Sentenza n. 455/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, del decreto

legislativo 2 marzo 1948, n. 142 (Attribuzioni dell'Avvocatura dello

Stato nei riguardi della Regione siciliana), promosso con ordinanza

emessa il 21 giugno 1988 dal T.A.R. per la Sicilia, Sezione staccata

di Catania, sul ricorso proposto da Grasso Giovanbattista contro lo

I.A.C.P. di Catania ed altri, iscritta al n. 78 del registro

ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 9 prima serie speciale dell'anno 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1989 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per la Regione

Sicilia e per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio promosso da Giovanbattista Grasso, aspirante

all'assegnazione di un alloggio popolare, contro l'Istituto autonomo

case popolari di Catania e la Commissione provinciale per

l'assegnazione di alloggi popolari ed economici presso tale Istituto,

il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione di

Catania) - dovendo giudicare della nullità della notificazione

dell'atto introduttivo del giudizio effettuata direttamente alla

Commissione anziché presso la competente Avvocatura distrettuale

dello Stato - ha sollevato, in riferimento agli artt. 116 e 3 Cost. e

1, 14, lettera p), e 43 dello Statuto speciale della Regione

siciliana (legge Cost. 26 febbraio 1948 n. 2), questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto legislativo 2

marzo 1948 n. 142 (Attribuzioni dell'Avvocatura dello Stato nei

riguardi della Regione siciliana), che ha esteso alla amministrazione

regionale siciliana le funzioni dell'Avvocatura dello Stato.

Secondo l'ordinanza di rinvio, la disciplina adottata con tale

disposizione, imponendo una particolare soluzione organizzativa in

materia di patrocinio legale degli organi della Regione siciliana,

limiterebbe indebitamente la potestà legislativa esclusiva di cui la

stessa Regione gode in tema di "ordinamento degli uffici e degli enti

regionali", con conseguente violazione dell'autonomia regionale e

specificamente degli artt. 1 e 14 lett. p) dello Statuto speciale.

In secondo luogo, la stessa disciplina - sempre ad avviso del

giudice a quo - sarebbe tale da determinare una irrazionale

disparità di trattamento, lesiva dell'art. 3 Cost., fra la Regione

siciliana - obbligata, in forza di una legge statale, ad avvalersi

comunque del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato - e le altre

Regioni, che, in base alla legislazione vigente (art. 107, terzo

comma, d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e art. 10 legge 3 aprile 1979 n.

103), restano invece libere di decidere, con proprio atto, se ed in

quale misura fruire del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato,

ovvero avvalersi dell'apporto di professionisti del libero Foro.

La disposizione impugnata - ove fosse ritenuta attuativa dello

Statuto regionale - si presenterebbe, infine, lesiva dell'art. 43

dello Statuto speciale, secondo cui le norme di attuazione statutaria

e quelle che disciplinano il passaggio degli uffici statali alla

Regione debbono essere adottate con una particolare procedura che

contempla la preventiva delibera di una apposita Commissione

paritetica: e ciò in quanto il decreto legislativo impugnato non

sarebbe stato adottato con tale procedura né preceduto dalla

deliberazione di tale Commissione.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9, prima serie speciale, del

1° marzo 1989.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte ha spiegato intervento il

Presidente del Consiglio dei Ministri e si è costituito il

Presidente della Regione autonoma Sicilia, entrambi rappresentati e

difesi dell'Avvocatura generale dello Stato.

La Presidenza del Consiglio - dopo aver prospettato

l'inammissibilità della denunzia del vizio procedimentale in quanto

formulata in via ipotetica - osserva, nel merito, che le disposizioni

del decreto legislativo n. 142 del 1948 non attengono alla materia

dell'ordinamento degli uffici bensì alla materia processuale. Ad

avviso dell'interveniente non risulterebbe, pertanto, in alcun modo

lesa la potestà legislativa regionale in materia di uffici, tant'è

che la Regione ha potuto legiferare in ordine alle attribuzioni del

proprio ufficio legislativo e legale e disciplinare le ipotesi in cui

la Regione non possa avvalersi - ai sensi del decreto legislativo 2

marzo 1948 n. 142 - del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

La Presidenza del Consiglio sottolinea poi il dato di fatto della

lunga ed incontrastata attuazione della norma impugnata e richiama le

argomentazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale n.

30 del 1968, con la quale venne dichiarata l'infondatezza di analoga

questione, sollevata con riguardo all'art. 55 del d.P.R. 19 maggio

1949 n. 250, che estendeva le funzioni dell'Avvocatura dello Stato

all'amministrazione regionale sarda.

Viene, infine, contestata la censura formulata con riferimento

all'art. 3 Cost.: tale censura risulterebbe priva di consistenza sia

in relazione alla natura speciale dell'autonomia siciliana, sia in

relazione al particolare regime processuale previsto per le sole

Regioni a statuto speciale, in analogia con la disciplina posta per

le amministrazioni statali.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri chiede pertanto che la

questione sia dichiarata inammissibile o infondata.

3. - Nel suo atto di costituzione il Presidente della Regione

siciliana, dopo aver sottolineato il rilevante interesse che il

riconoscimento della legittimità costituzionale della norma

impugnata riveste per la Regione, fa proprie le deduzioni del

Presidente del Consiglio dei Ministri, concludendo per

l'inammissibilità o per l'infondatezza della questione.

4. - In prossimità dell'udienza di discussione il Presidente del

Consiglio dei ministri ha prodotto ampia memoria, dove si sviluppano

le argomentazioni difensive già enunciate nell'atto di intervento. Considerato in diritto

1. - L'art. 1 del decreto legislativo 2 marzo 1948 n. 142

(Attribuzioni dell'Avvocatura dello Stato nei riguardi della Regione

siciliana) dispone che "le funzioni dell'Avvocatura dello Stato nei

riguardi delle amministrazioni statali sono estese

all'amministrazione regionale siciliana", nei cui confronti viene

prevista l'applicazione del Testo unico e del regolamento sulla

rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato, approvati con i

RR.DD. 30 ottobre 1933 n. 1611 e 1612, nonché degli artt. 25 e 144

del Codice di procedura civile: da tale disciplina discende, tra

l'altro, l'onere della notifica degli atti introduttivi dei giudizi

proposti nei confronti dell'amministrazione regionale presso

l'Avvocatura erariale, anziché direttamente all'organo che ha

emanato l'atto.

Il giudice a quo - dovendo giudicare in ordine all'ammissibilità

di un ricorso proposto mediante notifica diretta all'organo regionale

anziché presso l'Avvocatura erariale - dubita della legittimità

costituzionale di tale disciplina per tre ordini di motivi e cioè:

a) con riferimento agli artt. 116 Cost. e 1 e 14 lett. p) dello

Statuto speciale siciliano, per il fatto che la legge statale,

imponendo alla Regione una particolare soluzione organizzativa in

tema di patrocinio legale, verrebbe indebitamente a interferire in

una materia ("ordinamento degli uffici e degli enti regionali")

riservata alla competenza legislativa esclusiva regionale; b) con

riferimento all'art. 3 Cost., per il fatto che la Regione siciliana

si troverebbe, in conseguenza della norma impugnata, obbligata

comunque a ricorrere al patrocinio dell'Avvocatura dello Stato,

mentre lo stesso legislatore statale ha consentito alle Regioni

ordinarie di scegliere liberamente se avvalersi o meno di tale

patrocinio (cfr. artt. 107, terzo comma, d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616

e 10 legge 3 aprile 1979 n.103); c) in relazione all'art. 43 dello

Statuto speciale, in relazione al fatto che la disciplina di cui è

causa - ove dovesse considerarsi attuativa dello Statuto - sarebbe

stata adottata senza il rispetto della speciale procedura (delibera

della Commissione paritetica) prevista per le norme di attuazione

statutaria.

2. - La questione è infondata in relazione a tutti i profili

prospettati.

Sul piano formale, va innanzitutto richiamata la particolare

natura dell'atto normativo impugnato, in relazione al profilo,

enunciato come eventuale, concernente la violazione del procedimento

regolato dall'art. 43 dello Statuto speciale siciliano.

In proposito va ricordato che il decreto legislativo n. 142 del

1948 fu adottato dal Governo in virtù dei poteri conferiti allo

stesso dal decreto legislativo luogotenenziale 16 marzo 1944 n. 151

(concernente la c.d. "costituzione provvisoria"), modificato con il

decreto legislativo luogotenenziale 16 marzo 1946 n. 98 e convertito,

con l'entrata in vigore della Carta repubblicana, dalla XV

disposizione transitoria. Il decreto legislativo in esame -

successivamente ratificato mediante la legge 17 aprile 1956 n. 561 -

recepiva, peraltro, con lievi varianti, il contenuto di una

disposizione in materia giurisdizionale che aveva formato oggetto di

specifico accordo tra Stato e Regione, nell'ambito dei lavori svolti

dalla prima Commissione paritetica nominata, ai sensi dell'art. 43

dello Statuto siciliano, mediante decreto del Capo dello Stato in

data 9 ottobre 1946. Con una relazione inviata all'Assemblea

regionale il 24 maggio 1947 il Presidente di tale Commissione

trasmetteva, infatti, le norme transitorie e di attuazione dello

Statuto speciale deliberate dalla stessa Commissione, norme raccolte

sotto otto paragrafi, di cui uno ( sub lett. f) dedicato agli "organi

giurisdizionali". Nell'ambito della disciplina concernente tale

materia veniva, tra l'altro, prevista una disposizione (art.30)

relativa all'estensione delle funzioni dell'Avvocatura dello Stato

all'amministrazione regionale, con la conseguente applicazione alla

stessa della disciplina posta nei rr.dd. nn. 1611 e 1612 del 1933.

Non si può quindi dubitare del fatto che la norma impugnata, per

essere stata adottata sulla base di un consenso maturato nell'ambito

della Commissione paritetica di cui all'art. 43 dello Statuto, sia

venuta ad assumere, almeno nella sostanza, la natura di norma

attuazione dello Statuto speciale. Le diversità solo formali che è

dato riscontrare tra il testo del decreto legislativo n. 142 del 1948

e quello redatto dalla Commissione paritetica non sono, d'altro

canto, tali da intaccare la sostanziale identità delle due

discipline, mentre possono trovare una spiegazione d'ordine storico

sia nella particolare fase di transizione istituzionale in cui la

prima Commissione paritetica venne a concludere il proprio lavoro sia

nel fatto che, successivamente a tale conclusione, il decreto

legislativo n. 142 venne emanato quando non risultava ancora operante

la legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 2 (entrata in vigore il

10 marzo successivo), mediante cui fu disposta la

"costituzionalizzazione" dello Statuto speciale siciliano.

Pur nella riconosciuta natura di norma di attuazione riferibile

alla disposizione impugnata, non sussistono, dunque, elementi per

ritenere fondata - data l'esistenza di un accordo maturato

nell'ambito della Commissione paritetica e successivamente recepito

in un atto normativo del Governo - la censura di ordine procedurale

formulata, in via ipotetica, dall'ordinanza con riferimento all'art.

43 dello Statuto speciale.

3. - Da tale premessa discende agevolmente anche l'infondatezza

della censura, di carattere sostanziale, prospettata con riferimento

agli artt. 116 Cost. e 1 e 14 lett. p) dello Statuto speciale.

Basti solo rilevare che l'asserita lesione della competenza

esclusiva regionale in materia di "ordinamento degli uffici e degli

enti regionali", nella specie, non può essere configurata non solo e

non tanto per la non diretta attinenza della norma impugnata

(incidente, in prevalenza, nella sfera della rappresentanza

processuale) alla materia in questione, quanto ed essenzialmente per

il carattere sostanzialmente consensuale della disciplina espressa da

tale norma. Tale carattere è stato, del resto, in certo senso,

avallato dallo stesso comportamento tenuto nel corso del giudizio

dalla Regione Sicilia, che, oltre ad aderire alle conclusioni

formulate dal Presidente del Consiglio dei ministri, ha ritenuto di

dover affermare il proprio "rilevante interesse" alla conservazione

della norma impugnata: con ciò escludendo che nella specie sia

congruo parlare di lesione della sfera di autonomia regionale

determinata da una "particolare soluzione organizzativa" imposta

unilateralmente dallo Stato. A tale constatazione, di per sé

decisiva, può essere d'altro canto aggiunto anche il richiamo alla

precedente giurisprudenza di questa Corte (cfr. sent. n. 30 del 1968)

che, con riferimento ad una fattispecie normativa del tutto identica

a quella in esame, concernente la Regione sarda (art. 55 d.P.R. 19

maggio 1949 n. 250), ha avuto modo di escludere la violazione

dell'autonomia regionale conseguente all'estensione delle funzioni

dell'Avvocatura dello Stato all'ambito di una Regione a statuto

speciale: e questo in relazione alla sfera di discrezionalità pur

sempre concessa alla stessa Regione nella scelta del difensore dalla

disciplina in questione, sia con riferimento all'ipotesi di contrasto

di interessi con lo Stato sia con riferimento all'ipotesi, per quanto

eccezionale, di affidamento della difesa ad avvocati del libero foro

(affidamento consentito dall'art. 5 del R.D. 30 ottobre 1933 n.

1611).

4. - Infondata risulta, infine, anche la censura prospettata con

riferimento all'art. 3 Cost.

La diversità di disciplina prevista per le Regioni a statuto

ordinario - nei cui confronti l'art. 107, terzo comma, del d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616 (successivamente integrato dall'art. 10 legge 3

aprile 1979 n. 103) ha previsto la possibilità del patrocinio da

parte dell'Avvocatura dello Stato come soluzione facoltativa e non

obbligatoria - non può, infatti, assumere rilievo nel caso in esame

al fine di valutare l'eventuale lesione del principio di eguaglianza.

La possibilità di comparare le due situazioni risulta, infatti,

esclusa sia dalla specialità dell'autonomia riconosciuta alla

Regione siciliana dall'art. 116 Cost. (che può comportare soluzioni

organizzative diversificate da quelle previste per le altre Regioni,

ordinarie e speciali), sia dall'adesione espressa dalla stessa

Regione nei confronti della disciplina di cui è causa. Dato questo

che non esclude, peraltro, la possibilità di adottare in prosieguo -

così come è già accaduto per la Regione Sardegna mediante l'art.

73 del d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348, che ha trasformato il patrocinio

dell'Avvocatura dello Stato da obbligatorio in facoltativo - una

diversa soluzione, ove questa risulti concordata, anche alla luce

della disciplina posta per le Regioni ordinarie, tra Stato e Regione

siciliana, sempre nel rispetto del particolare procedimento previsto

dall'art. 43 dello Statuto speciale.