Sentenza n. 47/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 41,

lett. b), della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica),

così come modificato dalla legge 6 agosto 1967, n. 765, promossi con

ordinanze 21 aprile 1976 del pretore di Rivarolo, 7 ottobre 1976 del

pretore di Ivrea, 3 marzo 1977 del pretore di Ivrea, 15 aprile 1977

del pretore di Gallarate, 21 aprile 1977 del tribunale di Busto

Arsizio, 11 luglio e 21 novembre 1977 del pretore di Gallarate,

iscritte ai nn. 541 e 685 del registro ordinanze 1976; ai nn. 206, 275,

304 e 575 del registro ordinanze 1977 e ai nn. 205 e 322 del registro

ordinanze 1978 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

nn. 246 e 346 dell'anno 1976; nn. 148, 198, 237 dell'anno 1977 e nn.

53 e 179 dell'anno 1978.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 aprile 1979 il Giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

udito il vice avvocato generale dello Stato Giovanni Albisinni per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con numerose ordinanze di rimessione, emesse dai pretori di

Rivarolo Canavese, Ivrea, Gallarate e dal tribunale di Busto Arsizio

ed iscritte nel registro generale di questa Corte ai nn. 541, 685 del

1976; 20, 275, 304, 575 del 1977; 205 e 322 del 1978; è stata

sollevata questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 41 lett. b) della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150,

così come modificata dalla legge 6 agosto 1967, n. 765, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Le ordinanze di rimessione osservano, con argomentazioni

sostanzialmente uniformi, che la norma impugnata, comminando la

medesima sanzione penale dell'arresto e dell'ammenda nei confronti sia

di chi abbia costruito senza licenza in zona ove avrebbe potuto

conseguirla, (tanto da averla ottenuta successivamente in sanatoria),

sia di chi abbia edificato in violazione degli strumenti urbanistici

esistenti, contrasterebbe con il principio costituzionale

d'eguaglianza per aver trattato in maniera identica due situazioni che

si assumono differenziate.

Soggiungono che la diversa lesione recata all'interesse pubblico

tutelato, risulta confermata dalla diversità delle conseguenze che ne

derivano sul piano amministrativo e civilistico, tanto che, quando sia

stata ottenuta la licenza in sanatoria, non sono irrogabili dalla

pubblica amministrazione le sanzioni amministrative né spetta al

privato danneggiato la facoltà di ottenere la riduzione in pristino o

il risarcimento dei danni altrimenti previsti dall'art. 872 codice

civile.

I Giudici a quibus ritengono di poter concludere che i costruttori

senza licenza successivamente autorizzati in sanatoria perché le

opere edificate non erano in contrasto con gli strumenti urbanistici,

non ledono l'interesse protetto dalla norma incriminatrice denunciata.

Talune delle ordinanze espressamente precisano che l'entrata in

vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10, non ha eliminato la

rilevanza della questione proposta, ricadendo il fatto-reato sotto la

disciplina della normativa impugnata, rispetto alla quale la nuova

legge non ha introdotto disposizioni più favorevoli agli imputati, da

potersi applicare retroattivamente.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

con atti di deduzioni depositati rispettivamente il 5 ottobre 1976,17

gennaio 1977,21 giugno 1977, 5 agosto 1977, 20 settembre 1977, 14 marzo

1978, 15 luglio 1978 e 10 ottobre 1978, chiedendo dichiararsi

l'infondatezza della questione proposta.

Osserva la difesa dello Stato che la norma impugnata commina una

sanzione penale a carico di coloro che abbiano violato il disposto

dell'art. 31 della stessa legge, che vieta la edificazione senza

licenza. Il bene giuridico tutelato è quello di permettere alla

pubblica amministrazione il controllo sull'attività edificatoria dei

privati, ed il precetto violato, penalmente sanzionato, impone di non

costruire senza la previa apposita licenza edilizia. Pertanto

sussiste un'unica fattispecie penale, quella della costruzione senza

licenza.

Ovviamente, attesa l'ampiezza della previsione edittale, spetterà

al giudice di spaziare, nell'esercizio della sua discrezionalità, dal

minimo legale fino al massimo di 6 mesi di arresto e di 2 milioni di

ammenda, tenendo conto anche della oggettiva contrarietà, o meno,

della costruzione alle prescrizioni urbanistiche vigenti in loco. Considerato in diritto :

1) Le otto ordinanze, elencate in epigrafe, propongono tutte la

medesima questione di legittimità costituzionale, sicché i relativi

giudizi devono essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2) La Corte è chiamata a decidere se contrasti o meno con il

principio di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della

Costituzione, l'art. 41, lett. b) della legge urbanistica 17 agosto

1942, n. 1150, sostituito dall'art. 13 legge 6 agosto 1967, n. 765,

nella parte in cui colpisce con la medesima pena edittale - arresto

fino a 6 mesi e ammenda fino a lire 2 milioni - sia chi ha costruito

senza licenza (anche ove l'abbia ottenuta ex post in sanatoria) sia chi

ha edificato senza licenza in contrasto con le prescrizioni stabilite

da strumenti urbanistici.

Si afferma nelle ordinanze di rimessione che in tal modo ricevono

eguale trattamento situazioni diverse, in quanto vengono comminate

eguali sanzioni penali per le edificazioni effettuate in zona ove

avrebbe potuto essere ottenuta la licenza e per quelle compiute in

violazione delle prescrizioni urbanistiche. I giudici a quibus

soggiungono, con adeguata motivazione, che la sopraggiunta legge 28

gennaio 1977, n. 10, è ininfluente ai fini del decidere e dell'esame,

da parte della Corte, della censura prospettata.

La questione non è fondata.

Per inquadrare il problema in termini generali, va innanzitutto

ricordata la costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui "non

può aver ingresso in sede di giudizio di legittimità costituzionale

la questione sollevata con riferimento all'art. 3 Cost. che si risolve

in una critica di politica legislativa avverso una valutazione del

legislatore non eccedente i limiti della ragionevolezza" (sentenza n.

100 del 1977). Neppure può ignorarsi esser stato ripetutamente

affermato che "la valutazione dei criteri in base ai quali il

legislatore ha ritenuto ipotizzare una diversità di situazioni sia

incensurabile nei limiti in cui la valutazione stessa risulti

ragionevole e non arbitraria" (sentenza n. 237 del 1975).

Più in particolare può rilevarsi che la censura mossa alla norma

impugnata si presenta destituita di fondamento sotto un duplice

profilo: perché non è esatto che le situazioni comparate siano

diverse, sotto l'aspetto penale, come pure è inesatto che ricevano,

dal complesso della specifica normazione esistente in materia, eguale

trattamento e sanzioni.

Invero, risponde ad un fondamentale interesse pubblico, avvertito

dal legislatore già da lungo tempo, sottoporre l'attività edilizia

al controllo preventivo della pubblica amministrazione, con

conseguente imposizione, a chi voglia edificare, dell'obbligo di

richiedere l'apposita autorizzazione amministrativa (art. 31 della

citata legge urbanistica).

Rientra, pertanto, nell'esercizio della discrezionalità

legislativa comminare una sanzione penale a chi violi comunque tale

precetto, giustificandosi la contravvenzione prevista dall'impugnato

articolo 41, lett. b), della legge citata.

Rispetto a tale esigenza di controllo preventivo della pubblica

amministrazione, è quindi del tutto indifferente la circostanza che

la costruzione corrisponda o meno al complesso delle norme che

regolano l'attività edilizia.

D'altro canto la distinzione tra costruzioni, la cui edificazione

avrebbe potuto essere autorizzata, e quelle altre contrastanti,

invece, con specifiche prescrizioni urbanistiche, implica che si

aggiungano, nei casi previsti dalla legge, alle sanzioni penali,

notevoli pene amministrative ed eventuali responsabilità da illecito

civile, e dimostra che non sussiste la censurata parità di

trattamento di situazioni diverse.

L'eventuale successiva licenza, così detta in sanatoria, produce

quindi effetti limitati alle sole conseguenze extra penali

dell'infrazione.