Sentenza n. 470/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4,

della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), promossi con sei

ordinanze emesse l'8 novembre 1996 (n. 2 ordinanze) ed il 16 gennaio

1997 (n. 4 ordinanze) dalla Corte di cassazione, Sezioni unite

civili, rispettivamente iscritte ai nn. 163, 164, 329, 330, 331 e 332

del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 15 e 25, prima serie speciale, dell'anno 1997, a

seguito di ricorsi per regolamento preventivo di giurisdizione

proposti dalla Federazione nazionale dell'Ordine dei farmacisti

italiani, dalla Federazione nazionale degli Ordini dei medici, dei

chirurghi e degli odontoiatri, dal Consiglio nazionale degli

ingegneri, dal Consiglio nazionale del notariato, dal Consiglio

nazionale degli architetti e dal Consiglio nazionale forense;

Visti gli atti di costituzione delle Federazioni nazionali e dei

Consigli nazionali predetti, nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1997 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Alessandro Pace per la Federazione nazionale

dell'Ordine dei farmacisti italiani e per la Federazione nazionale

degli Ordini dei medici, dei chirurghi e degli odontoiatri, Matteo

dell'Olio e Antonio Funari per la Federazione nazionale degli Ordini

dei medici, dei chirurghi e degli odontoiatri, Mario Sanino per il

Consiglio nazionale degli ingegneri, per il Consiglio nazionale del

notariato, per il Consiglio nazionale degli architetti e per il

Consiglio nazionale forense e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con sei ordinanze, tutte di analogo contenuto, due delle quali

in data 8 novembre 1996 (r.o. nn. 163 e 164) e le altre in data 8

gennaio 1997 (r.o. nn. 329, 330, 331 e 332 del 1997), la Corte di

Cassazione, Sezioni Unite civili, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, della legge 14

gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e

controllo della Corte dei conti), nella parte in cui affida alla

Corte dei conti l'individuazione (non automatica e caratterizzata

dalla ricerca di parametri di riferimento e di criteri valutativi)

degli enti assoggettabili al controllo, per contrasto con l'art. 100

della Costituzione, in riferimento anche agli artt. 103 e 113 della

Costituzione medesima.

2. - Le ordinanze sono state emesse a seguito di ricorsi per

regolamento preventivo di giurisdizione, proposti dalla Federazione

nazionale dell'Ordine dei farmacisti italiani, dalla Federazione

nazionale degli Ordini dei medici, dei chirurghi e degli odontoiatri,

dal Consiglio nazionale degli ingegneri, dal Consiglio nazionale del

notariato, dal Consiglio nazionale degli architetti e dal Consiglio

nazionale forense, nell'ambito di giudizi pendenti innanzi al TAR

Lazio per l'annullamento della determinazione n. 43 del 20 luglio

1995, con la quale la Sezione controllo enti della Corte dei conti ha

sottoposto gli enti menzionati ai riscontri di cui alla legge 14

gennaio 1994, n. 20, nonché, di ogni altro atto presupposto,

connesso o conseguenziale.

Le Sezioni unite, richiamato il principio della non sindacabilità

in sede giurisdizionale degli atti di controllo della Corte dei

conti, rammentano che, sulla scorta dell'orientamento già espresso

dalla giurisprudenza costituzionale (v. sentenza n. 29 del 1995), la

disposizione dell'art. 100 della Costituzione, nel prevedere il

controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria, va intesa nel senso di non precludere

al legislatore di introdurre forme di controllo diverse ed ulteriori,

purché ancorate ad interessi costituzionalmente tutelati, come in

sostanza è avvenuto con l'estensione del controllo della Corte dei

conti alla gestione del bilancio e del patrimonio delle

amministrazioni pubbliche in genere, nonché alle gestioni fuori

bilancio ed ai fondi di provenienza comunitaria, disposta dall'art.

3, comma 4, della legge n. 20 del 1994, sia pure lasciando ferme -

come precisa il successivo comma 7 - le disposizioni della legge 21

marzo 1958, n. 259, relativamente agli enti da quest'ultima previsti.

Tuttavia - secondo il giudice rimettente - suscita perplessità il

fatto che non sia stato esteso, al più ampio ambito di controllo

contemplato dalla citata legge n. 20 del 1994, il procedimento già

previsto dalla legge n. 259 del 1958 per l'individuazione degli enti

da assoggettare alle verifiche della Corte dei conti, secondo un

meccanismo affidato all'autorità di governo ed espresso nella forma

del decreto presidenziale.

Ricorda, altresì, l'ordinanza che la stessa Cassazione, nel

ritenere, a suo tempo, manifestamente infondata una eccezione di

illegittimità costituzionale della legge n. 259 del 1958, sollevata

con riguardo ai poteri spettanti al Governo per la predetta

individuazione degli enti, aveva già avuto occasione di osservare

che l'eventuale alternativa, rappresentata dall'attribuzione della

relativa competenza alla stessa Corte dei conti, non sarebbe stata

praticabile "non potendosi affidare al medesimo organo deputato al

controllo la valutazione e determinazione di cui si tratta, senza un

mezzo di tutela degli enti, che sarebbe difficile costruire nei

riguardi" di quest'ultimo (vedi Cassazione SS. UU. 9 agosto 1996, n.

7327).

In conclusione, ad avviso del rimettente, se si considera che

l'art. 100 della Costituzione appare imperniato sul rinvio alla

legge come fonte di determinazione dei casi e delle forme del

riscontro successivo sugli enti, anche mercé la previsione di

procedure esterne (eterodeterminative, secondo talune ordinanze),

come quella della legge n. 259 del 1958, è ragione di perplessità

il potere, non privo di profili valutativi, demandato alla Corte dei

conti. Risulta, perciò, non manifestamente infondata la questione di

legittimità dell'art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20

- per contrasto con l'art. 100 della Costituzione, in riferimento

anche agli artt. 103 e 113 - nella parte in cui affida alla Corte dei

conti stessa, attraverso un potere per giunta non sorretto da criteri

predeterminati, l'individuazione - non automatica e caratterizzata

dalla ricerca di parametri di riferimento e, al tempo stesso, come

sottolineano talune delle ordinanze (r.o. nn. 163 e 164 del 1997),

di criteri valutativi - degli enti assoggettabili al controllo, pur

nella riconosciuta immunità dell'organo in questione dal sindacato

giurisdizionale.

Nel sollevare la questione l'ordinanza precisa che la risposta che

la Corte costituzionale darà al quesito influirà in ogni caso sulla

soluzione da adottarsi in punto di giurisdizione, essendo così

assicurata la rilevanza della questione stessa.

3. - Si sono costituite innanzi a questa Corte la Federazione

nazionale dell'Ordine dei farmacisti italiani e la Federazione

nazionale degli Ordini dei medici, dei chirurghi e degli odontoiatri,

deducendo preliminarmente, con difese di analogo tenore, che le

parti: a) non sono state mai sottoposte a controllo ai sensi della

legge n. 259 del 1958; b) sono state escluse dal campo di

applicazione della legge n. 70 del 1975; c) non rientrano nel c.d.

"settore pubblico allargato" di cui alla legge n. 468 del 1978.

Rilevato, altresì, che la riforma di cui alla legge n. 20 del 1994

ha semplicemente comportato una estensione soggettiva della tipologia

del controllo successivo anche a quelle amministrazioni pubbliche

(dello Stato, delle Regioni e degli enti locali), che in passato non

vi erano sottoposte, le Federazioni osservano, quanto all'ambito di

applicazione della disposizione denunciata, che il comma 7 dello

stesso art. 3 della legge n. 20 del 1994 fa, comunque, espressamente

salve le disposizioni della legge 21 marzo 1958 n. 259: gli enti non

facenti parte della "pubblica amministrazione" in senso stretto,

intanto potrebbero essere sottoposti al controllo di gestione della

Corte dei conti, in quanto siano (ancora oggi) concretamente

individuati per il tramite del decreto presidenziale previsto dalla

detta legge n. 259 del 1958.

Diversamente, ove l'art. 3, comma 4, dovesse essere interpretato

nel senso fatto proprio dalla Corte dei conti, l'individuazione degli

enti verrebbe a risolversi in una funzione di amministrazione attiva

e non più in una funzione analoga a quella giurisdizionale, sicché

non vi sarebbe più motivo di escludere la tutela innanzi al giudice

amministrativo avverso i relativi atti. Ma neanche questo basterebbe

ad evitare l'incostituzionalità della disposizione, di fronte alla

commistione di funzioni amministrative e funzioni

para-giurisdizionali in capo allo stesso organo, in contrasto con "i

principi generalmente validi in tutti gli ordinamenti in cui vige la

divisione dei poteri".

La difesa delle predette Federazioni chiede pertanto: a) in via

principale, il rigetto della questione di legittimità

costituzionale, con una pronuncia interpretativa nel senso della

spettanza al Governo della potestà di determinazione degli enti

pubblici (in senso lato) da sottoporre al controllo di gestione della

Corte dei conti, nelle forme previste dall'art. 3, primo comma, della

legge n. 259 del 1958; b) in via subordinata, l'accoglimento della

questione nei termini prospettati e per i vizi denunciati dal giudice

a quo; c) in via ulteriormente subordinata, nell'ipotesi in cui si

ritenesse di accogliere l'opzione interpretativa fatta propria dal

giudice rimettente e ciò non di meno si giudicasse l'art. 3, comma

4, immune da vizi di costituzionalità, una sentenza interpretativa

di rigetto, a tal fine specificando che - limitatamente agli atti

emanati dalla Corte dei conti nell'esercizio della potestà di

determinazione degli enti da sottoporre a controllo - è, comunque,

ammissibile il sindacato da parte del giudice amministrativo ex art.

113 della Costituzione.

4. - Si sono costituiti altresì il Consiglio nazionale degli

ingegneri, il Consiglio nazionale del notariato, il Consiglio

nazionale degli architetti e il Consiglio nazionale forense,

deducendo, con difese di analogo tenore, l'incostituzionalità della

disposizione denunciata, giacché essa pretende di far determinare

dall'ente controllante gli enti sottoposti a controllo. In adesione

alle argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, si chiede,

pertanto, che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della

disposizione stessa, per contrasto con gli artt. 100, 103 e 113 della

Costituzione.

5. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata

inammissibile e, comunque, manifestamente infondata.

6. - In particolare, nell'atto di intervento depositato per il

giudizio di cui al r.o. n. 163 del 1997, si nega la sussistenza del

contrasto fra l'art. 3, comma 4, della legge n. 20 del 1994, e l'art.

100 della Costituzione, avendo la legge stessa stabilito i casi

(gestione delle amministrazioni pubbliche) in cui viene esercitato il

controllo e le forme (controllo successivo) in cui si procede.

Affermato che il rimettente tende in sostanza a sindacare il merito

legislativo, si osserva che dall'art. 100 della Costituzione non può

farsi discendere, contrariamente a quanto presuppone il giudice a

quo, la necessità di procedure esterne che non coinvolgano la Corte

dei conti nella individuazione degli enti, non senza rilevare che, a

fronte di un controllo stabilito dalla legge n. 20 del 1994 su tutte

le amministrazioni pubbliche, sarebbe stata inutile ogni elencazione

degli enti.

Né sarebbero pertinenti i riferimenti agli art. 103 e 113 della

Costituzione, considerato, da un lato, che la mancata indicazione

nominativa degli enti soggetti al controllo è materia estranea alla

giurisdizione, e, dall'altro, che l'attività di controllo svolta

dalla Corte dei conti non si estrinseca in atti amministrativi.

7. - Nell'intervenire anche negli altri giudizi, il Presidente del

Consiglio dei Ministri si è richiamato alle difese ed alle

conclusioni di rigetto formulate nel giudizio di cui al r.o. n. 163

del 1997.

8. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza,

l'Avvocatura generale dello Stato ha insistito nella richiesta di

rigetto, rilevando che le ordinanze intendono, in sostanza, sindacare

la discrezionalità del legislatore che ha voluto sottoporre a

controllo tutti gli enti pubblici, onde garantire la regolarità e la

legittimità dell'azione amministrativa. Si osserva in proposito che,

del resto, non si è mai ritenuto che la Corte dei conti abbia

esorbitato dai limiti costituzionali quando ha reputato soggetti a

controllo gli atti dell'ANAS ovvero non soggetti a controllo gli atti

autorizzativi relativi ai contratti di lavoro decentrati;

analogamente non è mai stata prospettata una questione di

costituzionalità quando il giudice penale, nei reati contro la

pubblica amministrazione, ha individuato direttamente i soggetti

contemplati dalla norma incriminatrice ovvero quando il giudice

amministrativo ha fatto rientrare gli ordini professionali

nell'ambito degli enti pubblici soggetti alla giurisdizione sul

pubblico impiego.

9. - Nell'imminenza dell'udienza, le Federazioni nazionali

dell'Ordine dei farmacisti e degli Ordini dei medici, dei chirurghi e

degli odontoiatri hanno depositato memorie illustrative di analogo

contenuto, con le quali negano che le censure di illegittimità siano

volte a sindacare il merito legislativo sì da risultare

inammissibili. Sulla premessa della riconosciuta immunità della

Corte dei conti dal sindacato giurisdizionale, la questione di

costituzionalità tende, invece, a stabilire se sia legittima la

deroga, da parte del legislatore ordinario, a due principi cardine

del nostro ordinamento giuridico: quello della separazione tra le

funzioni amministrativa e giurisdizionale e quello

dell'impugnabilità in sede giurisdizionale di tutti gli atti di

amministrazione attiva.

Nel merito, la difesa delle citate Federazioni, escluso che dalla

natura pubblica di un ente si possa far derivare la sua necessaria

appartenenza alla pubblica amministrazione, osserva che diventa

sempre più difficile individuare con esattezza la latitudine del

concetto di pubblica amministrazione; al riguardo in anni recenti, il

legislatore ha proceduto con metodo prettamente casistico, elaborando

definizioni la cui portata, conformemente al fine, non può assumere

un significato generale. Non potendosi, perciò, aderire alla tesi

secondo la quale l'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del

1993, conterrebbe una definizione generale e onnicomprensiva di

"pubblica amministrazione", l'unico criterio, per evitare

interpretazioni arbitrarie, sarebbe quello di restringere il più

possibile l'ambito di una siffatta nozione, limitandolo allo Stato,

alle Regioni ed agli enti locali (ed ai loro enti strumentali).

Comunque, anche a voler revocare in dubbio (per mera ipotesi)

quanto detto - ad avviso delle Federazioni - gli enti da sottoporre a

controllo di gestione sarebbero esclusivamente quelli la cui

attività è suscettibile di incidere sul bilancio dello Stato, tra i

quali vanno, quindi, annoverati quelli a cui lo Stato contribuisce in

via ordinaria.

Peraltro, ove si consideri che l'attività degli enti da ultimo

menzionati anche in precedenza, sotto l'impero della legge n. 259 del

1958, era sottoposta al sindacato della Corte dei conti, nelle forme

del controllo di gestione, è evidente che la legge di riforma n. 20

del 1994 ha operato una semplice estensione soggettiva di tale

tipologia di controllo assoggettandovi anche altre amministrazioni

pubbliche (quelle dello Stato, delle Regioni e degli enti locali).

Ne consegue che quando l'art. 3, comma 7, della legge n. 20 del 1994

fa salve, relativamente agli enti cui lo Stato contribuisce in via

ordinaria, le disposizioni della legge n. 259 del 1958, ciò

significa che la potestà di determinazione dei destinatari del

controllo, diversi da Stato, Regioni ed enti locali, spetta pur

sempre al Governo nelle forme previste dall'art. 3 della legge in

parola.

Nel negare, poi, la validità dell'argomento che l'Avvocatura

ritiene di poter trarre dal paragone con l'attività interpretativa

svolta dal giudice penale, si osserva che, a ritenere che l'art. 3,

comma 4, abbia attribuito la potestà di individuazione degli enti

alla Corte dei conti, quest'ultima andrebbe considerata pubblica

amministrazione dal punto di vista sia oggettivo che soggettivo, con

un inammissibile stravolgimento dal suo ruolo imparziale e neutrale,

quale delineato dagli artt. 100, secondo comma, e 103, secondo comma,

della Costituzione.

Alla luce delle esposte considerazioni le predette Federazioni

nazionali insistono nelle conclusioni assunte negli atti di

costituzione.

10. - Con una ulteriore congiunta memoria, i Consigli nazionali

già costituiti in giudizio, premessi brevi cenni sulle

caratteristiche degli ordini e collegi professionali come figure

organizzatorie di professionisti dotate di ampia autonomia di

gestione e finanziaria, insistono per l'accoglimento della questione.

Nell'osservare che l'organo di controllo ha ignorato il

procedimento previsto dall'art. 3 della legge n. 259 del 1958, ai

fini della sottoposizione al controllo stesso degli enti a cui lo

Stato contribuisce in via ordinaria, la memoria nega che gli ordini e

i collegi professionali possano essere ricompresi tra le

amministrazioni pubbliche di cui al comma 4 dell'art. 3 della legge

n. 20 del 1994.

Evidenziato, inoltre, che manca anche un altro presupposto del

controllo della Corte dei conti, in quanto i Consigli nazionali non

ricevono nessuna contribuzione dallo Stato, si osserva

conclusivamente che l'art. 3 della legge n. 20 del 1994, non

individuando gli enti o meglio le amministrazioni pubbliche da

controllare, dà luogo ad un perverso meccanismo, attraverso il quale

il soggetto controllore sceglie insindacabilmente i soggetti

controllati. Di qui il denunciato contrasto con gli artt. 100, 103 e

113 della Costituzione, giacché, stante la non sindacabilità delle

determinazioni adottate in sede di controllo dalla Corte dei conti,

soltanto il legislatore potrebbe individuare, secondo i principi

costituzionali, i soggetti da sottoporre ai riscontri della medesima

Corte dei conti, la quale dovrebbe limitarsi a controllare tali

soggetti secondo schemi e modalità già predeterminati dallo stesso

legislatore. Considerato in diritto

1. - Con le ordinanze in epigrafe le Sezioni unite della Corte di

Cassazione hanno sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20

(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei

conti), il quale dispone che la Corte dei conti svolge il controllo

successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle

amministrazioni pubbliche, verificando la legittimità e la

regolarità delle gestioni ed accertando, anche in base all'esito di

altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività

amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge.

Il rimettente, premesso che l'art. 100 della Costituzione, nel

prevedere il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo

Stato contribuisce in via ordinaria, non preclude l'introduzione di

forme di controllo diverse ed ulteriori, purché caratterizzate da un

sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati e che in

tale possibilità rientra la riforma introdotta dalla legge n. 20 del

1994, censura il fatto che non sia stato esteso al più ampio ambito

di riscontro definito dal menzionato art. 3, comma 4, il meccanismo

di individuazione degli enti già previsto dalla legge n. 259 del

1958, affidato all'Autorità di governo ed espresso nella forma del

decreto presidenziale.

Dubita, perciò, della legittimità della disposizione denunciata,

contrastante, a suo avviso, con il predetto art. 100, in riferimento

anche agli artt. 103 e 113 della Costituzione, nella parte in cui

affida alla Corte dei conti, attraverso l'esercizio di un potere "per

giunta non sorretto da criteri predeterminati", l'individuazione -

non automatica e caratterizzata dalla ricerca di parametri di

riferimento e, al tempo stesso, come sottolineano particolarmente

talune delle ordinanze, di criteri valutativi - degli enti

assoggettabili a riscontro, pur nella riconosciuta immunità

dell'organo di controllo dal sindacato giurisdizionale.

2. - I giudizi, avendo ad oggetto identica questione, vanno riuniti

per essere decisi con un'unica sentenza.

La questione che essi propongono, da esaminare, secondo le regole

del giudizio di costituzionalità, nei termini che è dato desumere

dalle ordinanze, senza rilievo per ulteriori profili prospettati

negli atti e nelle memorie delle parti, non è fondata.

Prima di affrontarne il merito, conviene richiamare, sia pure per

sommi capi e per quanto ha rilievo ai fini del presente giudizio, il

processo riformatore realizzato dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20,

nell'intento di adeguare le forme di controllo sulle amministrazioni

pubbliche alle esigenze derivanti dalla moltiplicazione dei centri di

spesa, connessa, tra l'altro, allo sviluppo del decentramento e

all'istituzione delle regioni. La legge, intervenendo sulla

configurazione tradizionale delle competenze della Corte dei conti -

precipuamente caratterizzate dal riscontro di legittimità sugli atti

delle amministrazioni dello Stato e, successivamente, estese al

controllo sulla gestione degli enti di cui alla legge n. 259 del 1958

- ne ha modificato ambito e contenuto, con il triplice effetto di

assoggettare ad esse tutte le amministrazioni pubbliche, di ridurre,

nel contempo, l'area del controllo preventivo di legittimità e di

conferire primario rilievo al controllo sulla gestione, avente per

oggetto non già i singoli atti, ma l'attività amministrativa

considerata nel suo concreto e complessivo svolgimento.

Questa Corte, pronunciandosi sul quadro di riferimento

costituzionale in cui si colloca la riforma (v. sentenza n. 29 del

1995), ha già avuto occasione di chiarire che le nuove competenze di

cui alla norma denunciata non costituiscono attuazione dell'art. 100

della Costituzione, ma sono espressione di una scelta del legislatore

ordinario, al quale, come rilevato anche in altre occasioni, non può

reputarsi preclusa l'introduzione di forme di controllo diverse ed

ulteriori rispetto a quelle puntualmente previste negli artt. 100,

secondo comma, 125, primo comma, e 130, purché per "esse sia

rintracciabile in Costituzione un adeguato fondamento normativo o un

sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati". Sulla

base di una siffatta premessa, il controllo previsto dalla

disposizione contestata - avente ad oggetto la valutazione

dell'attività amministrativa non solo in rapporto a parametri di

legalità, ma in riferimento ai risultati effettivamente conseguiti

rispetto agli obiettivi programmati, tenuto conto delle procedure e

dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento - è stato ricondotto

allo stesso disegno costituzionale della pubblica amministrazione,

delineato in base ai principi del buon andamento degli uffici (art.

97, primo comma, della Costituzione), della responsabilità dei

funzionari (art. 28 della Costituzione), dell'equilibrio di bilancio

(art. 81 della Costituzione) e del coordinamento della finanza delle

Regioni con quella dello Stato, delle province e dei comuni (art.

119 della Costituzione).

Per quel che interessa il presente giudizio, occorre, peraltro,

evidenziare come i testé riferiti principi si riverberino in due

tratti caratterizzanti la riforma: anzitutto, il criterio da essa

accolto di una applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le

pubbliche amministrazioni delle nuove regole, proprio in ragione del

fine ultimo dell'introduzione in forma generalizzata del controllo

sulla gestione, che è quello di favorire una maggiore funzionalità,

attraverso la valutazione complessiva della economicità/efficienza

dell'azione amministrativa e dell'efficacia dei servizi erogati; in

secondo luogo, la scelta dell'imputazione soggettiva del controllo in

questione alla Corte dei conti, in considerazione del ruolo che detto

istituto è venuto assumendo nel tempo, come organo posto al servizio

dello Stato-comunità, quale garante imparziale dell'equilibrio

economico-finanziario del settore pubblico.

3. - Ciò posto, non hanno ragion d'essere i dubbi che il giudice

rimettente solleva sulla base di un duplice assunto che la Corte non

ritiene di poter condividere. E cioè, da un canto, che

l'individuazione degli enti assoggettabili a controllo avvenga sulla

base di un'attività "non automatica e caratterizzata dalla ricerca

di parametri di riferimento e di criteri valutativi" e, quindi, in

definitiva attraverso una procedura non conforme all'art. 100 della

Costituzione: quest'ultimo, in riferimento anche a quanto disposto

dagli artt. 103 e 113, vorrebbe, invece, esclusa la Corte dei conti

da tale individuazione, giusta il diverso modello sviluppato,

coerentemente con i postulati costituzionali, dalla legge n. 259 del

1958. Dall'altro, che la procedura apprestata dalla disposizione

censurata venga attratta nella sfera di insindacabilità che

caratterizza gli atti di controllo della Corte dei conti, con

conseguente vanificazione di ogni garanzia giurisdizionale nei

confronti degli enti assoggettati al controllo stesso.

Sul primo punto, si può obiettare che la disposizione denunciata

non prefigura, in realtà, nessuna specifica procedura, limitandosi

ad enunciare un criterio generale che, facendo leva sulla nozione di

pubblica amministrazione, è di per sé sufficiente a definire

l'ambito delle competenze affidate alla Corte, alla stregua del

potere proprio di ciascun organo dotato di garanzie procedimentali di

accertare le situazioni che, in base alla legge, costituiscono il

presupposto per l'esercizio delle sue funzioni.

D'altro canto è fondatamente da escludere che le modalità

stabilite dalla legge n. 259 del 1958, per l'individuazione degli

enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria, costituiscano

un modello di riferimento costituzionalmente obbligato anche per il

controllo previsto dalla disposizione dell'art. 3, comma 4, della

legge n. 20 del 1994, come sembra adombrare lo stesso rimettente,

sebbene allo stesso non sfugga, come si evince dall'ordinanza, che

l'istituto qui in esame, lungi dal ricollegarsi all'art.100 della

Costituzione, si pone, in effetti, come espressione della

discrezionalità di cui gode il legislatore ordinario. A sostegno del

denunciato vizio dell'art. 3, comma 4, della legge n. 20 del 1994,

non pare, dunque, possibile argomentare dal controllo contemplato

dalla legge n. 259 del 1958 che, pur introducendo fondamentali

innovazioni, è venuta a ricalcare, quanto alle modalità di

individuazione degli enti e alla imputazione della funzione, le linee

ispiratrici di un ordinamento (legge 19 gennaio 1939, n. 129; r.-d. 8

aprile 1939, n. 720 e r.-d. 30 marzo 1942, n. 442) in base al quale,

già prima della Costituzione, la Corte dei conti concorreva alla

funzione di controllo su enti individuati da un provvedimento del

Ministro delle finanze (art. 1 del menzionato regio decreto n. 720

del 1939), previo accertamento delle condizioni stabilite dalla

legge.

La legge n. 259 del 1958 - in attuazione dell'art. 100, secondo

comma, della Costituzione, secondo il quale la Corte dei conti

"partecipa nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge al controllo

sulla gestione finanziaria dei c.d. enti sovvenzionati dallo Stato -

prevede, come presupposto per l'assoggettamento a controllo,

l'esistenza della c.d. contribuzione statale ordinaria (intendendosi

per tale, l'assegnazione di contributi corrisposti con carattere di

periodicità ovvero la fruizione, con carattere di continuità, da

parte degli enti, di imposte, tasse e contributi, ai sensi di quanto

contemplato dall'art. 2, ovvero, ancora, l'apporto al patrimonio in

capitale da parte dello Stato, giusta l'art. 12) e, al tempo stesso,

l'assenza di ipotesi configurate come ostative (art. 3, secondo

comma), quali quelle di enti di "interesse esclusivamente locale"

ovvero di enti destinatari di contribuzioni di "particolare

tenuità", "in relazione alla natura dell'ente ed alla sua

consistenza patrimoniale e finanziaria".

La varietà e molteplicità di situazioni considerate giustifica,

perciò, la previsione, da parte del primo comma del medesimo art. 3

della legge n. 259 del 1958, di una specifica procedura di

ricognizione e valutazione che si conclude con un apposito decreto,

mentre analoga necessità non si riscontra per l'individuazione degli

enti soggetti al controllo previsto dalla disposizione denunciata,

risultando quest'ultimo subordinato al solo presupposto della

riconducibilità dei medesimi enti alla nozione generale di pubblica

amministrazione.

4. - Né la delineata ricostruzione del sistema legislativo può

essere messa in dubbio dal fatto che la norma censurata affida alla

Corte dei conti il compito di definire "annualmente i programmi ed i

criteri di riferimento del controllo", secondo la locuzione del

menzionato comma 4 dell'art. 3 della legge n. 20 del 1994.

Come è dato desumere anche dalla già citata sentenza di questa

Corte n. 29 del 1995, la definizione periodica di criteri di

riferimento non riguarda la sfera di competenza affidata alla Corte

dei conti dalla disposizione denunciata, né la determinazione in

astratto degli enti in essa rientranti, alla luce della nozione

fornita dalla legge stessa, ma concerne, in correlazione con il

contenuto delle nuove funzioni, i parametri di giudizio che la stessa

Corte dei conti è tenuta ad osservare. E ciò avendo riguardo ai

modelli operativi nascenti dalla comune esperienza e razionalizzati

nelle conoscenze tecnico-scientifiche delle discipline economiche,

aziendalistiche e statistiche, nonché della contabilità pubblica,

in vista dell'accertamento della rispondenza dei risultati

dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge,

come pure della valutazione comparativa dei costi, modi e tempi dello

svolgimento dell'attività stessa. In questo contesto, il compito di

determinare annualmente detti criteri si pone come auto-limite inteso

a razionalizzare ex ante l'opera di controllo sulla gestione.

Del pari diretta a razionalizzare l'attività di controllo è la

parallela previsione che impone di definire annualmente i "programmi"

di attività; previsione, quest'ultima, che si giustifica perché il

controllo sulla gestione non può indirizzare le verifiche alla

generalità delle pubbliche amministrazioni, ma deve necessariamente

svolgersi a "campione", attraverso un esame orientato di volta in

volta alle materie, ai settori e alle gestioni ritenuti cruciali. Il

vincolo che in tal guisa si impone alla Corte dei conti di

predisporre annualmente i programmi impedisce, quindi, che essa,

nell'operare le scelte dei propri oggetti, possa individuarli di

volta in volta a propria assoluta discrezione, concorrendo ad

assicurare, perciò, ulteriormente, anche a garanzia dell'ente in

concreto controllato, la razionalità e la trasparenza dell'operato

dell'organo di controllo.

5. - Non maggior fondamento ha la seconda delle premesse dalle

quali muove il rimettente nel ritenere che l'individuazione degli

enti, rientrando, per effetto della contestata disposizione, nella

competenza della Corte dei conti, venga attratta nella sfera di

insindacabilità che ne assiste le determinazioni, sì da non

consentire agli enti stessi alcun rimedio giurisdizionale contro

l'illegittimo assoggettamento a controllo.

Dal richiamo fatto dall'ordinanza stessa a quella giurisprudenza

che ha ritenuto gli atti della Corte dei conti non impugnabili in via

giurisdizionale, non può farsi discendere il corollario

dell'insindacabilità anche della verifica delle condizioni e dei

presupposti di esistenza del potere esercitato. A parte l'ipotesi del

conflitto di attribuzione, ove, beninteso, sussistano gli estremi per

l'esperimento dello stesso, va considerato, a tacer d'altro, che là

dove non vengano in rilievo le ragioni, connesse alla natura del

controllo quale funzione imparziale, che in passato la giurisprudenza

ha ritenuto idonee a giustificare la sottrazione degli atti al

sindacato giurisdizionale, non possono non riespandersi principi che

la Corte ha ripetutamente annoverato fra quelli fondamentali

dell'ordinamento costituzionale (v. sentenze n. 18 del 1982 e n. 100

del 1987). Ne discende che le determinazioni della Corte dei conti,

in ordine all'individuazione degli enti da assoggettare a controllo,

non escludono, per gli enti stessi la garanzia della tutela innanzi

al giudice (art. 24 della Costituzione), restando, perciò, in

discussione non già l'an ma solo il quomodo di detta tutela e,

quindi, un problema di interpretazione della normativa vigente, la

cui soluzione, ovviamente, esula dall'oggetto del presente giudizio.

Anche sotto questo profilo la questione è da ritenere, dunque,

infondata, non essendo dato scorgere nella disposizione denunciata

alcun vulnus del diritto di agire in giudizio, da reputarsi comunque

garantito.