Sentenza n. 458/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, quarto

comma, del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17 (Misure per il

contenimento del costo del lavoro e per favorire l'occupazione),

convertito, con modificazioni, nella legge 25 marzo 1983, n. 79,

promosso con ordinanza emessa il 10 ottobre 1988 dal Pretore di

Modena nel procedimento civile vertente tra Galloni Mara e

l'I.N.P.S., iscritta al n. 204 del registro ordinanze 1989 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima

serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 1989 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Giacomo Giordano per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello

Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile vertente tra Galloni Mara

- pensionata della gestione speciale dell'assicurazione per

l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti degli artigiani - e

I.N.P.S., il Pretore di Modena, con ordinanza 10 ottobre 1988 (r.o.

n. 204/1989), ha sollevato questione di legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 3, primo comma, 31, primo comma e 38,

secondo comma, Cost., dell'art. 5, quarto comma, del decreto-legge 29

gennaio 1983, n. 17 (convertito, con modificazioni, nella legge 25

marzo 1983, n. 79), poiché non attribuisce anche ai titolari di

pensioni I.V.S., a carico delle gestioni speciali dei coltivatori

diretti mezzadri e coloni, artigiani ed esercenti attività

commerciali, o quanto meno ai pensionati ex artigiani, la

maggiorazione degli assegni familiari stabilita dal secondo comma a

vantaggio dei titolari di pensione I.V.S. a carico del fondo

lavoratori dipendenti, nonché di gestioni obbligatorie di previdenza

sostitutive, integrative o esonerative.

Ad avviso del Pretore, tale mancata attribuzione introdurrebbe una

ingiustificata ed irragionevole disparità di trattamento tra i

lavoratori autonomi in quiescenza e i pensionati già lavoratori

dipendenti, attesa l'omogeneità delle relative situazioni personali

- in entrambi i casi trattandosi di lavoratori non più in attività

per ragioni di età o di salute, ovvero di superstiti di lavoratori

deceduti - ciò tanto più a seguito dell'avvenuta parificazione -

quanto alla misura - delle maggiorazioni pensionistiche per carichi

familiari, spettanti ai primi, agli assegni familiari, spettanti ai

secondi (art. 4 del decreto-legge n. 314 del 1980, convertito nella

legge n. 440 del 1980), nonché a fronte della identità di

disciplina delle due categorie quanto alla conservazione del diritto

al trattamento per carichi familiari in relazione al reddito

familiare (art. 20 della legge n. 730 del 1983). Né ad escludere la

violazione, sotto questo profilo, del principio costituzionale di

eguaglianza potrebbe invocarsi la differente natura dell'attività

svolta prima del pensionamento, divenuta irrilevante a seguito di

quest'ultimo.

La disposizione impugnata, in secondo luogo, sarebbe in contrasto

con l'art. 38, secondo comma, Cost., posto a garanzia di qualsiasi

trattamento pensionistico - in ciascuna delle sue componenti,

compresa la maggiorazione per i familiari a carico - senza

distinzione alcuna tra lavoratori autonomi e lavoratori subordinati.

Tale disposizione costituzionale, pur consentendo al legislatore di

determinare differentemente l'ammontare dei vari trattamenti

pensionistici, gli impedirebbe però di introdurre differenziazioni

in relazione a presupposti identici: ciò è quanto avverrebbe nella

specie, in cui l'insufficienza dell'importo erogato a titolo di

assegni familiari darebbe luogo ad un adeguamento in senso

maggiorativo soltanto a favore di alcune categorie di pensionati, con

esclusione di altre pure vertenti nella identica situazione di

bisogno.

In terzo luogo, sia gli assegni familiari sia le maggiorazioni

pensionistiche per carichi di famiglia, costituirebbero, allo stesso

modo, provvidenze economiche intese ad agevolare l'adempimento dei

compiti familiari di cui all'art. 31 Cost.: di conseguenza il

legislatore, pur nella sua ampia facoltà di scelta, non potrebbe

nell'attribuire tali provvidenze, discriminare arbitrariamente tra

famiglia e famiglia.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito l'I.N.P.S.,

eccependo preliminarmente l'irrilevanza della questione, perché

basata sull'erroneo presupposto che i pensionati già lavoratori

autonomi siano titolari di un diritto agli assegni familiari (onde la

pretesa della correlativa maggiorazione): viceversa essi avrebbero

diritto alle maggiorazioni di pensione per carichi di famiglia,

atteso che queste ultime sarebbero state sostituite dagli assegni

familiari soltanto per i pensionati del Fondo lavoratori dipendenti,

così come espressamente disposto dall'art. 4 del decreto-legge n. 30

del 1974, convertito nella legge n. 114 del 1974.

Tali maggiorazioni peraltro, nonostante il livellamento del loro

importo alla misura degli assegni familiari, avrebbero natura diversa

da questi ultimi, rimanendo pur sempre, nella concezione del

legislatore, una parte del trattamento pensionistico (così Cass.,

sez. lav., n. 3663 del 1986).

In subordine, l'I.N.P.S. deduce l'infondatezza della questione,

negando la pretesa omogeneità tra la situazione dei lavoratori

autonomi e quella dei lavoratori dipendenti in quiescenza.

Richiama a tal fine la sentenza n. 31 del 1986 di questa Corte a

tenore della quale - sia per la diversa qualità del rapporto di

lavoro dei lavoratori dipendenti e dei lavoratori autonomi, che

godono di un reddito e non di una retribuzione fissa, sia per la

diversa posizione economica e sociale degli stessi, sia infine per la

differente disciplina delle contribuzioni previdenziali previste per

gli uni e per gli altri - il legislatore ben potrebbe, nei limiti

della ragionevolezza, fissare in maniera differenziata l'entità

delle rispettive prestazioni previdenziali ed assistenziali, in

conseguenza di una differente valutazione delle esigenze di vita

delle due categorie.

E ciò è, a parere dell'I.N.P.S., quanto esso avrebbe fatto

dettando la disposizione impugnata, poiché, nell'escludere i

lavoratori autonomi in pensione dal beneficio, avrebbe tenuto conto

della più cospicua rilevanza economica, anche in funzione del

pensionamento, del reddito da lavoro autonomo rispetto a quella da

lavoro dipendente, ancorato a misure fisse.

La diversa natura dell'attività svolta, infine, caratterizzerebbe

differentemente anche le famiglie dei pensionati, con ciò escludendo

anche la fondatezza della censura relativa all'art. 31 Cost.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato,

eccependo innanzi tutto l'inammissibilità di sentenze additive quale

quella auspicata dal giudice a quo.

Nel merito, conclude per l'infondatezza della questione, rilevando

che i sistemi previdenziali, avendo una loro autonoma individualità,

non sarebbero tra loro comparabili (Corte cost., n. 108 del 1989) e

che comunque, nella specie, il censurato differente trattamento tra

pensionati sarebbe giustificato, attesa la differente natura delle

attività - e del correlativo regime (di lavoro, fiscale, ecc.) -

svolte prima del pensionamento. Di contro la tesi del giudice a quo,

che giudica irrilevante tale diversità e fa leva esclusivamente

sulla identica posizione di titolari di pensione dei soggetti messi a

confronto, perverrebbe a negare in assoluto ogni possibilità di

diversificazione per qualsiasi categoria di soggetti, con un

singolare "appiattimento" di situazioni differenti nei presupposti,

vietata proprio dall'art. 3 Cost.

4. - In prossimità dell'udienza l'I.N.P.S. ha prodotto una

memoria illustrativa, osservando che i lavoratori autonomi sarebbero

totalmente estranei alla normativa impugnata. La prevista

maggiorazione degli assegni familiari infatti - come emergerebbe

dalla Relazione al disegno di legge di conversione del decreto-legge

n. 17 del 1983 - costituirebbe attuazione di uno dei punti del c.d.

"accordo Scotti" per il contenimento del costo del lavoro, siglato

dai rappresentanti del Governo, dei datori di lavoro e dei lavoratori

dipendenti, e sarebbero intese a compensare questi ultimi dei

sacrifici ad essi contestualmente imposti, operando una

redistribuzione dei redditi a favore delle famiglie più bisognose

dei lavoratori medesimi e dei pensionati. La finalità e la ratio

della legge dunque non consentirebbero alcuna possibilità di

estensione della previsione ai pensionati da lavoro autonomo, i quali

- oltre a non percepire gli assegni familiari a carico dei fattori

economici della produzione (le maggiorazioni pensionistiche essendo a

carico delle rispettive Gestioni speciali), non sono stati, né

avrebbero potuto essere parti del suddetto "Accordo", per difetto di

ogni logico presupposto. Considerato in diritto

1. - L'art. 5 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17 (convertito

nella legge 25 marzo 1983, n. 79) - che reca misure per il

contenimento del costo del lavoro e per favorire l'occupazione -

prevede - al comma secondo - che a decorrere dal periodo di paga in

corso al 1° luglio 1983 ai lavoratori dipendenti è corrisposta una

maggiorazione degli assegni familiari esclusivamente per i figli ed

equiparati (ai sensi dell'art. 38 del d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818)

a carico - di età inferiore ai diciotto anni compiuti - in misura

modulata in relazione al reddito familiare ed al numero dei figli (ed

equiparati) minori secondo la tabella allegata allo stesso

decreto-legge. Al quarto comma, il predetto art. 5 statuisce che "la

stessa maggiorazione spetta altresì ai titolari delle pensioni

dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la

vecchiaia ed i superstiti del Fondo pensioni lavoratori dipendenti,

nonché ai titolari di pensioni erogate dalle gestioni obbligatorie

di previdenza sostitutive o integrative dell'assicurazione generale

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti dei

lavoratori dipendenti o che ne comportino l'esclusione o l'esonero".

Detto quarto comma è stato impugnato dal Pretore di Modena che

dubita della sua legittimità costituzionale perché non attribuisce

la maggiorazione degli assegni familiari oltre che ai titolari di

pensione, già lavoratori dipendenti, anche ai titolari delle

pensioni a carico delle gestioni speciali per l'assicurazione

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti, dei

coltivatori diretti, mezzadri, coloni, artigiani ed esercenti

attività commerciali o quanto meno ai titolari delle pensioni

erogate dalla sola gestione speciale per l'assicurazione obbligatoria

degli artigiani (gestione alla quale fa riferimento la pensione del

ricorrente nel giudizio a quo).

Tale mancata attribuzione introdurrebbe una ingiustificata

discriminazione in danno di tali ultimi soggetti, e delle loro

famiglie, nonostante l'identica posizione di tutti i titolari di

pensione di invalidità, vecchiaia e superstiti, e nonostante la loro

medesima condizione di bisogno in relazione al sostentamento del

carico familiare: di qui la censura di violazione degli artt. 3,

primo comma, 38, secondo comma e 31, primo comma, Cost.

2. - La questione non è fondata.

La considerazione da parte del legislatore - sotto il profilo

previdenziale - del "carico di famiglia" gravante sui pensionati, ha

condotto, almeno a partire dal decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30

(convertito nella legge 16 aprile 1974, n. 114), come di recente ha

riconosciuto anche la Corte di cassazione, alla previsione di regimi,

trattamenti ed istituti diversi a seconda che i soggetti con famiglia

a carico siano titolari di pensioni amministrate dal Fondo pensioni

lavoratori dipendenti o dalle gestioni speciali dei lavoratori

autonomi.

Il predetto provvedimento (art. 4) ha infatti attribuito soltanto

ai primi - in luogo della quota di maggiorazione della pensione prima

percepita - gli assegni familiari di cui al testo unico approvato con

d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797 e successive modificazioni; a favore

dei titolari di pensioni già lavoratori autonomi ha invece

espressamente mantenuto le dette quote di maggiorazione, limitandosi

a fissarne un tetto minimo (art. 4- bis). Per effetto di tali

disposizioni la tutela dei familiari dei titolari di pensione da

lavoro dipendente ha cessato così di essere soddisfatta attraverso

un aumento dell'importo del trattamento pensionistico, per essere

attuata con una prestazione previdenziale specifica, disciplinata in

modo organico e differenziata comunque dalla maggiorazione della

pensione. Pur perseguendo infatti, rispetto a tale maggiorazione,

analoghe finalità, gli assegni familiari non costituiscono più una

parte della pensione, sono erogati da un ente diverso da quello che

corrisponde i trattamenti pensionistici, mentre è diverso il sistema

delle relative contribuzioni.

Tale divaricazione tra il nuovo trattamento per carichi di

famiglia dei pensionati da lavoro dipendente e quello conservato ai

pensionati da lavoro autonomo non è peraltro venuta meno a seguito

dell'entrata in vigore dell'art. 4 del decreto-legge 14 luglio 1980,

n. 314 (convertito in legge 8 agosto 1980, n. 440): tale disposizione

infatti si è limitata espressamente a disporre una equiparazione

della sola misura dei trattamenti dovuti ai secondi rispetto a quelli

goduti dai primi, e non ha inciso sulla struttura né sulle modalità

dei trattamenti medesimi; struttura e modalità che, peraltro, sono

rimaste impregiudicate anche a seguito della fissazione di un tetto

massimo comune per il loro godimento (art. 20 della legge 27 dicembre

1983, n. 730). Ulteriori e rilevanti divaricazioni sono intervenute

con provvedimenti successivi: e ciò non solo con il decreto-legge 29

gennaio 1983, n. 17, contenente la norma impugnata, ma soprattutto

con il decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69, convertito nella legge 13

maggio 1988, n. 153. Quest'ultimo infatti - sulla scorta degli

indirizzi già limitatamente preannunciati nel decreto precedente ha

riformato radicalmente l'istituto degli assegni familiari,

trasformandolo in quello dell'assegno per il nucleo familiare,

attribuito sulla base di un metodo non più anagrafico ma secondo un

criterio selettivo fondato sulla limitatezza del reddito della

famiglia, in correlazione al numero delle persone facenti parte del

nucleo familiare. È stata così modificata la stessa struttura della

misura previdenziale, rendendola idonea - al di là delle

imperfezioni del provvedimento emerse nel dibattito parlamentare - ad

una redistribuzione dei redditi intesa a tutelare realmente ed

esclusivamente le situazioni di effettivo bisogno delle famiglie.

La riforma è tuttavia limitata (art. 2) alla sola categoria dei

lavoratori dipendenti, pubblici e privati, in servizio o in

quiescenza (ed ai lavoratori assistiti dall'assicurazione contro la

tubercolosi), e non si estende dunque al settore del lavoro autonomo.

Tale limitazione è peraltro ribadita proprio in relazione alla

posizione dei pensionati già lavoratori autonomi, per la quale la

legge contiene una apposita norma (art. 12- bis), che dispone

espressamente che la ricordata equiparazione del loro trattamento di

famiglia con quello dei lavoratori dipendenti - sancito dall'art. 4

del decreto-legge n. 314 del 1980 - debba restare riferita al

precedente regime degli assegni familiari.

3. - L'analisi del quadro legislativo complessivo e l'evoluzione -

anche non rettilinea - degli istituti attraverso i quali si è

realizzato il sostegno previdenziale in funzione del carico di

famiglia, la crisi e la trasformazione degli assegni familiari e il

conseguente approfondimento del divario nella struttura e nelle

finalità della nuova disciplina rispetto a quella delle

maggiorazioni di pensione, sono tutti elementi che conducono a

ritenere che, quanto meno allo stato, i trattamenti relativi ai

carichi di famiglia dei pensionati già lavoratori autonomi e di

quelli già dipendenti appaiono dotati di una propria autonoma

individualità.

Essi pertanto, anche in relazione alle molteplici differenti

caratteristiche dei complessivi regimi previdenziali goduti dalle due

categorie, non risultano comparabili al fine di saggiarne la

rispondenza di singoli aspetti al principio di eguaglianza e di

estendere a favore dell'una le provvidenze dettate per l'altra (cfr.,

per esempio, le sentenze nn. 31 del 1986, 527 del 1987, 220 del 1988

e 108 del 1989).

4. - Ma, anche al di là di questa pur decisiva considerazione,

questa Corte ritiene che comunque la censurata diversità di

trattamento non sia né irragionevole né arbitraria.

Infatti in contrario non può sostenersi, come fa il giudice a

quo, che il legislatore, nel disporre una misura di sostegno delle

famiglie dei pensionati economicamente più deboli in relazione al

numero dei componenti a carico, non avrebbe potuto operare una

distinzione discendente dalla natura dell'attività lavorativa

precedentemente prestata.

Questo argomento è contraddetto dalle ragioni poste a fondamento

della sentenza n. 31 del 1986.

Tale sentenza, per un verso ha ritenuto non arbitrario, in

relazione all'art. 3 Cost., il diverso trattamento minimo di pensione

disposto per i lavoratori autonomi rispetto a quello goduto dai

lavoratori dipendenti, e ciò sulla base della considerazione della

differente situazione in cui versano le due categorie, in relazione

sia alla diversa qualità del rapporto di lavoro dei lavoratori

dipendenti e di quelli autonomi, che godono di un reddito e non di

una retribuzione fissa, sia alla diversa posizione economica e

sociale degli stessi, sia infine alla diversa disciplina delle

rispettive contribuzioni previdenziali. Per altro verso, ha affermato

che l'art. 38, secondo comma, della Costituzione non vincola il

legislatore a considerare le esigenze della vita come

indiscriminatamente uniformi, prescindendo dal reddito fruito durante

la vita lavorativa, e non gli impone di determinare un unico minimo

di pensione per tutte le categorie di lavoratori.

I principi così espressi - dai quali la Corte non intende ora

discostarsi - in relazione ad un istituto come quello del trattamento

minimo pensionistico finalizzato a far fronte a esigenze essenziali

non possono non trovare applicazione in riferimento ai trattamenti

previdenziali per carico di famiglia, potendosi quindi anche nella

specie affermare che - almeno in linea di principio - tali

trattamenti non debbono necessariamente essere uguali per tutte le

categorie di lavoratori e che la selezione e la differenziazione

possono fondarsi - per meglio rispondere al particolare stato di

bisogno cui sono funzionalmente collegati - su motivazioni razionali

discendenti dalla considerazione, tra gli altri, dei diversi aspetti,

sopra ricordati, che caratterizzano la posizione di ciascuna di esse,

e dunque delle loro famiglie.

5. - A tali più generali considerazioni deve aggiungersi che la

norma impugnata si colloca in un provvedimento emanato a seguito di

un complesso accordo - siglato dal Governo e dalle parti sociali -

diretto a contenere il costo del lavoro, mediante l'introduzione, tra

l'altro, di misure antinflazionistiche dirette ad indebolire

sensibilmente i meccanismi di adeguamento delle retribuzioni al costo

della vita.

Nell'imporre tali sacrifici economici ai lavoratori dipendenti -

peraltro particolarmente provati dagli effetti negativi, in termini

di "drenaggio fiscale", derivanti dai processi inflazionistici - il

legislatore ha introdotto la maggiorazione degli assegni familiari

allo scopo di sostenere le famiglie economicamente più deboli dei

medesimi lavoratori, espressamente estendendola (con la norma

impugnata) a quelli in pensione, per i quali le conseguenze

sfavorevoli direttamente incidenti sul trattamento previdenziale si

assommano a quelle proprie del periodo di attività lavorativa.

Attesi i particolari presupposti e finalità di questa misura di

sostegno - posta peraltro a totale carico dello Stato - non può

dunque ritenersi incoerente né irragionevole la scelta del

legislatore - condizionata anche dalla ristrettezza delle

disponibilità finanziarie per il necessario contenimento, anche in

funzione antinflazionistica, della spesa pubblica - di limitarne

l'applicazione al solo settore del lavoro subordinato, con esclusione

delle categorie del lavoro autonomo, non gravate dai medesimi

sacrifici e capaci di difendersi dalla erosione inflazionistica in

ragione della specificità - rispetto alla retribuzione fissa dei

lavoratori dipendenti - del reddito derivato dalla propria attività.

6. - Per tutte queste considerazioni, deve escludersi che la

disposizione censurata contrasti con i parametri invocati.

È peraltro rimesso alla discrezionalità del legislatore, in

vista di una più ampia e completa attuazione degli artt. 31 e 38,

secondo comma, Cost., di promuovere - disegnandone le necessarie e

peculiari modalità di disciplina - il passaggio, anche per i

pensionati già lavoratori autonomi ad una erogazione selettiva del

trattamento per carichi di famiglia che meglio risponda all'esigenza

di sostenere situazioni di bisogno determinate da insufficiente

reddito familiare che come tali emergano dai redditi fiscalmente

accertati.