materiale e la caratterizzazione come regolamentare

del potere conferito al Ministro, che l'ordinanza stessa aveva già

prima ritenuto di carattere legislativo, si risolve in un vizio formale

senza incidenza sul pensiero della Commissione.

3. - Non è il caso nemmeno che si rinviino gli atti al giudice a

quo perché chiarisca se la questione da lui sollevata si riferisca

anche all'art. 2 della legge, come sostengono gli eredi Meocci, o

soltanto all'art. 1, come assume l'avvocatura dello Stato.

Per quanto sia generico il dispositivo dell'ordinanza, esso va

inteso in correlazione ai suoi motivi, nei quali si prospettano

soltanto questioni inerenti all'art. 1 della legge 20 ottobre 1954, n.

1044: e, se è vero che gli eredi Meocci avevano fatto valere ragioni

di illegittimità relative all'art. 2, la circostanza che la

Commissione non ebbe ad esprimere alcun giudizio di rilevanza al

riguardo delle stesse, impedisce alla Corte di ritenere che queste

possano formare oggetto di sue pronunzie.

4. - Inoltre, si rileva che, l'avere sollevato la questione di

legittimità costituzionale per il solo caso in cui al rapporto

controverso si fosse ritenuta applicabile la predetta legge 20 ottobre

1954, n. 1044, non include, come sostengono gli eredi Meocci e come,

del resto, mostra di credere anche l'Avvocatura dello Stato, che la

Corte costituzionale debba ricercare il significato della legge

medesima per decidere se essa effettivamente regoli il rapporto

predetto: infatti, l'interpretazione di una norma impugnata di

illegittimità costituzionale, quando tende a stabilire se ad essa sia

soggetto il rapporto dedotto nel processo a quo, è parte del giudizio

di rilevanza della questione di legittimità.

La Commissione provinciale procedette alla determinazione del

contenuto precettivo della norma richiamata dall'ufficio fiscale con

diffuse argomentazioni, che seguirono le traccie di una sentenza della

Commissione centrale delle imposte; epperò l'ordinanza di rinvio non

è inficiata da alcuno di quei vizi la cui esistenza impone a questa

Corte di giudicare mancante il presupposto del processo costituzionale

incidentale.

5. - Nel merito si osserva che la questione sollevata è priva di

fondamento.

L'art. 1 della legge 20 ottobre 1954, n. 1044, come si esprime la

sua lettera, dà al Ministro il potere di approvare un atto della

Commissione censuaria centrale, e questo potere non può essere che

espressione di attività di indole meramente amministrativa. Sulla

legittimità costituzionale della norma impugnata non influiscono,

pertanto, i principi che regolano la delegazione legislativa, sia che

si opponga la durata illimitata del potere attribuito al Ministro dalla

norma stessa, come ha fatto l'ordinanza di rinvio, sia che si rilevi

l'inammissibilità di una delegazione ad un Ministro del potere

legislativo, secondo quanto gli eredi Meocci hanno dedotto innanzi a

questa Corte.

Ma non è nemmeno sostenibile che, nella specie, si sia conferito

al Ministro il potere di imporre una prestazione tributaria, in

violazione dell'art. 23 della Costituzione. Questo articolo non esige

che la istituzione del tributo avvenga "per legge", cioè che tutti i

presupposti e gli elementi della prestazione ricavino dalla legge la

loro determinazione; ma vuole che avvenga "in base alla legge", di tal

che, come altre volte ha deciso questa Corte (4 luglio 1957, n. 122),

consente che sia rinviata a provvedimenti amministrativi la

determinazione di elementi o di presupposti della prestazione che siano

espressione di discrezionalità tecnica, purché risultino assicurate

le garanzie atte ad escludere che la discrezionalità si trasformi in

arbitrio. Ora, l'art. 1 della legge impugnata si è limitato a dettare

norme per l'accertamento dell'imponibile di un tributo che, come

l'imposta di successione, ha ben lontane radici legislative; e ha

dettato norme che impegnano, non una discrezionalità mera dell'ente

impositore, ma un suo apprezzamento tecnico. La legge, infatti, impone

di calcolare il valore dei fondi rustici caduti in successione in base

alle tabelle compilate dalla Commissione censuaria centrale, per

l'applicazione, a tali fondi, dell'imposta progressiva straordinaria

sul patrimonio, ed aggiornate secondo un coefficiente determinato ogni

anno dalla stessa Commissione censuaria, che deve essere approvato con

decreto del Ministro delle finanze. E le tabelle base, in forza degli

artt. 9 e seg. del D. Lg. 11 ottobre 1947, n. 1131, erano state

formate mediante l'aggiunta, al reddito imponibile dominicale, di

coefficienti stabiliti dalla Commissione censuaria centrale per zone

economico - agrarie, con riguardo alla qualità di coltura ed alla

classe di produttività; non è contestabile che queste direttive non

lasciavano alcun arbitrio alla Commissione censuaria, la quale aveva un

compito di controllo dei dati predisposti dall'amministrazione del

catasto e dei servizi tecnici erariali, sulla base delle osservazioni

prodotte dalle Commissioni censuarie comunali e da quelle provinciali.

Gli ulteriori coefficienti che la legge impugnata impone di applicare

per l'adeguamento delle tabelle - base non possono nemmeno essi

risultare dall'esercizio di una mera discrezionalità, perché è nello

spirito della legge che debbono rapportare le tabelle stesse ai

mutamenti delle condizioni economiche verificatesi successivamente alla

data della compilazione di quelle tabelle e, quindi, a situazioni

obiettivamente rilevabili: il deferimento del compito di determinare il

coefficiente a quella stessa Commissione censuaria centrale che

istituzionalmente opera assistita da un collegio di periti, chiamato,

fra l'altro, a raccogliere e coordinare, in ufficio e con sopraluoghi,

tutti gli elementi tecnici ed economici necessari alla Commissione

stessa (art. 28 T.U. 8 ottobre 1931, n. 1572, delle leggi sul nuovo

catasto, e artt. 7 e 24 legge 8 marzo 1943, n. 153, sulle Commissioni

censuarie), è prova certa del carattere tecnico del giudizio che

conduce alla determinazione del coefficiente adeguativo; in modo che,

per questa parte, non v'è infrazione, nella legge impugnata, alla

norma della Costituzione invocata dell'ordinanza di rimessione.

6. - Rimane da vedere se il procedimento dettato dalla legge 20

ottobre 1954, n. 1044, per l'accertamento della base imponibile viola

il principio secondo cui l'obbligo dei cittadini di concorrere alle

spese pubbliche deve proporzionarsi alla capacità contributiva di

ciascuno.

Gli eredi Meocci osservano che l'adozione di un coefficiente di

aggiornamento unico per più fondi impedisce di riconoscere le

particolarità dei singoli fondi e, quindi, di determinare quale sia il

valore dell'indice, che il fondo segna, della capacità contributiva

dell'obbligato. L'osservazione, però, non considera che la modalità

di accertamento stabilita con l'art. 1 della legge impugnata,

ancorandosi, secondo quanto si è sopra osservato, agli artt. 9 e 10

del D. Lg. 11 ottobre 1947, n. 1131, istitutivo delle imposte

straordinarie sul patrimonio, e, quindi, muovendo dal reddito

imponibile dominicale determinato per ciascun fondo rustico a seguito

della revisione disposta con il R.D.L. 4 aprile 1939, n. 589,

convertito nella legge 29 giugno 1939, n. 979, parte da valori

stabiliti con riguardo alle qualità di coltura e di produttività

particolari a ciascun fondo accatastato, e, quindi, tenendo conto delle

condizioni di questo fondo. Solo i coefficienti di adeguamento debbono

essere determinati con criteri generali; e ciò è giustificato dal

fatto che essi sono indici economici di mutamenti verificatisi

rispettivamente in una sfera generale o in un ambito locale. La loro

applicazione non parifica il valore dei beni, se costituiscono misura

di maggiorazione del valore che è stato attribuito a ciascuno di essi

in base alle particolarità che ciascuno presenta.