Sentenza n. 472/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il

26 marzo 1992, depositato in Cancelleria il 9 aprile 1992, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota della Presidenza

del Consiglio dei ministri (Dipartimento affari regionali) del 4

gennaio 1992, telex 200/0008/1.12.S0.7/247, per la dichiarazione

della spettanza alla medesima del potere di svolgere attività "di

mero rilievo internazionale" senza l'obbligo di chiedere la "previa

intesa" governativa prevista dall'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, e della non spettanza allo Stato del potere di imporre

l'intesa in questione, ed iscritto al n. 10 del registro conflitti

1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Maurizio Pedetta e Goffredo Gobbi per la

Regione Umbria e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con telex del 4 gennaio 1992 - indirizzato al Presidente

della Regione Umbria e poi trasmesso in copia allo stesso Presidente

con lettera del Commissario del Governo in data 16 gennaio 1992 - la

Presidenza del Consiglio dei ministri (Dipartimento affari

regionali), nel comunicare la concessione dell'intesa governativa ad

un incontro a Bruxelles fra un assessore della Regione Umbria e

funzionari della Comunità economica europea, precisava, ai sensi del

d.P.C.M. 11 marzo 1980 e con riferimento alla giurisprudenza

costituzionale, che la richiesta di "previa intesa" governativa per

le iniziative regionali all'estero doveva essere avanzata non solo

per le attività di carattere promozionale, di cui all'art. 4,

secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ma anche per tutte

le iniziative rientranti nelle cosiddette "attività di mero rilievo

internazionale", di cui alla sentenza della Corte costituzionale n.

179 del 1987 (come viaggi di studio, partecipazione a convegni,

visite a connazionali).

Successivamente, con espresso richiamo alla suddetta nota

governativa, la Commissione di controllo sugli atti regionali, con

tre decisioni in data 21 febbraio 1992, (nn. 1177, 1178 e 1218),

chiedeva chiarimenti alla Regione Umbria in ordine alla mancata

richiesta della "previa intesa" governativa su altrettante

deliberazioni regionali relative ad iniziative all'estero ed

annullava la immediata eseguibilità delle stesse deliberazioni.

Le deliberazioni contestate concernevano, rispettivamente: la

partecipazione di un funzionario regionale ad una riunione a Londra

della Associazione internazionale per la ricerca e il computo nella

pianificazione e nei trasporti, cui la Regione Umbria aderisce;

l'invio di una delegazione regionale, composta dal Presidente della

Giunta e da due funzionari, nel Land tedesco della Saar per lo studio

di realizzazioni in materia di smaltimento dei rifiuti solidi urbani

e di disinquinamento; la partecipazione di un funzionario regionale

ad una riunione da tenersi a Budapest per l'attuazione di un

programma comunitario per lo sviluppo della collaborazione tra le

Regioni della Comunità europea e quelle dei Paesi dell'Europa

dell'est.

2. - Avverso il telex governativo, la lettera di trasmissione del

Commissario del Governo e le tre decisioni della Commissione di

controllo sopra richiamate, la Regione Umbria, con ricorso del 26

marzo 1992, ha sollevato conflitto di attribuzioni, per violazione

degli artt. 3, 5, 114, 115, 117 e 118 della Costituzione, chiedendo

l'annullamento degli stessi atti per la parte relativa alla richiesta

di una "previa intesa" riferita anche alle "attività di mero rilievo

internazionale". La ricorrente deduce che la "previa intesa",

prescritta dall'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, troverebbe applicazione nei confronti delle sole attività di

carattere promozionale, cioè strumentali all'esercizio delle

competenze regionali in materia di sviluppo economico, sociale e

culturale, ma non anche per quelle attività cosiddette "di mero

rilievo internazionale" - aventi finalità di studio, informazione

tecnica e simili - che non hanno alcuna incidenza sulla politica

estera né impegnano la responsabilità internazionale dello Stato.

Per queste ultime attività, ad avviso della ricorrente, vi

sarebbe, infatti, soltanto il vincolo del "previo assenso" del

Governo. Tra la "previa intesa", di cui all'art. 4, secondo comma,

del d.P.R. n. 616 del 1977, ed il "previo assenso", cui fa

riferimento la sentenza n. 179 del 1987, intercorrerebbe, d'altro

canto, una differenza sostanziale, corrispondente alla differenza tra

le attività svolte all'estero dalle Regioni a fini promozionali

nelle materie di loro competenza, considerate internazionalmente

rilevanti, e quelle cosiddette "di mero rilievo internazionale",

prive, invece, di incidenza sulla politica estera dello Stato. Tale

differenza consisterebbe nel fatto che, mentre la "previa intesa"

implicherebbe l'emanazione di un atto governativo di espressa

concessione, in assenza del quale l'attività regionale all'estero

non potrebbe realizzarsi, il "previo assenso" si risolverebbe,

invece, nella semplice comunicazione dell'iniziativa al Governo, che

potrebbe impedirne l'attuazione, manifestando espressamente il

proprio divieto solo nel caso di un rilevato contrasto tra

l'iniziativa stessa e l'indirizzo politico generale.

A giudizio della ricorrente, pertanto, gli atti governativi

impugnati, per il fatto di aver sottoposto a "previa intesa" tutte le

iniziative della Regione all'estero, ivi comprese quelle "di mero

rilievo internazionale" (tra le quali sono da includere quelle

oggetto dei provvedimenti contestati), avrebbero determinato una

violazione degli artt. 3, 5, 114, 115, 117 e 118 della Costituzione

ed una conseguente lesione delle attribuzioni regionali.

3. - Si è costituito in giudizio, tramite l'Avvocatura generale

dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, per chiedere

che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.

4. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha

presentato una memoria ove si oppone la tardività del ricorso

regionale (notificato il 26 marzo 1992) in relazione al telex della

Presidenza del Consiglio dei ministri del 4 gennaio 1992 trasmesso -

si afferma - direttamente al Presidente della Giunta regionale in

data 9 gennaio 1992. L'Avvocatura obbietta altresì che la successiva

nota del Commissario del Governo del 16 gennaio 1992 (pervenuta alla

Regione il 7 febbraio) avrebbe solo confermato il contenuto del

precedente telex limitandosi a precisarne alcune modalità esecutive,

senza costituire un atto di per sé idoneo a suscitare un conflitto

di attribuzioni.

Il ricorso sarebbe altresì inammissibile - sempre secondo

l'Avvocatura - per la parte concernente le tre deliberazioni della

Commissione di controllo sia perché tali deliberazioni avrebbero un

contenuto meramente interlocutorio, non immediatamente lesivo di

competenze regionali, sia in quanto il ricorso stesso non

contesterebbe la competenza statale esercitata dalla Commissione di

controllo e non evidenzierebbe pertanto un conflitto di attribuzioni

costituzionalmente rilevante. In ogni caso, in ordine alle stesse

deliberazioni della Commissione di controllo sarebbe, comunque,

venuta a cessare la materia del contendere, dal momento che due di

esse (nn. 1177 e 1178) sono state revocate, mentre la terza (n. 1218)

avrebbe esaurito ogni efficacia avendo la Giunta regionale annullato,

con deliberazione del 16 marzo 1992, n. 1950, la propria precedente

deliberazione del 28 gennaio 1992, n. 214, sottoposta a controllo.

Nel merito, l'Avvocatura afferma che - anche a voler riaffermare

la distinzione concettuale tra attività promozionali delle Regioni

all'estero e "attività di mero rilievo internazionale" - la

esclusiva competenza dello Stato per le funzioni attinenti alla

politica estera imporrebbe in ogni caso di assicurare una unitarietà

di disciplina, nella forma di una "intesa" o di un "assenso" comunque

preventivi, nei confronti di tutte le iniziative svolte dalle Regioni

all'estero. Tale sarebbe del resto, a giudizio dell'Avvocatura,

l'insegnamento della sentenza della Corte costituzionale n. 179 del

1987.

5. - Anche la Regione Umbria ha presentato una memoria nella quale

si riafferma, in primo luogo, il permanere dell'interesse al ricorso.

Nel merito, la Regione ribadisce i motivi già espressi nell'atto

introduttivo del conflitto, sottolineando anche che, nell'ambito

delle "attività di mero rilievo internazionale", il regime di

"previo assenso" dovrebbe essere ragionevolmente limitato alle sole

attività volte alla preparazione di accordi con enti pubblici

territoriali esteri. Considerato in diritto

1. - La Regione Umbria ha sollevato conflitto di attribuzioni nei

confronti dello Stato, con riferimento agli artt. 5, 114, 115, 117,

118 e 3 Cost., al fine di sentir dichiarare che spetta alla Regione

svolgere attività "di mero rilievo internazionale" - come viaggi di

studio, partecipazioni a convegni, visite a connazionali - senza

l'obbligo di chiedere al Governo la "previa intesa" prevista

dall'art. 4, comma secondo, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con il

conseguente annullamento: della nota della Presidenza del Consiglio

dei ministri (Dipartimento affari regionali) del 4 gennaio 1992,

telex 200/0008/1.12.S0.7/247; della lettera del Commissario del

Governo della Regione Umbria del 16 gennaio 1992, prot. 9/Gab.; delle

deliberazioni della Commissione di controllo sugli atti della Regione

Umbria del 21 febbraio 1992, nn. 1177, 1178 e 1218, nella parte in

cui tali atti riconoscono come necessaria - ai sensi del d.P.C.M. 11

marzo 1980 (Disposizioni di indirizzo e coordinamento per le

attività promozionali all'estero delle Regioni nelle materie di

competenza) e della corrente giurisprudenza costituzionale (in

particolare, della sent. n. 179 del 1987) - la "previa intesa" con il

Governo ai fini dello svolgimento da parte della Regione non solo

delle attività promozionali all'estero relative alle materie di

propria competenza, ma anche per tutte le iniziative rientranti nella

c.d. "attività di mero rilievo internazionale" delle Regioni.

2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito preliminarmente

l'inammissibilità del ricorso per tardività, rilevando che il

ricorso è stato notificato alla Presidenza del Consiglio dei

ministri in data 26 marzo 1992, mentre il primo degli atti impugnati

(nota della Presidenza del Consiglio - Dipartimento affari regionali

- del 4 gennaio 1992) sarebbe stato trasmesso per telex direttamente

al Presidente della Giunta regionale dell'Umbria il 9 gennaio 1992.

L'eccezione non può essere accolta, dal momento che la Regione ha

contestato la ricezione del telex da parte del Presidente della

Giunta regionale, mentre lo Stato non ha, di contro, offerto alcuna

prova certa in ordine alla data di tale ricezione. Il termine per

l'impugnativa è venuto, pertanto, a decorrere soltanto dalla data di

ricevimento della lettera del Commissario del Governo del 16 gennaio

1992 (pervenuta alla Regione il 7 febbraio 1992), mediante la quale

veniva trasmessa copia della nota della Presidenza del Consiglio.

3. - Nel merito il ricorso è fondato.

La Presidenza del Consiglio, nella nota del 4 gennaio 1992 (cui si

collegano tutti gli atti successivi, che formano oggetto di

impugnativa) - ai fini del riconoscimento della necessità di una

"previa intesa" del Governo con la Regione - ha equiparato le

"attività di mero rilievo internazionale" delle Regioni (di cui alla

sentenza di questa Corte n. 179 del 1987) alle attività promozionali

svolte all'estero dalle Regioni (di cui all'art. 4, secondo comma,

del d.P.R. n. 616 del 1977).

Tale equiparazione non può essere, peraltro, fatta discendere -

come ritiene la Presidenza del Consiglio - né dal d.P.C.M. 11 marzo

1980, che limita la sua operatività alle sole attività promozionali

svolte dalle Regioni ai sensi dell'art. 4, secondo comma, del d.P.R.

n. 616 del 1977; né dalla richiamata sentenza costituzionale n. 179

del 1987, che ha distinto chiaramente tra la categoria delle

"attività promozionali" (sottoposte alla "previa intesa" con il

Governo) e quella delle "attività di mero rilievo internazionale"

(per il cui svolgimento la Corte costituzionale ha ritenuto

indispensabile il "previo assenso" del Governo).

Le attività promozionali - come la stessa sentenza ha precisato -

comprendono, infatti, "ogni comportamento legato da un rigoroso nesso

strumentale con le materie di competenza regionale, ossia qualsiasi

comportamento diretto, in tali settori, allo sviluppo economico,

sociale e culturale nel territorio dell'ente locale"; la categoria

delle "attività di mero rilievo internazionale" - di più incerta

classificazione - viene, invece, a identificare "attività di vario

contenuto, congiuntamente compiute dalle Regioni e da altri (di norma

omologhi) organismi esteri aventi per oggetto finalità di studio o

di informazione (in materie tecniche) oppure la previsione di

partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare il progresso

culturale o economico in ambito locale, ovvero, infine,

l'enunciazione di propositi intesi ad armonizzare unilateralmente le

rispettive condotte": attività, quelle della seconda categoria,

insuscettibili d'incidere sulla politica estera perseguita dallo

Stato o di determinare responsabilità di qualunque genere a carico

dello stesso.

Se così è, anche la distinzione tra "previa intesa" e "previo

assenso", che è stata delineata nella stessa sentenza n. 179 del

1987, non può essere considerata priva di rilevanza. E invero, la

"previa intesa" - per il fatto di riferirsi ad attività suscettibili

di incidere sugli indirizzi della politica estera dello Stato - non

può non comportare l'esigenza di un controllo più penetrante da

parte del Governo, controllo che, attraverso l'"intesa", è destinato

a realizzarsi mediante un consenso che necessariamente dev'essere

manifestato in forme esplicite e che si presenta, in ogni caso,

pregiudiziale e condizionante ai fini dell'attivazione

dell'iniziativa che la Regione intende svolgere fuori del territorio

nazionale (cfr. art. 1 del d.P.C.M. 11 marzo 1980).

Diversa, e caratterizzata da minore rigore formale, è, invece,

l'ipotesi del "previo assenso", ritenuto da questa Corte necessario

ai fini dello svolgimento da parte delle Regioni di "attività di

mero rilievo internazionale", insuscettibili, per la loro natura, di

incidere sulla politica estera dello Stato o di determinare forme di

responsabilità a carico dello stesso. In questo caso l'assenso

potrà essere manifestato anche in forme implicite, una volta che la

Regione abbia dato tempestiva notizia delle iniziative in programma,

così da non precludere la possibilità per il Governo di opporre -

al di là delle ordinarie forme di controllo sull'attività

amministrativa regionale di cui all'art. 125 Cost. - un esplicito

divieto nei confronti di quelle attività che fossero ritenute,

eventualmente, inconciliabili con l'indirizzo politico generale (cfr.

sent. 179 del 1987, par. 8).

Un meccanismo così configurato comporta, peraltro, che la

richiesta di assenso da parte della Regione venga avanzata con

ragionevole anticipo rispetto alla data prevista per l'inizio

dell'attività "di mero rilievo internazionale", in modo da

consentire al Governo di operare una valutazione adeguata

dell'iniziativa e di manifestare utilmente, se del caso, il proprio

divieto. E questo induce a sottolineare l'opportunità che un termine

per l'inoltro delle domande di assenso da parte delle Regioni possa

essere preventivamente fissato - pur con una elasticità commisurata

alle singole ipotesi - da parte del legislatore o del Governo,

eventualmente mediante un atto di indirizzo e coordinamento

integrativo del d.P.C.M. dell'11 marzo 1980.

4. - Le considerazioni che precedono inducono ad accogliere la

domanda avanzata dalla Regione Umbria nei confronti della nota della

Presidenza del Consiglio del 4 gennaio 1992 e della lettera del

Commissario del Governo del 16 gennaio 1992, nella parte in cui tali

atti affermano la necessità della "previa intesa" con il Governo

anche per le "attività di mero rilievo internazionale" delle

Regioni.

Va, invece, dichiarata cessata la materia del contendere in

relazione alle tre deliberazioni della Commissione di controllo

adottate in data 21 febbraio 1992, dal momento che le deliberazioni

nn. 1177 e 1178 sono state revocate dalla stessa Commissione in data

20 marzo 1992 (delib. nn. 1984 e 1985), mentre la deliberazione n.

1218 ha per oggetto un atto di controllo su una delibera della Giunta

regionale umbra (delib. n. 214 del 28 gennaio 1992) che non può più

produrre alcun effetto in quanto annullata di ufficio dalla stessa

Giunta (delib. n. 1950 del 16 marzo 1992).