Sentenza n. 462/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il

9 maggio 1994, depositato in Cancelleria il 13 maggio successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'art. 8, secondo comma,

del decreto del Ministro dei beni culturali e ambientali 31 gennaio

1994, n. 171 (Regolamento recante determinazione di indirizzi,

criteri e modalità per la gestione del servizio editoriale e di

vendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la

realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo, dei

servizi riguardanti i beni librari e archivistici per la fornitura di

riproduzioni e il recapito nell'ambito del prestito bibliotecario,

nonché dei servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e

di vendita di altri beni correlati all'informazione museale presso i

musei, le gallerie, gli scavi archeologici, le biblioteche e gli

archivi di Stato e gli altri istituti dello Stato consegnatari di

beni culturali) ed iscritto al n. 14 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Umbria e

l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 9 maggio 1994 la Regione Umbria ha

proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del

Consiglio dei ministri, con riferimento all'art. 8, secondo comma,

del regolamento adottato dal Ministro per i beni culturali e

ambientali con decreto 31 gennaio 1994, n. 171, recante la

"determinazione di indirizzi, criteri e modalità per la gestione dei

servizi aggiuntivi presso i musei, le gallerie, gli scavi

archeologici, le biblioteche e gli archivi di Stato e gli altri

istituti dello Stato consegnatari di beni culturali".

La Regione chiede si dichiari che non spetta al Ministro per i

beni culturali e ambientali prevedere, con proprio regolamento, e

autorizzare l'esperimento di gare per l'assegnazione della gestione

integrata di servizi aggiuntivi di musei ed istituti di enti locali

territoriali che lo richiedano, sentita la regione interessata, la

quale designa un componente della commissione aggiudicatrice. Di

conseguenza chiede l'annullamento dell'art. 8, secondo comma, del

decreto ministeriale n. 171 del 1994, che, con questa disposizione,

invaderebbe competenze regionali in materia di musei e biblioteche di

enti locali o di interesse locale (artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione e relative norme interposte). La stessa disposizione

sarebbe inoltre viziata perché in contrasto con i principi di

ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di buon andamento

dell'amministrazione (art. 97).

2. - La Regione ricorrente ricorda che il decreto-legge 14

novembre 1992, n. 433 (convertito in legge, con modificazioni, con la

legge 14 gennaio 1993, n. 4), nel disporre misure urgenti per il

funzionamento dei musei statali, prevede che presso di essi e presso

le biblioteche e gli archivi di Stato possono essere istituiti

servizi aggiuntivi (quali la vendita di cataloghi e di materiale

informativo, la fornitura ed il recapito di riproduzioni, i servizi

di caffetteria, ristorazione e guardaroba) offerti al pubblico a

pagamento.

L'art. 4, secondo comma, del decreto-legge demanda ad un

regolamento, da adottare con decreto del Ministro per i beni

culturali ed ambientali, la determinazione degli indirizzi, dei

criteri e delle modalità per la gestione di tali servizi.

Ad avviso della ricorrente il regolamento, anziché limitarsi a

dettare la relativa disciplina per gli istituti statali,

provvederebbe anche per i corrispondenti istituti degli enti locali.

Difatti l'art. 8 del decreto ministeriale n. 171 del 1994, dopo aver

previsto la possibilità di un'unica gara per la gestione dei servizi

aggiuntivi nei musei e negli istituti minori (primo comma), consente

che tale gara comprenda anche l'affidamento dei servizi per musei di

enti locali che ne facciano richiesta (secondo comma).

La ricorrente ritiene che quest'ultima disposizione invada proprie

competenze, già esercitate in materia di musei e biblioteche di enti

locali con una disciplina organica (leggi regionali 3 giugno 1975, n.

39, 3 maggio 1990, n. 35 e 3 maggio 1990, n. 37, anche con

riferimento all'organizzazione dei servizi, compresi quelli che il

decreto-legge n. 433 del 1992 definisce "aggiuntivi").

La Regione osserva che la competenza in materia di "musei o

biblioteche di enti locali", attribuita alle regioni dall'art. 117

della Costituzione (e definita dagli artt. 7 del d.P.R. 14 gennaio

1972, n. 3 e 47 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), ha un contenuto

che comprende tutte le funzioni riconducibili a tali istituzioni. In

ordine ad esse lo Stato è privo di potestà amministrativa e può

intervenire solo con norme di principio. Non potrebbe dunque disporre

con riferimento ai servizi, anche "aggiuntivi", perché altrimenti

finirebbe per ingerirsi nella organizzazione dei musei, archivi e

biblioteche degli enti locali.

A nulla rileverebbe, ad avviso della Regione, che la norma non

obblighi i musei ed istituti di enti locali, essendo applicabile solo

quando questi ultimi lo richiedano. La lesione delle competenze

regionali si verificherebbe egualmente, essendo riservata alla

discrezionalità di un'autorità statale (incompetente, secondo

l'art. 117 della Costituzione) la decisione se procedere o meno

all'applicazione di un sistema previsto per i soli musei statali.

La disposizione regolamentare denunciata sarebbe inoltre del tutto

vaga ed ambigua e, per questo aspetto, in contrasto con i principi di

buon andamento dell'amministrazione e di ragionevolezza (artt. 97 e 3

della Costituzione).

La ricorrente ritiene, infine, che non si è in presenza di un

esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, che spetta

allo Stato nelle materie di competenza regionale. Ma se anche la

disposizione denunciata fosse così qualificata, essa sarebbe allora

viziata nella forma giacché l'atto di indirizzo e coordinamento non

può essere adottato con un decreto ministeriale.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che sostiene l'infondatezza del conflitto.

L'Avvocatura riconosce le attribuzioni regionali in materia di

musei e biblioteche di enti locali, secondo i principi definiti dalla

giurisprudenza costituzionale, e considera invasivo un intervento

diretto dello Stato a favore delle istituzioni museali di interesse

locale. Ritiene tuttavia che la norma regolamentare impugnata non si

ponga in contrasto con quei principi, in quanto la possibilità di

addivenire alla gestione integrata di servizi aggiuntivi, estesa ai

musei di enti locali mediante l'indizione di un'unica gara, sarebbe

regolata dal decreto ministeriale secondo un modulo consensuale, nel

quale assumono rilievo determinante le valutazioni, non solo

dell'ente interessato, ma anche della regione competente.

4. - In prossimità dell'udienza la Regione Umbria ha depositato

una memoria per ribadire le argomentazioni svolte nel ricorso. Considerato in diritto

1. - La Regione Umbria denuncia come invasivo delle proprie

attribuzioni l'art. 8, secondo comma, del regolamento adottato con

decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali 31 gennaio

1994, n. 171, in attuazione delle misure urgenti per il funzionamento

dei musei statali disposte con il decreto-legge 14 novembre 1992, n.

433, convertito in legge, con modificazioni, con la legge 14 gennaio

1993, n. 4.

L'art. 4, secondo comma, del decreto-legge ha autorizzato il

Ministro ad adottare un regolamento per fissare indirizzi, criteri e

modalità per la gestione dei servizi aggiuntivi (editoriale, di

riproduzione e recapito del prestito bibliotecario, di ristorazione,

di guardaroba e vendita di beni correlati all'informazione museale),

offerti al pubblico a pagamento presso musei, biblioteche e archivi

di Stato.

Il regolamento, nel disciplinare le modalità e le procedure che

il capo di ciascun istituto deve seguire per l'attivazione dei

previsti servizi aggiuntivi, stabilisce che, se ritenuto opportuno e

conveniente per promuovere l'effettiva presenza e l'efficiente

gestione dei servizi stessi, possa essere autorizzato l'esperimento

di un'unica gara per più istituti (art. 8, primo comma). Lo stesso

regolamento consente, inoltre, che la gara possa essere svolta anche

per la gestione integrata di servizi aggiuntivi di musei ed istituti

di enti locali territoriali che lo richiedano, sentite le

amministrazioni regionali interessate; in tal caso la commissione

aggiudicatrice delle licitazioni è integrata con un componente

designato dalla regione interessata (art. 8, secondo comma).

La ricorrente ritiene che quest'ultima previsione invada le

attribuzioni ad essa riservate dagli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione in materia di musei e biblioteche di enti locali, quali

configurate dalle disposizioni di trasferimento delle funzioni alle

regioni (artt. 7 del d.P.R. n. 3 del 1972 e 47 del d.P.R. n. 616 del

1977). La ricorrente denuncia, inoltre, vizi sostanziali della

disposizione regolamentare che, per il suo incerto ed ambiguo

contenuto, sarebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza e di

buon andamento dell'amministrazione (art. 3 e 97 della Costituzione).

Infine afferma che l'atto impugnato, se ritenuto di indirizzo e

coordinamento, sarebbe stato adottato in una forma non adeguata,

giacché atti di questa natura non possono trovare espressione in un

decreto ministeriale.

2. - Il ricorso muove dal presupposto interpretativo che la

disposizione regolamentare denunciata sia rivolta ai musei ed

istituti di enti locali territoriali ed attribuisca ad essi,

disciplinandola, la facoltà di accedere alla gestione dei previsti

servizi aggiuntivi a pagamento destinati al pubblico, integrati con

quelli di analoghe istituzioni statali, senza che assumano alcun

effettivo rilievo, al di là del previsto parere, la disciplina e la

volontà regionale.

Questa interpretazione non può essere condivisa.

L'art. 8, secondo comma, del decreto ministeriale n. 171 del 1994

si inserisce nel contesto di una disciplina dettata per i musei ed

altre istituzioni culturali statali, stabilendo i casi e le modalità

con le quali i capi dei singoli istituti possono accedere alle

richieste di analoghe istituzioni di enti locali territoriali per lo

svolgimento di gare dirette a realizzare la gestione integrata di

servizi aggiuntivi da offrire al pubblico a pagamento.

La norma regolamentare non solo non obbliga in alcun modo i musei

di enti locali ad attivare tali procedure, ma, intesa nella sua

esatta portata, non disciplina neppure i casi e le modalità secondo

le quali quei musei possono accedere alla gestione integrata di

servizi, essendo tale facoltà rimessa alla regolamentazione propria

degli enti interessati e delle amministrazioni per essi competenti.

L'art. 8, secondo comma, del decreto ministeriale n. 171 del 1994

si limita esclusivamente a predisporre uno strumento preordinato alla

collaborazione tra istituzioni diverse in questo settore, rimanendo

ferma la disciplina propria per ciascuna di esse, e quindi

salvaguardate le competenze regionali. La collaborazione per la

gestione integrata dei previsti servizi - che per non comportare

oneri a carico delle amministrazioni interessate devono avere

dimensioni che consentano economicità di gestione - richiede la

convergenza di volontà diverse.

La norma regolamentare oggetto del conflitto di attribuzione è

rivolta alle amministrazioni statali, per consentire ad esse una

collaborazione, che presuppone il consenso della regione interessata,

sempre necessario per l'esperimento di un'unica gara integrata per

l'affidamento dei servizi in questione. Questo principio risulta non

tanto dalla previsione che, in relazione alla richiesta degli enti

locali, siano sentite le regioni interessate (espressione questa che

potrebbe far ritenere ci si trovi in presenza di un parere), quanto

dalla necessità che la commissione aggiudicatrice della licitazione

prevista per l'attribuzione dei servizi sia composta con un membro

designato dalla regione. Questo atto non può che essere

consequenziale al consenso della regione interessata, la quale non è

in alcun modo vincolata a fare la designazione.

3. - In conclusione l'atto denunciato, essendo esclusivamente

indirizzato ad amministrazioni dello Stato, e presupponendo come

essenziale, perché si attui la collaborazione in esso prevista, il

consenso della regione interessata, non è idoneo a menomare le

attribuzioni regionali.

Il ricorso della Regione Umbria deve essere pertanto dichiarato

inammissibile.