Sentenza n. 466/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Corte dei conti notificato il

21 maggio 1993, depositato in Cancelleria il 28 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto in relazione:

a) alla sottrazione dell'I.R.I., dell'E.N.I., dell'I.N.A e

dell'E.N.E.L. al controllo della Corte dei conti previsto dall'art.

100, secondo comma, della Costituzione, effettuata sia mediante

l'esclusione dei magistrati della Corte dalle sedute dei relativi

organi di amministrazione e di revisione, sia mediante l'omesso invio

dei documenti concernenti la gestione di tali enti;

b) al mancato riconoscimento, da parte del Governo, del

persistente obbligo di sottoporre a controllo della Corte dei conti

gli enti trasformati in società per azioni e, comunque, alla mancata

ottemperanza, da parte di esso, dell'obbligo di adottare i

provvedimenti necessari al ripristino di tale controllo, come

dichiarato dalla Corte dei conti, Sezione del controllo, con

determinazione n. 29/92 del 22 settembre/3 ottobre 1992, ed iscritto

al n. 16 del registro conflitti del 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 novembre 1993 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Giorgio Oppo e Alessandro Pace per la Corte dei

conti e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 15 febbraio 1993 la Corte dei conti - a

seguito di determinazione adottata il 15/16 dicembre 1992 (n. 45/92)

dalla Sezione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti a

cui lo Stato contribuisce in via ordinaria - ha sollevato conflitto

di attribuzione nei confronti del Governo, in persona del Presidente

del Consiglio dei ministri, nonché del Ministro del tesoro, del

Ministro del bilancio e della programmazione economica, del Ministro

dell'industria, del commercio e dell'artigianato e del Ministro delle

partecipazioni statali, in relazione al comportamento omissivo

consistente nell'impedimento all'esercizio delle attribuzioni

costituzionali spettanti alla stessa Corte e relative al controllo ex

art. 100, secondo comma, della Costituzione sulle società per azioni

succedute - ai sensi dell'art. 15 del decreto-legge 11 luglio 1992,

n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359 - all'Istituto

nazionale per la ricostruzione industriale - I.R.I., all'Ente

nazionale idrocarburi - E.N.I., all'Istituto nazionale assicurazioni

- I.N.A. e all'Ente nazionale per l'energia elettrica - E.N.E.L. Tale

impedimento all'esercizio della funzione di controllo si sarebbe

realizzato sia mediante il mancato invito ai magistrati della Corte

dei conti a partecipare alle sedute degli organi di amministrazione e

revisione di tali società, sia mediante l'omesso invio dei documenti

concernenti la gestione delle stesse, sia con il mancato

riconoscimento, da parte del Governo, del persistente obbligo di

sottoporre a controllo della Corte dei conti gli enti trasformati in

società per azioni e, comunque, con la mancata ottemperanza

dell'obbligo di adottare i provvedimenti necessari al ripristino di

tale controllo, così come richiesto dalla Sezione di controllo enti

della Corte dei conti con determinazione n. 29/92 del 22 settembre/3

ottobre 1992.

2. - Nelle premesse di fatto il ricorso - ripetendo quanto già

illustrato nella determinazione n. 45/92 - espone che ai sensi

dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione la Corte dei conti

"partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al

controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria" e "riferisce direttamente alle Camere

sul risultato del controllo eseguito". Si ricorda poi che, in

attuazione di tale norma costituzionale, è stata emanata la legge 21

marzo 1958, n. 259, dove il controllo in questione risulta

disciplinato in diversi modi, a seconda che l'ente sia destinatario

di contribuzioni continuative periodiche ovvero fruisca di "apporto

al patrimonio" o di "garanzia finanziaria" dello Stato. Mentre il

destinatario delle contribuzioni continuative è genericamente

indicato dall'art. 2 della legge n. 259 in "un ente", senza

distinzione tra figure soggettive pubbliche e private (così che a

tale forma di controllo sono state sottoposte anche società per

azioni, come la R.A.I. e le società di navigazione di interesse

nazionale), nella diversa ipotesi di apporti patrimoniali o di

garanzia finanziaria dello Stato l'art. 12 della medesima legge

menziona come soggetti sottoposti al controllo soltanto gli "enti

pubblici".

Dopo aver richiamato le diverse disposizioni che hanno

assoggettato al controllo ex art. 12 della legge n. 259 l'I.R.I.,

l'E.N.I., l'I.N.A. e l'E.N.E.L. ( d.P.R. 11 marzo e 24 aprile del

1961; legge n. 1643 del 1962), si sottolinea che tale controllo è

stato esercitato da un magistrato della Corte dei conti incaricato di

assistere alle sedute degli organi di amministrazione e di revisione

e di svolgere attività istruttoria per conto della Sezione

competente della stessa Corte.

Passando poi all'esame delle norme che hanno avviato il processo

di "privatizzazione" degli enti pubblici economici si richiamano il

decreto-legge 3 ottobre 1991, n. 309 (non convertito), il

decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386 (convertito nella legge 29

gennaio 1992, n. 35), il decreto-legge 26 maggio 1992, n. 298 (non

convertito) e, infine, il decreto-legge n. 333 del 1992 (convertito

nella legge n. 359 del 1992), che ha previsto una riforma del

procedimento di "privatizzazione" disponendo la diretta

trasformazione in società per azioni di I.R.I., E.N.I., I.N.A ed

E.N.E.L., l'attribuzione del capitale azionario al Ministero del

tesoro, l'esercizio dei diritti dell'azionista al Ministro del tesoro

d'intesa con i Ministri del bilancio, dell'industria e delle

partecipazioni statali.

Si rileva poi che, in attuazione del decreto-legge n. 333 del

1992, i presidenti dei quattro enti trasformati in società hanno

convocato per i giorni 6 e 7 agosto 1992, mediante annuncio nella

Gazzetta Ufficiale, le assemblee delle stesse società, per la

deliberazione degli statuti e la nomina dei titolari degli organi

sociali.

In data 10 agosto il magistrato incaricato del controllo

sull'E.N.E.L. ha richiesto al presidente di tale ente i motivi del

mancato invito a partecipare all'assemblea della nuova Società. In

risposta, il presidente dell'E.N.E.L. ha comunicato la nota del 5

settembre del Ministro del tesoro, dove si esprimeva l'avviso di

"ritenere ormai superata la disposizione del citato art. 12" della

legge n. 259 del 1958, "in quanto le modalità di nomina e la

composizione degli organi di amministrazione e di controllo delle

società ( ..) sono state, per legge, devolute agli statuti

societari", e "lo Stato non ha più poteri di autorizzazione e

direttive, bensì i diritti dell'azionista".

Il Presidente del Consiglio, al quale il Presidente della Corte

dei conti aveva rappresentato in precedenza la necessità che nelle

nuove società fossero previste forme di controllo con la

partecipazione della Corte dei conti, aveva a sua volta affermato,

con lettera del 10 agosto, che "le nuove società fuoriescono dal

rapporto con lo Stato che fa da presupposto al controllo della

Corte".

Pertanto, fin dall'emanazione del decreto-legge n. 333 del 1992 il

controllo di cui all'art. 12 della legge n. 259 del 1958 non è stato

più esercitato, in quanto i magistrati della Corte non sono stati

invitati alle sedute degli organi collegiali delle società succedute

agli enti pubblici, né da queste è pervenuto alla Corte stessa

alcun documento relativo alla gestione.

La situazione descritta è stata presa in esame dalla Sezione di

controllo della Corte dei conti con tre successive determinazioni.

Una prima volta, con la determinazione n. 23 del 16 giugno 1992, che

disponeva di inviare al Parlamento una relazione sulla trasformazione

degli enti pubblici economici in società per azioni conseguente al

decreto-legge n. 386 del 1991 ed alla relativa legge di conversione.

Una seconda volta, con la determinazione n. 29 del 22 settembre 1992,

dove, preso in esame il sopravvenuto decreto-legge n. 333 del 1993 e

la relativa legge di conversione, si rilevava, tra l'altro, come gli

statuti delle società non fossero atti idonei a disporre in ordine

al controllo della Corte dei conti (trattandosi di materia riservata

alla legge) e come la "fuoriuscita" delle società dal rapporto con

lo Stato non trovasse alcun riscontro reale nella nuova situazione

(dal momento che non risultava superato il rapporto di finanziamento

pubblico, consistente nell'apporto dello Stato al capitale sociale).

Infine, una terza volta, con la determinazione n. 45 del 1992,

dove si esponevano tutti i termini del problema e, constatato che il

persistente comportamento omissivo del Governo veniva ad impedire

alla Corte dei conti l'esercizio di una funzione di controllo

attribuita dalla Costituzione, si stabiliva di proporre il conflitto

di attribuzione di cui è causa.

3. - Negli svolgimenti di diritto il ricorso si sofferma

innanzitutto sui presupposti soggettivi del conflitto, richiamando le

decisioni di questa Corte che hanno affermato la rilevanza

costituzionale della funzione di controllo attribuita alla Corte dei

conti "nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge" (art. 100,

secondo comma, della Costituzione). Risulterebbe, pertanto, indubbio

che la Corte medesima sia legittimata a sollevare conflitto, ai sensi

dell'art. 134 della Costituzione, nei confronti di comportamenti di

qualsiasi altro organo che si palesino lesivi delle sue attribuzioni.

4. - Passando all'esame dei presupposti oggettivi del conflitto il

ricorso ribadisce la natura costituzionale delle attribuzioni

dell'organo di controllo che si ritengono violate, richiamando sia il

carattere attuativo che la legge n. 259 del 1958 presenta rispetto

all'art. 100, secondo comma, della Costituzione, sia la

giurisprudenza della Corte costituzionale nonché le opinioni

dottrinali che hanno inteso in senso ampio la natura delle

attribuzioni la cui lesione giustifica la proposizione del conflitto.

Dopo aver ricordato che lo Stato contribuisce tuttora al

patrimonio di I.R.I., E.N.I., I.N.A e E.N.E.L., dal momento che le

azioni degli enti trasformati in società sono state attribuite al

Ministro del tesoro, nel ricorso si sostiene che dal disposto

dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione - che attribuisce

alla Corte dei conti il controllo sugli enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria - non può desumersi l'esclusione del

controllo della stessa Corte sugli enti ai quali lo Stato

contribuisce soltanto con apporto al patrimonio. Sotto questo

profilo, l'apporto al patrimonio sarebbe "la più ordinaria delle

contribuzioni", dovendosi la ordinarietà intendere in senso

funzionale e non temporale ed essendo le contribuzioni al patrimonio

ancor più rilevanti di quelle periodiche o saltuarie. Su questo

punto si richiama la sentenza n. 35 del 1962, nella quale la Corte

costituzionale ha affermato, con riferimento ad un conflitto relativo

all'assoggettamento al controllo della Corte dei conti di un ente

della Regione siciliana, che "le sovvenzioni al patrimonio in

capitale menzionate dall'art. 12 della legge n. 259 .. anche se non

erogate secondo le modalità tipiche indicate nell'art. 2 .. non

possono non ritenersi comprese nell'ambito dell'art. 100 della

Costituzione".

La permanenza del controllo della Corte dei conti sugli enti

trasformati in società sarebbe, del resto, confermata dalla

legislazione sulle "privatizzazioni" che non contiene alcuna

statuizione espressa in materia. Inoltre, neppure dall'art. 20 del

decreto-legge n. 333 del 1992, che ha disposto l'abrogazione di

"tutte le disposizioni di legge contrarie od incompatibili", potrebbe

desumersi che tra queste rientri anche la legge n. 259 del 1958. In

proposito, si osserva che una tale abrogazione implicita non è

possibile, dal momento che la legge n. 259, oltre ad attuare l'art.

100 della Costituzione, non appare in alcun modo incompatibile con la

riforma intervenuta. Inoltre, si rileva che un'interpretazione

dell'art. 20 del decreto-legge n. 333 che escludesse dal controllo

un'intera area di primario interesse per la finanza pubblica - quale

quella degli enti in via di "privatizzazione", ma tuttora di

proprietà statale - non potrebbe non risultare in contrasto con gli

artt. 3, 81 e 100, secondo comma, della Costituzione.

Viene poi esaminato il profilo relativo alla modificazione della

natura di ente pubblico dell'I.R.I., dell'E.N.I., dell'I.N.A. e

dell'E.N.E.L., contestandosi che, ai sensi dell'art. 12 della legge

n. 259, sia venuto meno anche l'assoggettamento di tali enti

trasformati in società per azioni al controllo della Corte dei

conti. In proposito, si individua un collegamento tra la legge 22

dicembre 1956, n. 1589, istitutiva del Ministero delle partecipazioni

statali, e l'art. 12 della legge n. 259, concernente il controllo

della Corte dei conti sugli enti pubblici cui lo Stato contribuisce

con apporto al patrimonio: secondo l'interpretazione proposta dalla

ricorrente, l'art. 12 fu emanato nell'implicito presupposto che il

controllo sugli enti di gestione comportasse anche il controllo sulle

imprese partecipate.

Sotto diverso profilo, richiamandosi alcune disposizioni

comunitarie e statali che comprendono tra le imprese pubbliche anche

le società alimentate da mezzi provenienti dalla finanza pubblica e

sulle quali lo Stato esercita influenza dominante, si rileva che lo

stesso art. 12 della legge n. 259 può essere interpretato nel senso

che al controllo della Corte dei conti siano soggette, in quanto

imprese pubbliche, anche le società succedute agli enti pubblici

economici.

Sono inoltre contestate le affermazioni contenute nelle note sopra

ricordate del Presidente del Consiglio e del Ministro del tesoro,

secondo le quali gli enti, per effetto della trasformazione,

"fuoriescono" dal rapporto con lo Stato sicché lo Stato non avrebbe

più "poteri di autorizzazione e direttive, bensì i diritti

dell'azionista". Infatti, con l'assunzione diretta delle

partecipazioni al capitale delle nuove società, lo Stato

instaurerebbe un rapporto ancor più immediato di quanto lo avesse in

precedenza e, come azionista di controllo, continuerebbe a

contribuire "ordinariamente" agli enti trasformati, conservando i

poteri di direttiva e comando sulle nuove società.

Secondo la ricorrente, l'art. 100 della Costituzione prevede il

controllo sugli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria

indipendentemente dalla loro natura pubblica o privata, e, di

conseguenza, l'interpretazione di una norma di legge che conducesse a

negare tale equiparazione sarebbe in contrasto con il dettato

costituzionale: ciò varrebbe anche per l'art. 12 della legge n. 259.

Passando poi all'esame delle figure di società per azioni

previste nell'ordinamento, si sottolinea che tali figure non si

esauriscono in quelle disciplinate dal codice civile, ma comprendono

anche le società "di diritto speciale" che mutuano dallo schema

codicistico solo alcuni aspetti strutturali, mentre ne divergono

sotto i profili genetico, funzionale e del rapporto con gli interessi

generali. Nel caso di specie, le società nate dalla trasformazione di

I.R.I., E.N.I., I.N.A e E.N.E.L., assommerebbero, per il disposto

degli artt. 15 e 16 del decreto-legge n. 333 del 1992, sotto tutti i

profili anzidetti (genetico, funzionale e di rapporto con l'interesse

generale), le più rilevanti difformità rispetto al modello

codicistico, proprie delle diverse società di diritto speciale. Tali

difformità riguardano la derivazione, senza soluzione di continuità

né mutamento di identità, da un ente pubblico preesistente;

l'assenza, all'origine, di un contratto o, più in generale, di un

atto di autonomia, sostituito, nel caso, da un intervento

legislativo; la mancanza iniziale di una pluralità di soci

costituenti, con la concentrazione delle azioni e del controllo in

una sola mano; la mancanza iniziale di un capitale determinato e di

uno statuto (elementi che sopravverranno dopo la trasformazione); la

statuizione per legge dell'esercizio dei poteri sociali da parte

dell'azionista d'intesa con altri soggetti ed il carattere pubblico

di tale intesa (che la legge riferisce all'azionista Ministro del

tesoro e ad altri tre Ministri); l'esercizio del potere sociale da

parte dell'azionista secondo un programma elaborato in sede pubblica

da più Ministri, finalizzato al riordino e alla valorizzazione delle

partecipazioni, con la previsione legislativa di cessioni, scambi,

fusioni, ecc. e con devoluzione dei ricavi alla riduzione del debito

pubblico.

A ciò va aggiunto che la delibera del CIPE del 30 dicembre 1992,

con la quale sono state dettate le direttive per le "dismissioni"

future, prevede altre condizioni, quali l'attribuzione allo Stato di

diritti speciali nella nomina degli organi sociali; la costituzione

di "nuclei stabili" tra azionisti di riferimento in cui lo Stato ha

diritto di prelazione sulle azioni degli altri partecipanti e diritto

di gradimento dell'ingresso di nuovi soci; l'imposizione di limiti

massimi alle partecipazioni individuali.

A fronte di così penetranti deroghe allo schema codicistico

occorre chiedersi, secondo la ricorrente, cosa residui della società

per azioni "tipica" e se il modello previsto dal decreto-legge n. 333

conservi lo stesso carattere privato delle società. La natura

pubblicistica non sarebbe, infatti, incompatibile con la struttura

azionaria, mentre nel caso dell'E.N.E.L. il carattere pubblico della

società risulterebbe condizionato anche dalla "riserva di attività"

prevista dall'art. 43 della Costituzione.

In tale quadro normativo la previsione del controllo della Corte

dei conti non contrasterebbe né con la forma azionaria - essendo

invece una conseguenza diretta della presenza dello Stato nel

capitale delle società - né con le regole della gestione sociale.

Il ricorso rileva conclusivamente che non risulta possibile "con un

mutamento di etichetta, e anche di qualificazione, superare la

realtà degli interessi coinvolti e le normative che, anche a livello

costituzionale, li tutelano". Si sottolinea, infine, anche

l'impoverimento che la soppressione del controllo della Corte dei

conti sugli enti trasformati verrebbe a determinare nell'area di

conoscenza del Parlamento.

5. - Con ordinanza n. 242 del 13 maggio 1993 il conflitto in esame

è stato dichiarato ammissibile nei confronti del Governo e non dei

singoli ministri, in quanto attinente a comportamenti imputabili alla

responsabilità collegiale del Governo rappresentato dal Presidente

del Consiglio dei ministri.

6. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

comunque infondato.

Nell'atto di costituzione si premette che l'art. 20 del

decreto-legge n. 333 del 1992, convertito con modificazioni nella

legge n. 359 del 1992, ha abrogato tutte le norme incompatibili con

quelle contenute nel decreto stesso.

Risulterebbero perciò abrogate quelle norme della legge 21 marzo

1958, n. 259, non più compatibili con il nuovo regime societario

degli enti pubblici trasformati in società per azioni, mentre

l'assetto derivante dalla nuova normativa non sarebbe lesivo

dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione, dove si prevede la

partecipazione della Corte dei conti al controllo "nei casi e nelle

forme stabilite dalla legge".

A seguito dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992

- osserva l'Avvocatura dello Stato - si è delineato un nuovo

rapporto tra società derivate dalla trasformazione degli enti

pubblici economici e lo Stato che esercita ora i diritti tipici

dell'azionista quali previsti dal regime societario. In questo quadro

gli specifici casi di controllo attribuito alla Corte dei conti sulle

c.d. "società legali" (RAI e società di navigazione di preminente

interesse nazionale) andrebbero considerati come eccezioni e non come

indici di una regola generale.

Infine, l'Avvocatura dello Stato sostiene che il controllo che la

Corte dei conti continua ad esercitare sul conto generale del

patrimonio dello Stato (nel quale sono iscritte le partecipazioni ai

fondi di dotazione ed al capitale degli enti pubblici e delle

società) rappresenterebbe una sede idonea per l'attuazione dello

scopo in precedenza perseguito attraverso gli strumenti di verifica

di cui alla legge n. 259 del 1958.

7. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memoria sia la

Corte dei conti che l'Avvocatura Generale dello Stato.

In particolare, la ricorrente richiama il contenuto della nota del

Presidente del Consiglio dei ministri del 13 aprile 1993, nella quale

si riconosce "coerente con l'interesse collettivo che le società per

azioni nelle quali lo Stato ha una partecipazione totale o di

controllo, e sino a quando perdura una tale partecipazione, siano

sottoposte nelle forme appropriate alla verifica della Corte". Ma a

questo proposito nella memoria si contesta la "proposta di soluzione"

avanzata nella stessa nota dal Presidente del consiglio, secondo cui

per attuare il controllo in questione sarebbe sufficiente la

previsione, negli statuti delle società risultanti dalla

trasformazione, della nomina da parte dello Stato di uno o più

sindaci da scegliere tra magistrati della Corte dei conti.

Ad avviso della ricorrente la disciplina della materia va

individuata soltanto nell'art. 100 della Costituzione e nella legge

n. 259 del 1958. Ove si seguisse, invece, l'orientamento espresso dal

Presidente del Consiglio, non solo si affiderebbe alla

discrezionalità del Governo la previsione della nomina e la scelta

del nominato, ma si attribuirebbero a quest'ultimo i diritti, gli

obblighi e le responsabilità proprie dei sindaci di nomina

assembleare, secondo quanto previsto dall'art. 2458 c.c .

8. - L'Avvocatura dello Stato, nella sua memoria, osserva che le

nuove società sono senza dubbio persone giuridiche private - anche

se a capitale pubblico - e che ognuna di esse ha deliberato il

proprio statuto ed è soggetta alla normativa vigente per le società

per azioni: dal ché l'esclusione del controllo esercitato dal

magistrato della Corte dei conti ai sensi dell'art. 12 della legge n.

259 del 1958.

Questa interpretazione letterale delle norme sarebbe anche

confortata da quella logica, essendo evidente che la principale

finalità delle disposizioni contenute nel decreto-legge n. 333 del

1992 è quella di avviare le "privatizzazioni", mentre il

mantenimento del controllo pubblico della Corte dei conti sulle

società derivate dalla trasformazione potrebbe costituire un

ostacolo notevole al raggiungimento di tale obbiettivo. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, con il ricorso in esame, rivendica, in

sede di conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato, la

propria competenza a esercitare nei confronti dell'I.R.I.,

dell'E.N.I., dell'I.N.A. e dell'E.N.E.L. il controllo sulla gestione

finanziaria previsto dalla legge 21 marzo 1958, n. 259 per gli enti

cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, anche dopo che tali enti

sono stati trasformati - ai sensi dell'art. 15 del decreto-legge 11

luglio 1992, n. 333 (convertito, con modificazioni, nella legge 8

agosto 1992, n. 359) - in società per azioni: e questo fino a quando

in tali società permanga una partecipazione totalitaria o prevalente

dello Stato. Conseguentemente, la ricorrente chiede a questa Corte di

voler dichiarare l'obbligo del Governo ad adottare i provvedimenti

necessari per il mantenimento od il ripristino del controllo in

precedenza esercitato dalla Corte dei conti nei confronti degli enti

sottoposti a trasformazione e di annullare gli atti governativi

eventualmente contrari.

Resiste al ricorso il Governo, ritenendo che la trasformazione

degli enti in questione in società per azioni abbia fatto venir meno

i presupposti per l'esercizio del controllo di cui alla legge n. 259

del 1958: controllo che risulterebbe ormai superato dal nuovo assetto

delle società, soggette soltanto alla disciplina del codice civile

che affida le modalità di nomina e di composizione degli organi di

amministrazione e di controllo agli statuti societari.

2. - Sussistono, nella specie, le condizioni soggettive ed

oggettive per la proposizione del conflitto, ai sensi dell'art. 37

della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Come già rilevato nell'ordinanza n. 242 del 1993, concernente il

giudizio preliminare di ammissibilità del conflitto, la Corte dei

conti, nell'esercizio della sua funzione di controllo sulla gestione

finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,

gode, sotto il profilo soggettivo, della qualità di potere

legittimato alla proposizione del conflitto, venendo a disporre,

nell'esercizio di tale funzione, di una piena autonomia dagli altri

poteri. D'altro canto, sotto il profilo oggettivo, non possono

sussistere dubbi in ordine al fatto che la sfera di attribuzione di

cui viene nel ricorso lamentata la lesione trovi la propria copertura

costituzionale nell'art. 100, secondo comma, della Costituzione.

Va, pertanto, confermata, sotto ogni profilo, l'ammissibilità del

ricorso.

3. - Nel merito, il ricorso è fondato.

La soluzione del conflitto pone essenzialmente in gioco

l'interpretazione della legge 21 marzo 1958, n. 259, alla luce di

quanto previsto dal dettato costituzionale in tema di controllo sulla

gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via

ordinaria.

L'art. 100, seconda parte del secondo comma, della Costituzione

statuisce che la Corte dei conti "partecipa, nei casi e nelle forme

stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli

enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria", prevedendo

l'obbligo per la stessa Corte di riferire "direttamente alle Camere

sul risultato del riscontro effettuato".

In attuazione di tale disposto, la legge n. 259 del 1958 ha

regolato due diversi tipi di controllo, istituendo ai fini del loro

esercizio una speciale Sezione in seno alla stessa Corte (art. 9): il

primo tipo, riferito agli enti - indicati dalla legge senza

l'aggiunta di altra qualificazione - cui la pubblica amministrazione

conferisce contributi con carattere di periodicità da oltre un

biennio ovvero attribuisce continuativamente un potere impositivo

(art. 2); il secondo, riferito, invece, agli enti - espressamente

qualificati dalla legge come pubblici - nei cui confronti la pubblica

amministrazione contribuisce con apporto al patrimonio in capitale o

servizi o beni ovvero mediante concessione di garanzia finanziaria

(art. 12).

Nel primo caso il controllo è esercitato nelle forme indicate

dagli artt. 4, 5 e 6 della stessa legge (invio da parte degli enti

dei conti consuntivi, dei bilanci di esercizio e dei relativi conti

dei profitti e delle perdite; richiesta di informazioni da parte

della Corte dei conti ai rappresentanti delle amministrazioni

pubbliche presenti nei collegi sindacali degli enti; richiesta di

ulteriori informazioni, atti e documenti agli stessi enti e ai

ministeri competenti); nel secondo caso il controllo si esercita,

oltre che con l'invio dei consuntivi e dei bilanci, mediante la

presenza diretta di un magistrato della Corte, legittimato ad

assistere alle sedute degli organi di amministrazione o di revisione.

Nell'una e nell'altra ipotesi la Corte è tenuta a riferire alle

Camere i risultati del controllo eseguito, potendo altresì, nel caso

in cui accerti irregolarità nella gestione e, comunque, quando lo

ritenga opportuno, formulare rilievi al Ministro del tesoro e al

Ministro competente (artt. 7 e 8).

In attuazione di questa disciplina, l'I.R.I., l'E.N.I. e l'I.N.A

venivano sottoposti al controllo di cui all'art. 12 della legge n.

259 mediante decreti del Presidente della Repubblica, adottati ai

sensi dell'art. 3 della stessa legge (d.P.R. 11 marzo e 25 aprile

1961), mentre nei confronti dell'E.N.E.L. lo stesso tipo di controllo

veniva statuito mediante una specifica disposizione espressa nella

legge istitutiva dell'ente (art. 1. ultimo comma, L. 6 dicembre 1962,

n. 1643).

Sopravvenuta - ai sensi dell'art. 15 del decreto-legge 11 luglio

1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359 - la

trasformazione degli enti in questione in società per azioni, il

controllo della Corte dei conti è venuto di fatto a cessare in

conseguenza del comportamento omissivo tenuto dal Governo, che ha

impedito la convocazione dei magistrati addetti al controllo alle

sedute degli organi di amministrazione e di revisione delle stesse

società nonché l'invio alla Corte da parte di queste dei conti

consuntivi e dei bilanci.

Il Governo ha poi spiegato le ragioni del proprio atteggiamento

esprimendo l'avviso che "le nuove società fuoriescono dal rapporto

con lo Stato che fa da presupposto al controllo della Corte" (lettera

10 agosto 1992 del Presidente del Consiglio al Presidente della Corte

dei conti) e che il potere di controllo previsto dall'art. 12 della

legge n. 259 va ritenuto ormai superato "in quanto le modalità di

nomina e la composizione degli organi di amministrazione e di

controllo delle società per azioni derivate dalla trasformazione

dell'I.R.I., dell'E.N.I., dell'E.N.E.L. e dell'I.N.A. sono state, per

legge, devolute agli statuti societari" (lettera 14 settembre 1992

del Ministro del tesoro al Presidente dell'E.N.E.L.).

Dal suo canto la Corte dei conti, con le determinazioni nn. 23, 29

e 45 del 1992, nel rivendicare la propria competenza, ha illustrato

ampiamente le ragioni che verrebbero a giustificare la conservazione

del controllo di cui alla legge n. 259 anche nei confronti delle

nuove società, giungendo, infine, alla decisione di proporre il

conflitto di cui è causa.

4. - Con riferimento al quadro ora descritto, il comportamento

tenuto dal Governo si presenta lesivo della competenza

costituzionalmente spettante alla Corte dei conti ai sensi dell'art.

100, secondo comma, della Costituzione, così come specificato dalla

legge 21 marzo 1958, n. 259.

Diversamente da quanto asserito dallo stesso Governo, la semplice

trasformazione degli enti pubblici economici di cui all'art. 15 della

legge n. 359 del 1992 non può essere, infatti, ritenuto motivo

sufficiente a determinare l'estinzione del controllo di cui all'art.

12 della legge n. 259 del 1958, fino a quando permanga inalterato

nella sostanza l'apporto finanziario dello Stato alla struttura

economica dei nuovi soggetti, cioè fino a quando lo Stato conservi

nella propria disponibilità la gestione economica delle nuove

società mediante una partecipazione esclusiva o prevalente al

capitale azionario delle stesse. In proposito va, infatti, rilevato

che il processo di "privatizzazione", iniziato con il decreto-legge

n. 386 del 1991 (convertito nella legge n. 35 del 1992) e sviluppato

mediante l'art. 15 del decreto-legge n. 333 (convertito nella legge

n. 359 del 1992), ha assunto come propri obbiettivi fondamentali sia

il riordino e la valorizzazione del complesso delle partecipazioni

pubbliche sia la "dismissione" graduale da parte dello Stato, per

esigenze di risanamento della finanza pubblica, del patrimonio

azionario risultante dalle trasformazioni e conferito al Ministero

del tesoro (v. art. 16 legge n. 359 del 1992). Le ragioni che stanno

alla base del controllo spettante alla Corte dei conti sugli enti

pubblici economici sottoposti a trasformazione non possono, pertanto,

considerarsi superate in conseguenza del solo mutamento della veste

giuridica degli stessi enti, ove a tale mutamento formale non faccia

seguito anche una modifica di carattere sostanziale nell'imputazione

del patrimonio (ora trasformato in capitale azionario) tale da

sottrarre la gestione finanziaria degli enti trasformati alla

disponibilità dello Stato. E questo tanto più ove si consideri che

il passaggio di tale patrimonio dalla sfera pubblica alla sfera

privata avviene, in base al processo di "privatizzazione" in atto,

nel rispetto di condizioni particolari che sono state poste con norme

speciali di diritto pubblico.

Il controllo in questione verrà, invece, a perdere la propria

ragione d'essere, legata alla sua specifica funzione, nel momento in

cui il processo di "privatizzazione", attraverso l'effettiva

"dismissione" delle quote azionarie in mano pubblica, avrà assunto

connotati sostanziali, tali da determinare l'uscita delle società

derivate dalla sfera della finanza pubblica.

5. - Contro la soluzione ora indicata non può valere né il

richiamo alla formula letterale dell'art. 12 della legge n. 259 del

1958 né l'asserita incompatibilità del tipo di controllo previsto

da tale norma con la natura di società per azioni assunta dai

soggetti trasformati.

Per quanto riguarda il richiamo al dato letterale, se è vero che

l'art. 12 della legge n. 259 riferisce il controllo in questione agli

"enti pubblici", è anche vero che la disposizione espressa con tale

articolo non può non richiedere un'interpretazione adeguata al

dettato costituzionale, anche in relazione alla funzione propria di

questo tipo di controllo ed alla evoluzione subita, rispetto al tempo

dell'enunciazione della norma, dalla stessa nozione di ente pubblico.

Su questo piano non possono sussistere dubbi in ordine al fatto

che il controllo regolato dall'art. 12 della legge n. 259 risulti

incluso nell'ambito della sfera disciplinata dall'art. 100, secondo

comma, della Costituzione, dal momento che tale dato emerge

chiaramente dallo stesso art. 12 (dove si richiama l'art. 100 Cost.)

ed è stato già evidenziato da questa Corte nella sent. n. 35 del

1962. Ma l'art. 100, secondo comma, della Costituzione, pur rinviando

alla legge ordinaria la determinazione dei casi e delle forme del

controllo, riferisce il controllo stesso agli "enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria", senza porre distinzione alcuna tra

enti pubblici ed enti privati. E questo spiega come nella

formulazione originaria del disegno di legge governativo di

attuazione dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione, da cui

è scaturita la legge n. 259 del 1958 (Senato, n. 27 del 1953), si

fosse fatto esplicito riferimento, ai fini della definizione della

sfera soggettiva del controllo della Corte dei conti, agli "enti

pubblici e privati cui lo Stato contribuisce in via ordinaria" (art.

1). Caduta questa dizione nel corso dei lavori parlamentari - dove

emerse la distinzione tra il controllo di cui all'art. 2 e quello di

cui all'art. 12 - è rimasta pur sempre l'esigenza di adeguare

l'interpretazione di questa seconda disposizione, formalmente più

restrittiva della prima, al dettato costituzionale: interpretazione

che in alcun modo può trascurare la funzione propria del controllo

previsto dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione, che è

stata da questa Corte collegata "all'interesse preminente dello Stato

(costituzionalmente rilevante per l'art. 100 Cost.) che siano

soggette a vigilanza le gestioni relative ai finanziamenti che

gravano sul proprio bilancio, sottoponendole in definitiva al

giudizio del Parlamento" (sent. n. 35 del 1962). Ora, è proprio la

considerazione di tale finalità primaria che può giustificare la

permanenza del controllo in questione anche nei confronti delle nuove

società, se e fino a quando la gestione delle stesse resti nella

disponibilità dello Stato e sia suscettibile, di conseguenza, di

incidere, sia pure indirettamente, sul bilancio statale.

D'altro canto, sul piano della individuazione dei soggetti

sottoposti al controllo, si può anche ricordare come la stessa

dicotomia tra ente pubblico e società di diritto privato si sia

andata, di recente, tanto in sede normativa che giurisprudenziale,

sempre più stemperando: e questo in relazione, da un lato,

all'impiego crescente dello strumento della società per azioni per

il perseguimento di finalità di interesse pubblico (v. ad es., L. 5

marzo 1982 n. 63; L. 19 dicembre 1983, n. 700; L. 22 dicembre 1984,

n. 887, art. 18, nono comma; L. 8 giugno 1990 n. 142, art. 22);

dall'altro, agli indirizzi emersi in sede di normazione comunitaria,

favorevoli all'adozione di una nozione sostanziale di impresa

pubblica (art. 2 direttiva CEE n. 80/723, in tema di trasparenza

delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese

pubbliche; art. 1 direttiva CEE n. 90/531, in tema di procedure di

appalto degli enti erogatori di servizi).

Del resto, la stessa normazione sulle "privatizzazioni" che ha

dato luogo al conflitto costituisce un esempio di quanto si presenti

oggi sfumata la linea di confine che, nell'ambito di discipline

speciali quali quelle in esame, viene a distinguere gli enti pubblici

dalle società di diritto privato. Basti solo considerare il fatto

che le società per azioni derivate dalla trasformazione dei

precedenti enti pubblici conservano connotazioni proprie della loro

originaria natura pubblicistica, quali quelle, ad esempio, che si

collegano alla assunzione della veste di concessionarie necessarie di

tutte le attività in precedenza attribuite o riservate agli enti

originari o che mantengono alle nuove società le attribuzioni in

materia di dichiarazione di pubblica utilità e di necessità ed

urgenza già spettanti agli stessi enti (v. art. 14, primo ed ultimo

comma, legge n. 359 del 1992).

6. - Non è dato, d'altro canto, rilevare un'oggettiva

incompatibilità tra la nuova disciplina relativa alle

"privatizzazioni" ed il controllo di cui all'art. 12 della legge n.

259, controllo da trasferire, nei limiti sopra enunciati, sui nuovi

soggetti societari.

Va innanzitutto escluso che la legge n. 359 del 1992 possa avere

determinato - attraverso la clausola generale posta nell'art. 20 -

l'abrogazione tacita della legge n. 259 del 1958, sia pure con

riferimento ai soli enti trasformati di cui all'art. 15. A tale

evenienza vengono, infatti, a opporsi sia i contenuti che la natura

della legge n. 259, attraverso cui è stato attuato, con una

disciplina caratterizzata da completezza e organicità, l'istituto

del controllo specificamente previsto in sede costituzionale

dall'art. 100, secondo comma: elemento questo che di per sé induce a

escludere l'eventualità di una abrogazione tacita realizzata

attraverso la formulazione di una normazione quale quella adottata in

tema di "privatizzazioni", che appare estranea alla materia del

controllo affidato alla Corte dei conti.

A questo si aggiunga che anche la veste formale assunta dalle

società che sono venute a sostituire gli enti pubblici economici

sottoposti a trasformazione non può dirsi caratterizzata da una

naturale incompatibilità con i caratteri propri del controllo

affidato alla Corte dei Conti dalla Costituzione e regolato dalla

legge n. 259.

In proposito, si può richiamare la natura di "diritto speciale"

che va riconosciuta a dette società e che viene a emergere dal

complesso della disciplina adottata al fine di regolare il processo

di "privatizzazione": natura che risulta connotata - come è stato

ampiamente illustrato negli scritti difensivi della ricorrente - sia

dalla costituzione che dalla struttura e dalla gestione delle nuove

società e che viene a specificarsi attraverso la previsione di norme

particolari - differenziate da quelle proprie del regime tipico delle

società per azioni - sia in tema di determinazione del capitale

sociale (v. artt. 15 e 16 decreto-legge n. 333 del 1992, convertito

nella legge n. 359 del 1992 e decreto-legge 21 giugno 1993, n. 198,

convertito nella legge 9 agosto 1993, n. 292), sia in tema di

esercizio dei diritti dell'azionista (spettanti al Ministro del

tesoro, ma previa intesa con altri Ministri: v. art. 15, terzo comma,

decreto-legge n. 333 del 1992), sia infine, in tema di patti sociali,

poteri speciali, clausole di gradimento, modifiche statutarie, quorum

deliberativi nelle assemblee, limiti al possesso di quote azionarie

da parte dei terzi acquirenti (v. delibera CIPE 30 dicembre 1992 e

decreto-legge n. 389 del 1993, reiterato con il decreto-legge n. 486

del 1993). Non senza, infine, considerare il vincolo esterno connesso

al fatto che i ricavi derivanti dalla cessione dei cespiti da

dismettere vanno destinati alla riduzione del debito pubblico (v.

art. 16, secondo comma, decreto-legge n. 333 del 1992).

Da questo complesso di norme emerge non solo il quadro delle

finalità, dei vincoli e delle condizioni di natura pubblicistica

entro cui il processo di "privatizzazione" si sta oggi sviluppando,

ma anche la natura differenziata e speciale delle società sorte

dalla trasformazione dei precedenti enti pubblici economici.

Rispetto a questo quadro ed a questa natura non può, dunque,

considerarsi dissonante il fatto che possa permanere, sia pure in via

transitoria - e cioè fino a quando le "dismissioni" non risulteranno

effettivamente attuate - il controllo sulla gestione finanziaria di

cui alla legge n. 259: controllo destinato a restare esterno alle

società e a garantire l'informazione del Parlamento anche durante la

delicata fase di passaggio che si è aperta, nel sistema delle

partecipazioni statali, con l'avvio del processo di

"privatizzazione".

7. - Le osservazioni che precedono conducono, dunque, ad affermare

la spettanza alla Corte dei conti nei confronti delle società per

azioni derivate dalla trasformazione dell'I.R.I., dell'E.N.I.,

dell'I.N.A. e dell'E.N.E.L. del potere di controllo di cui all'art.

12 della legge n. 259 del 1958: potere da esercitare nelle forme e

nei limiti in precedenza applicati e fino a quando permanga, rispetto

al capitale delle stesse società, la partecipazione esclusiva o

maggioritaria dello Stato.

Essendo il conflitto insorto in relazione ad un comportamento

omissivo tenuto dal Governo, non esistono atti formali nei cui

confronti disporre l'annullamento.