Sentenza n. 461/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento,

notificato il 6 marzo 1995, depositato in Cancelleria il 18

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

deliberazione del CIPE in data 11 ottobre 1994, recante "Programma

nazionale di aiuti al prepensionamento in agricoltura, in attuazione

del regolamento CEE n. 2079/92" ed iscritto al n. 9 del registro

conflitti 1995.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Udito l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e

l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 6 marzo 1995, la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione alla deliberazione del CIPE 11

ottobre 1994, recante "Programma nazionale di aiuti al

prepensionamento in agricoltura, in attuazione del regolamento CEE n.

2079/1992", per violazione degli artt. 8, numero 21, e 16 nonché del

titolo VI dello statuto speciale e delle relative norme di

attuazione, fra cui, in particolare, quelle di cui al d.P.R. 22 marzo

1974, n. 279, all'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526,

all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, e agli artt. 3 e 4

del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, nonché per violazione del

principio di legalità sostanziale.

Secondo la ricorrente, la deliberazione impugnata sarebbe lesiva

delle attribuzioni provinciali per il fatto di prevedere che gli

aiuti in questione vengano erogati sulla base di un unico programma

nazionale invece di rimettere alla Provincia la determinazione,

mediante un programma provinciale, degli interventi da attuare nel

proprio territorio. Tanto più che lo stesso regolamento CEE prevede

espressamente che i programmi possano essere "a livello nazionale o

regionale" (art. 4, comma 1).

La ricorrente rileva poi che il programma nazionale approvato dal

CIPE non si limita alla fissazione di criteri generali, volti ad

assicurare un certo grado di uniformità agli interventi delle diverse Regioni e Province autonome in vista di interessi unitari, ma

definisce in tutti i dettagli il regime degli aiuti, dettando una

minuziosa disciplina sostanziale e procedurale che sarebbe pertanto

lesiva delle attribuzioni provinciali.

La Provincia contesta altresì la lesione della propria autonomia

organizzativa, conseguente dalla indicazione specifica contenuta nel

programma degli organi regionali chiamati a dare attuazione allo

stesso; nonché la lesione della propria autonomia finanziaria,

derivante dal fatto di avere affidato all'A.I.M.A., e non

direttamente alla Provincia, la liquidazione degli aiuti e

l'erogazione dei pagamenti previsti.

La deliberazione del CIPE - sempre secondo la ricorrente -

violerebbe inoltre il principio di legalità sostanziale. Essa non

troverebbe, infatti, idonea base legislativa né nel regolamento

comunitario, che si limita a dare fondamento ad atti normativi e

amministrativi delle autorità competenti degli Stati membri senza

interferire sul riparto interno delle competenze, né nel decreto-legge n. 621 del 1994, convertito dalla legge n. 737 del 1994

(impugnato dalla stessa ricorrente con separato ricorso presentato in

data 4 febbraio 1995), che è intervenuto dopo l'approvazione da

parte del CIPE del programma in questione. Secondo la ricorrente,

infatti, il principio di legalità non potrebbe ritenersi rispettato

attraverso il richiamo a posteriori in un atto legislativo del

provvedimento amministrativo emanato in assenza di un fondamento

legislativo. Né il decreto-legge n. 621 del 1994 potrebbe, comunque,

ritenersi idoneo a costituire legittimo fondamento per un intervento

statale di indirizzo o di vincolo nei confronti delle Regioni e Province autonome, in quanto lo stesso non definisce né gli interessi

unitari da tutelare né i criteri ed i limiti di detta tutela.

Infine, sempre a giudizio della ricorrente, gli stessi profili di

violazione dell'autonomia della Provincia riscontrabili nel decreto-legge n. 621 del 1994 - e contestati dalla stessa ricorrente nel

richiamato ricorso avverso tale atto normativo - inficerebbero anche

la delibera del CIPE qui impugnata.

La Provincia chiede, pertanto, a questa Corte di dichiarare che

non spetta allo Stato, e per esso al CIPE, approvare un programma

nazionale attuativo del regolamento CEE n. 2079/92 con i contenuti di

cui al programma approvato con la delibera del CIPE dell'11 ottobre

1994, vincolando l'attività amministrativa della Provincia autonoma

di assegnazione ed erogazione degli aiuti ivi previsti; e per

l'effetto annullare la stessa delibera del CIPE.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

comunque infondato.

Secondo il resistente, il decreto-legge n. 621 del 1994,

convertito dalla legge n. 737 del 1994, costituirebbe una legittima

base normativa per l'attuazione del regolamento CEE n. 2079/92,

recependo, mediante un rinvio materiale, il programma nazionale

definito ed approvato dal CIPE nell'esercizio delle sue funzioni di

coordinamento della politica economica nazionale con le politiche

comunitarie. Né, a giudizio del resistente, avrebbe rilevanza il

fatto che la deliberazione del CIPE abbia temporalmente preceduto il

provvedimento legislativo, essendo comunque quest'ultimo, e non la

deliberazione, lo strumento normativo di attuazione della norma

comunitaria.

La deliberazione del CIPE non potrebbe, pertanto, essere impugnata

in sede di conflitto di attribuzione quale strumento autonomo di

attuazione del regolamento comunitario. Da qui l'asserita

inammissibilità del ricorso, nei cui confronti viene anche

prospettato un dubbio di tardività.

Il ricorso sarebbe comunque infondato in quanto il programma

approvato verrebbe ad incidere non solo in materia di agricoltura, ma

anche, e prevalentemente, in materia di politica del lavoro e

pensionistica, sottratta alla sfera delle attribuzioni della

Provincia autonoma.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Trento

ha presentato una memoria nella quale si contestano le eccezioni

opposte dall'Avvocatura dello Stato in ordine alla asserita

tardività del ricorso nonché alla presunta non idoneità della

deliberazione del CIPE 11 ottobre 1994 ad essere oggetto di autonoma

impugnazione.

Nel merito, la ricorrente riafferma l'insufficienza del decreto-legge n. 621 del 1994, successivo alla deliberazione del CIPE, a

costituire valido fondamento giuridico per tale atto ad esso

precedente, nonché la lesione, sotto i profili denunciati,

dell'autonomia provinciale da parte dei contenuti del programma

nazionale. Considerato in diritto

1. - Il regolamento CEE n. 2079/92 dispone che gli Stati membri

possono istituire, quale misura di accompagnamento delle modifiche

previste nell'ambito delle organizzazioni comuni dei mercati, un regime comunitario di aiuti al prepensionamento in agricoltura,

cofinanziato dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia

(FEAOG), sezione Garanzia (art. 2, numero 1), ed applicare il regime

in questione sull'intero territorio degli stessi Stati "tramite

programmi pluriennali a livello nazionale e regionale" (art. 4,

numero 1).

In attuazione di tale regolamento il CIPE, con deliberazione

dell'11 ottobre 1994, ha approvato il Programma nazionale di aiuti al

prepensionamento in agricoltura, precisando nei vari paragrafi dello

stesso, la sua delimitazione geografica; la descrizione della

situazione strutturale delle aziende, dei lavoratori e dei redditi

agricoli; la descrizione dei regimi vigenti in materia di

pensionamento e prepensionamento; le condizioni per l'ammissione al

regime di aiuti; la natura degli stessi aiuti; le competenze

amministrative; le stime relative alle persone ed alle superfici

interessate; i costi del programma e la sua compatibilità con altre

misure nazionali e comunitarie; i dati sulla sua attuazione da

trasmettere alle autorità comunitarie.

Con il ricorso in esame la Provincia autonoma di Trento solleva

conflitto nei confronti dello Stato, ritenendo la delibera del CIPE

lesiva della propria sfera di attribuzioni sotto profili diversi e,

in particolare, per avere la stessa delibera approvato un programma

nazionale: a) in una materia riservata alla competenza esclusiva

della Provincia, che avrebbe dovuto provvedere all'attuazione del

regolamento CEE mediante l'adozione di un proprio programma

provinciale; b) caratterizzato da una disciplina dettagliata, che

avrebbe sottratto alla Provincia ogni spazio di intervento se non

puramente esecutivo; c) lesivo, sotto molteplici aspetti,

dell'autonomia organizzativa provinciale; d) lesivo dell'autonomia

finanziaria della stessa Provincia, per aver affidato all'A.I.M.A.

anziché alla Provincia la liquidazione e l'erogazione degli aiuti;

e) lesivo del principio di legalità sostanziale, risultando

sprovvisto di una specifica base legislativa; f) lesivo, infine,

dell'autonomia normativa, amministrativa e finanziaria provinciale

per gli stessi motivi già fatti valere dalla Provincia in sede di

impugnativa del decreto-legge n. 621 del 1994 (Reg. Ric. n. 9/95).

La ricorrente chiede, pertanto, a questa Corte di voler dichiarare

che non spetta allo Stato, e per esso al CIPE, approvare un programma

nazionale di aiuti al prepensionamento in agricoltura, attuativo del

regolamento CEE n. 2079/92, con i contenuti di cui al programma

approvato con la deliberazione del CIPE in data 11 ottobre 1994 e, di

conseguenza, annullare la delibera stessa con il relativo programma.

2. - Vanno innanzitutto esaminate le eccezioni di inammissibilità

del ricorso prospettate dalla difesa statale.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato si potrebbe, in primo luogo,

dubitare della stessa tempestività del ricorso, proposto in data 6

marzo 1995, dopo che la delibera impugnata aveva già formato oggetto

di un esplicito richiamo nell'art. 1, comma 2, del decreto-legge 7

novembre 1994, n. 621, convertito dalla legge 17 dicembre 1994, n.

737, anch'esso impugnato dalla Provincia. Tale eccezione -

prospettata, peraltro, in termini problematici - non può essere

accolta, dal momento che il semplice richiamo alla delibera del CIPE

contenuto nel decreto-legge n. 621 non poteva in alcun modo integrare

una piena conoscenza da parte della Provincia della stessa delibera,

conoscenza che, in mancanza di una comunicazione diretta, si è

potuta realizzare soltanto il 5 gennaio 1995, al momento della

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della delibera in questione e

del programma allegato.

Un ulteriore motivo di inammissibilità che viene eccepito dalla

difesa statale attiene al fatto che il decreto-legge

n. 621 del 1994, nel richiamare la delibera del CIPE dell'11 ottobre

1994, ne avrebbe recepito materialmente il contenuto, eliminando

così la possibilità di una autonoma impugnativa della stessa, in

quanto "legificata" attraverso il decreto-legge n. 621.

Anche tale eccezione non può essere accolta.

La semplice lettura dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 621

consente, infatti, di rilevare come tale norma, nel formulare un

semplice rinvio alla delibera del CIPE, non abbia inteso in alcun

modo operare un rinvio materiale alla stessa né tanto meno

attribuire ai suoi contenuti la forza propria dell'atto legislativo.

Nonostante il richiamo operato dal decreto-legge, la delibera del

CIPE ha, pertanto, mantenuto inalterata la propria natura di atto

amministrativo e la propria autonoma potenzialità lesiva

suscettibile di essere fatta valere attraverso il conflitto di

attribuzione di cui è causa.

3. - Nel merito, il ricorso si presenta solo in parte fondato.

Va innanzitutto ricordato che la Provincia autonoma di Trento,

prima di proporre il ricorso in esame, ha provveduto ad impugnare,

con ricorso in via principale, l'art. 1 del decreto-legge n. 621 del

1994 sotto profili in parte coincidenti con quelli fatti valere nei

confronti della delibera del CIPE dell'11 ottobre 1994 e che questa

Corte, con la sentenza n. 458 del 1995, ha dichiarato non fondata la

questione proposta. In particolare, con tale sentenza, è stato

escluso che l'adozione di un programma nazionale nella materia del

prepensionamento in agricoltura, disciplinata dal regolamento CEE n.

2079/92, possa di per sé rappresentare una lesione alla competenza

esclusiva della Provincia, mentre, di contro, è stato giustificato,

per esigenze contabili connesse alla particolare natura del fondo

impiegato per l'attuazione del regolamento in questione,

l'affidamento all'E.I.M.A. (oggi A.I.M.A.) del compito di provvedere

all'erogazione degli aiuti ai beneficiari indicati dalla Provincia.

In ordine a tali profili, fatti valere anche nel ricorso in esame,

non resta, dunque, che confermare il giudizio di infondatezza già

formulato nella sentenza n. 458 del 1995.

L'esame, in questa sede, può essere, pertanto, limitato ai motivi

diversi da quelli prospettati nel precedente ricorso, attinenti

specificamente alla delibera del CIPE dell'11 ottobre 1994 ed al

relativo programma nazionale.

4. - Il primo di tali motivi investe l'asserita lesione da parte

della delibera del CIPE del principio di legalità sostanziale,

conseguente all'assenza di un fondamento legislativo in grado di

supportare la stessa delibera.

Tale motivo non appare fondato.

È vero - come afferma la Provincia - che il semplice richiamo alla

delibera del CIPE contenuto nel secondo comma dell'art. 1 del

decreto-legge n. 621 non può ritenersi un fondamento adeguato,

essendo tale norma intervenuta successivamente all'adozione della

delibera, senza indicare alcun limite sostanziale al potere di

programmazione esercitato dallo Stato. Ma ciò non toglie che tale

fondamento possa pur sempre essere individuato nello stesso

regolamento CEE n. 2079/92, per la cui attuazione la delibera del

CIPE è stata adottata. Tale regolamento - che esprime una fonte

primaria direttamente applicabile nell'ordinamento interno - offre,

infatti, indicazioni sufficienti a fondare e delimitare il potere

che, attraverso l'atto impugnato, il CIPE ha inteso esercitare: in

primo luogo, conferendo agli Stati membri, nella materia del

prepensionamento dell'agricoltura, un potere di programmazione di

livello nazionale (che la distribuzione delle competenze interne ha

attribuito, a sua volta, al CIPE: v. art. 2 della legge 16 aprile

1987, n. 183, e art. 1, numero 24, lettera a), della legge 24

dicembre 1993, n. 537); in secondo luogo, disciplinando sul piano

sostanziale gli obbiettivi, le condizioni e le modalità cui il regime di aiuti al prepensionamento, definito in attuazione del

regolamento n. 2079/92 dai singoli Stati, è tenuto ad ispirarsi.

I vincoli derivanti nei confronti delle competenze della Provincia

autonoma di Trento dal programma nazionale trovano, quindi, una base

adeguata nella stessa disciplina comunitaria e nell'esigenza del

rispetto di un obbligo internazionale assunto dallo Stato.

5. - Il secondo motivo di censura che va esaminato, in quanto

estraneo ai contenuti della sentenza n. 458 del 1995, concerne la

lamentata lesione dell'autonomia organizzativa della Provincia.

Tale motivo, nel ricorso, viene correlato a diversi aspetti del

programma nazionale e, in particolare, al fatto che tale programma:

a) individua nella Giunta l'organo provinciale competente a

rideterminare per talune aree i limiti minimi della superficie

aziendale ceduta e di quella destinata all'ampliamento dell'azienda

(par. 4.2, quarto cpv., e 4.7, secondo cpv.); b) affida la propria

applicazione alla competenza dell'assessorato all'agricoltura della

Provincia (par. 6, secondo cpv.); c) indica il numero degli agenti da

impegnare nella Provincia per l'attuazione del programma, precisando

che gli stessi dovranno operare nell'ambito degli assessorati

all'agricoltura, degli enti di sviluppo agricolo o di altre strutture

controllate dalla amministrazione provinciale (par. 5.3, primo e

secondo cpv.).

La censura è fondata.

Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha riconosciuto che la

ripartizione delle funzioni tra i vari organi delle Regioni e delle

Province autonome rientra nella sfera dell'organizzazione interna

regionale e provinciale riservata agli statuti ed alle leggi degli

enti in questione. Una volta individuata la funzione, non spetta,

pertanto, alla fonte statale determinare anche, con una disposizione

di dettaglio, l'organo della Regione o della Provincia autonoma cui

la stessa funzione deve essere affidata, così da interferire sulla

ripartizione delle funzioni tra i diversi organi degli stessi

soggetti (v. sentenze nn. 356 del 1995; 355 del 1993; 355 e 353 del

1992; 407 del 1989; 64 del 1987).

Il ricorso va, pertanto, accolto in relazione al profilo in esame,

con il conseguente annullamento in parte qua del programma nazionale

approvato con la delibera impugnata.