Sentenza n. 454/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma,

della legge 10 agosto 1964, n. 719 (Fornitura gratuita dei libri di

testo agli alunni delle scuole elementari), promosso con ordinanza

emessa il 22 dicembre 1992 dal Tribunale di Catania nel procedimento

civile vertente tra Bellia Vito ed altri, n. q. e l'Assessorato dei

beni culturali e della pubblica istruzione della Regione siciliana,

iscritta al n. 191 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale,

dell'anno 1994;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 ottobre 1994 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile instaurato da genitori

esercenti la patria potestà sui rispettivi figli minori, alunni di

una scuola elementare privata, per l'accertamento del loro diritto di

credito, nei confronti della pubblica amministrazione, avente per

oggetto la prestazione gratuita dei libri di testo, il Tribunale di

Catania, con ordinanza del 22 dicembre 1992 (pervenuta alla Corte il

24 marzo 1994), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1, primo comma, della legge 10 agosto 1964, n. 719

(Fornitura gratuita di libri di testo agli alunni delle scuole

elementari), nella parte in cui non estende l'erogazione gratuita dei

libri di testo agli alunni delle scuole private, non abilitate a

rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato.

2. - Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo

ricorda che, nonostante che la materia dell'istruzione elementare sia

devoluta alla competenza esclusiva della Regione siciliana (art. 14,

lett. r, dello Statuto speciale di autonomia), la norma impugnata

trova applicazione nella regione fino a quanto non sia in concreto

esercitata la competenza legislativa regionale; il che nella specie

non è avvenuto. Né può ritenersi che l'art. 42 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616 - che, nel dare la definizione di "assistenza

scolastica", quale materia trasferita alle regioni, espressamente

prevede "l'erogazione gratuita dei libri di testo agli alunni delle

scuole elementari", senza fare alcuna distinzione tra scuole

pubbliche e private - abbia implicitamente abrogato la norma

impugnata, rendendo così irrilevante l'incidente di

costituzionalità, perché il decreto presidenziale citato si limita

a regolare il passaggio delle funzioni dallo Stato alle regioni

ordinarie indicando, nel contempo, secondo la giurisprudenza

costituzionale (sentt. n. 223 del 1984 e 216 del 1985), un minimum di

funzioni da garantire anche alle regioni a statuto speciale;

cosicché soltanto l'emanazione di leggi regionali nello specifico

settore può determinare la cessazione dell'efficacia delle

precedenti leggi statali disciplinanti quelle materie divenute di

competenza regionale. Diversamente, dovrebbe ritenersi che la

legislazione statale (art. 42 d.P.R. n. 616 cit.) abbia

arbitrariamente invaso la sfera dell'autonomia della Regione

siciliana, la quale, pur se non ha in concreto legiferato, è sempre

titolare in via esclusiva delle competenze nella materia.

Da tutto sopra deriverebbe la perdurante applicabilità, nel

giudizio a quo, dell'art. 1 della legge n. 719 del 1964; donde la

rilevanza della prospettata questione.

3. - Nel merito, il giudice della rimessione ricorda, in via

preliminare, che le scuole elementari sono di due tipi: "autorizzate,

ovvero a sgravio". Le prime possono essere a frequenza gratuita, ma

normalmente richiedono (come nel caso della scuola frequentata dai

figli degli attori) il pagamento di una retta e in ogni caso non

rilasciano titoli riconosciuti dallo Stato; le seconde sono, per

legge, a frequenza gratuita e rilasciano titoli riconosciuti dallo

Stato.

Nelle scuole secondarie, invece, la distinzione è più

articolata, prevedendosi non solo scuole autorizzate, ma anche scuole

legalmente riconosciute e scuole pareggiate, che (entrambe)

rilasciano titoli legalmente riconosciuti, ma non sono a frequenza

necessariamente gratuita. Ne deriva che nell'ordinamento non sussiste

una connessione necessaria tra gratuità e rilascio di titoli

riconosciuti, esistendo scuole private secondarie a frequenza onerosa

che rilasciano titoli legalmente riconosciuti.

Per le scuole elementari, mentre "non sorge alcun problema" con

riguardo a quelle pubbliche o "a quelle private a sgravio", in quanto

in esse si ottempera all'obbligo scolastico con la mera frequenza,

per le scuole private "semplicemente autorizzate" si possono avere

due evenienze: o anno per anno gli alunni si sottopongono da esterni

all'esame, che conferisce loro il titolo di studio riconosciuto;

ovvero non oltre il compimento del quindicesimo anno di età devono

sostenere l'esame di licenza della scuola media.

Ciò premesso, nell'ordinanza si sostiene che l'art. 34 della

Costituzione assicura l'obbligatorietà dell'istruzione e il suo

effettivo adempimento, sollevando da ogni corrispondente onere i

soggetti cui fa carico tale obbligo e prescindendo da ogni

considerazione circa il reddito della famiglia.

Si sostiene altresì che l'art. 33 della Costituzione, impedendo

il finanziamento pubblico delle scuole private, riguarda la gestione

delle scuole intese quali imprese, e non invece gli utenti finali

della prestazione e del servizio scolastico.

Inoltre dai menzionati artt. 33 e 34 della Costituzione è

desumibile il principio della parità di trattamento tra scuole private e scuole pubbliche con riferimento alle provvidenze scolastiche,

sempre prescindendo dal reddito dei beneficiari; e detto principio

trova, come si è detto, attuazione anche nell'art. 42 del d.P.R. n.

616 del 1977 cit.

È altresì garantito, dall'art. 3 della Costituzione, il diritto

dei genitori di scegliere tra scuola pubblica e scuola privata per

l'assolvimento dell'obbligo scolastico. E poiché la scelta di

iscrizione alle scuole private è spesso collegata ad esigenze dei

genitori e degli alunni scaturenti da carenze riscontrabili nei

servizi pubblici e non testimonia necessariamente un sintomo di

maggiore capacità economica, non sarebbe giustificabile la

discriminazione di quei genitori nel godimento di una prestazione

pubblica, qual'è la fornitura dei libri di testo, volta a facilitare

l'assolvimento dell'obbligo scolastico.

Così la norma impugnata sarebbe in contrasto con il principio

della gratuità dell'istruzione, con quello della libertà di

iscrizione presso le scuole private, con quello della parità tra

scuole pubbliche e private ed infine con il principio di eguaglianza

per il trattamento differenziato che la norma creerebbe del tutto

irragionevolmente.

4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, sostenendo l'infondatezza della questione.

In proposito ricorda che l'ordinamento contempla le scuole

meramente private, le scuole sussidiate o "a sgravio" (art. 90 T.U. 5

febbraio 1928, n. 577), oltreché l'ulteriore categoria delle scuole

parificate (art. 2 R.D. 20 giugno 1935, n. 1196).

Le scuole sussidiate, pur aperte da privati, sono istituite sulla

base di un'autorizzazione del Provveditore agli studi, "dove non

esiste alcun'altra scuola" e "sono mantenute parzialmente con il

sussidio dello Stato" (art. 90 del T.U. del 1928 cit.).

Le scuole parificate sono, invece, quelle tenute da enti,

corporazioni ed associazioni e sono riconosciute ad ogni effetto

legale mediante apposita convenzione di parifica, che stabilisce

anche il contributo dello Stato.

La disposizione impugnata, nel delineato quadro ordinamentale,

rende evidente l'intento da parte dello Stato di coprire, con proprio

contributo finanziario diretto od indiretto, tutta l'area della

domanda formativa attinente all'istruzione obbligatoria elementare,

in cui le scuole sussidiate e parificate sono abilitate a rilasciare

titoli di studio riconosciuti dallo Stato.

Ciò premesso, non sembrano sussistere i paventati contrasti con i

parametri costituzionali invocati nell'ordinanza di rimessione. Ed

infatti l'art. 33, quarto comma, della Costituzione, nel prescrivere

che agli alunni delle scuole non statali debba essere assicurato un

trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni delle

scuole statali, limita il riferimento alle "scuole non statali che

chiedono la parità" e la ottengono, poiché solo queste ultime, e

non anche le scuole meramente private, devono sottostare agli

obblighi propri degli istituti statali, come quelli concernenti i

requisiti delle aule, la composizione delle classi, la qualificazione

degli insegnanti. È pertanto consequenziale che tali scuole abbiano

parità di diritti rispetto alle scuole statali per quanto riguarda

il rilascio dei titoli di studio e le provvidenze di carattere

economico e che i loro alunni godano di un trattamento equipollente

rispetto agli alunni delle scuole statali: così, appunto, in ordine

alla provvista dei libri di testo per gli alunni della scuola

elementare.

Per quanto, poi, concerne il richiamo all'art. 34, secondo comma,

della Costituzione, è di tutta evidenza che il principio della

gratuità dell'istruzione inferiore è stabilito con riferimento alla

frequenza delle scuole statali e di quelle che abbiano chiesto ed

ottenuto la parità, le scuole, cioè, il cui onere di gestione è

assunto dallo Stato. Diversamente, gli alunni delle scuole meramente

private dovrebbero avere titolo, non soltanto alla provvista gratuita

dei libri di testo, come prospettato dal giudice rimettente, ma anche

ad essere esentati dal pagamento delle tasse di frequenza; il che è

fuori da ogni ragionevolezza.

Non si può, inoltre, non rilevare sempre ad avviso della difesa

dello Stato, che gli alunni che frequentano scuole meramente private

si trovano in una situazione diversa (rispetto agli alunni delle

scuole statali e di quelle private "paritarie") per libera scelta di

coloro che li rappresentano, e che appunto tale situazione diversa,

che oltretutto è indice di una maggiore capacità economica,

giustifica il differente trattamento stabilito dalla norma impugnata

in ordine alla provvista gratuita dei libri.

Quanto, poi, al principio del pari trattamento tra le diverse

scuole, invocato nell'ordinanza di rimessione, si osserva che, se è

vero che non è finora intervenuta una legge organica che disciplini

l'istituto della parità, fissando diritti ed obblighi delle scuole

che se ne avvalgano, è peraltro incontestato che, in mancanza di

essa, le regole della parità sono quelle che attualmente definiscono

gli istituti della sussidiarietà e della parifica per le scuole

elementari e gli istituti del pareggiamento e del riconoscimento

legale per la scuola secondaria, e che soltanto nell'ambito di

applicazione dei suddetti istituti possono emergere realtà

giuridicamente rilevabili, cui sia possibile riferire anche altri

interventi pubblici che, come quelli dell'assistenza scolastica,

integrano l'intervento statale. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1, primo comma, della legge 10 agosto 1964 n. 719 (poi

trasfuso, con qualche modifica, nell'art. 156, primo comma, del testo

unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di

istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato

con decreto legislativo 16 aprile 1994 n. 297) che, nel prevedere la

fornitura gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole

elementari, l'ha limitata agli allievi delle scuole statali e di

quelle autorizzate a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo

Stato.

Secondo l'ordinanza di rimessione l'esclusione degli alunni delle

scuole non abilitate a rilasciare detti titoli violerebbe gli artt.

3, 33 e 34 della Costituzione, perché gli esclusi verrebbero

ingiustamente discriminati nel godimento di una prestazione pubblica

(art. 3 della Costituzione), volta a facilitare l'assolvimento

dell'obbligo scolastico, senza essere legata a condizioni di reddito

e diretta a sollevare da ogni onere i soggetti cui fa carico tale

obbligo, tenendo conto del principio di parità di trattamento tra

scuole pubbliche e scuole private, anche con riferimento alle

provvidenze scolastiche, e garantendo così il diritto di scelta

alternativa fra dette scuole (artt. 33 e 34 della Costituzione).

2. - Preliminarmente è utile precisare che la disciplina oggetto

della legge statale impugnata rientra in una materia, quale quella

dell'assistenza scolastica, trasferita alle regioni e perciò

contemplata dall'art. 42 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 che

espressamente vi ricomprende "l'erogazione gratuita dei libri di

testo agli alunni delle scuole elementari". Una disciplina dunque

che, essendo destinata a cessare con l'emanazione delle leggi

regionali, come già avvenuto in molte regioni, continua ad essere

vigente sia nelle regioni ordinarie che nelle regioni a statuto

speciale (sent. n. 214 del 1985) - come nel caso di quella siciliana,

cui si riferisce il giudizio a quo e che è titolare nella materia di

competenza legislativa esclusiva (art. 14, lett. r, dello Statuto

speciale di autonomia) - fino a quando esse non abbiano provveduto

con proprie leggi.

3. - Va ancora preliminarmente ricordato che la Corte ebbe già ad

occuparsi di provvidenze scolastiche, del tipo di quella invocata

nell'ordinanza di rimessione, nonché di adempimento dell'obbligo

scolastico nelle diverse strutture poste a disposizione degli utenti.

Ma nessuna delle decisioni che furono adottate può essere

utilmente invocata per la soluzione della presente questione di

legittimità costituzionale, perché o si trattava della diversa

questione della omessa estensione della fornitura gratuita dei libri

di testo agli alunni della scuola media (sent. n. 7 del 1967), e in

quella occasione si precisò che non poteva ritenersi violato il

principio di eguaglianza, da considerarsi "unicamente in relazione al

significato, al contenuto ed ai limiti della norma sulla gratuità

(art. 34, secondo comma, della Costituzione) della istruzione"; o si

trattava del trasporto gratuito degli alunni, assicurato da una legge

della regione Sicilia soltanto per consentire loro di frequentare le

scuole elementari statali o autorizzate al rilascio dei titoli

legali, ovverosia di una provvidenza per sua natura collegata alla

scuola più che riferita al singolo alunno (sent. n. 36 del 1982); o

si trattava delle sanzioni previste per gli inadempienti all'obbligo

scolastico, rispetto alle quali diveniva rilevante il rapporto tra

obbligatorietà e gratuità dell'istruzione (sent. n. 106 del 1968)

ovvero si giustificava il trattamento differenziato previsto per gli

alunni ciechi, destinati ad apposite scuole speciali, rispetto agli

alunni vedenti (sent. n. 125 del 1975).

In tutti questi casi le questioni vennero proposte in riferimento

a parametri o profili diversi da quello che sarà esaminato in

prosieguo, attenendo, per come prospettate, a situazioni riguardanti

le diverse scuole e non invece, come si vedrà di seguito, i singoli

alunni delle medesime.

4. - La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, è fondata.

La fornitura dei libri di testo delle scuole elementari, come

risulta testualmente dalla disposizione impugnata, è una provvidenza

destinata direttamente agli alunni e quindi, come osserva il giudice

rimettente, è considerata dal legislatore ordinario strettamente

connessa all'assolvimento dell'obbligo scolastico, senza peraltro

alcun riferimento alla capacità economica dello studente.

Tale obbligo, secondo la legislazione vigente all'epoca

dell'ordinanza di rinvio, era legalmente assolto, relativamente

all'istruzione elementare, non solo "frequentando le scuole

elementari classificate, non classificate, o sussidiate" (art. 172

del r.d. 5 febbraio 1928 n. 177, testo unico dell'istruzione

elementare) ovvero, in base alla legislazione sopravvenuta,

"frequentando le scuole .. statali e le scuole non statali abilitate

al rilascio di titoli di studio riconosciuti dallo Stato" (ora art.

111, comma 1, del decreto legislativo 16 aprile n. 297, recante il

testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di

istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), ma anche,

osservate certe condizioni, mediante l'istruzione privata o paterna

(art. 174 del testo unico n. 177 del 1928 cit. ed ora art. 111, comma

2, del testo unico n. 297 del 1994 cit.).

Nel caso di iscrizione nelle scuole pubbliche, o in quelle private

ad esse equiparate, era richiesta, al fine del proscioglimento

dall'obbligo, la frequenza della scuola fino al quattordicesimo anno.

Per coloro che, invece, non seguivano tale forma di istruzione erano

stabiliti particolari adempimenti. A tal fine l'art. 174 cit. del

testo unico n. 177 del 1928 prescriveva che chi intendesse assolvere

all'obbligo scolastico, avvalendosi di questo secondo tipo di

istruzione - che comprende anche l'iscrizione a scuole private non

abilitate al rilascio del titolo legale, ma autorizzate ed egualmente

"destinate a fanciulli in età dell'obbligo scolastico" (art. 237 del

T.U. cit.), con insegnanti forniti di titolo e programmi ed orari di

massima conformi a quelli delle scuole pubbliche - doveva darne

comunicazione all'autorità competente all'inizio dell'anno

scolastico e, se vi provvedesse direttamente, fornire la

documentazione della propria capacità tecnica ed economica.

L'alunno, istruito privatamente, doveva poi, al quattordicesimo anno

di età, sostenere l'esame di licenza media e, solo se dopo quattro

sessioni non fosse riuscito ad ottenere la licenza, era prosciolto

dall'obbligo.

Parimenti, con qualche modifica, è ora previsto dalla normativa

sopravvenuta all'ordinanza di rinvio che i genitori, che intendono

provvedere privatamente o direttamente all'obbligo scolastico, devono

dimostrare di averne la capacità tecnica ed economica e darne

comunicazione ogni anno alla competente autorità (art. 111, comma 2,

del nuovo testo unico del 1994) e che adempie al detto obbligo

l'alunno che consegue il diploma di licenza di scuola media ovvero

che, al compimento del quindicesimo anno di età, dimostra di aver

osservato per almeno otto anni le norme sull'obbligo scolastico.

5. - Da quanto precede risulta, dunque, che l'obbligo scolastico

può essere adempiuto in modi diversi dalla frequenza delle scuole

pubbliche o di quelle private abilitate a rilasciare titoli di studio

aventi valore legale. È perciò ingiustificatamente discriminatoria

l'esclusione, di chi l'assolva in uno dei modi diversi da tale tipo

di frequenza, da una provvidenza destinata non alle scuole bensì

direttamente agli alunni e quindi in connessione con l'obbligo

scolastico, il cui adempimento, come si è visto, non è

necessariamente legato alla frequenza solo delle scuole pubbliche o

di quelle autorizzate a rilasciare titoli di studio aventi valore

legale.

Il fatto che si sia in presenza di una prestazione pubblica avente

come destinatari diretti gli alunni, e non le scuole, impedisce anche

di giustificare, come ritiene invece l'Avvocatura dello Stato, la

denunciata esclusione sulla base del terzo comma dell'art. 33 della

Costituzione che, nel sancire il diritto degli enti e dei privati di

istituire scuole e istituti di educazione, esclude oneri per lo

Stato. Una volta che il legislatore ordinario, coerentemente con i

principi propri dell'assistenza scolastica, ha previsto di destinare

la fornitura gratuita dei libri di testo direttamente agli alunni -

sempre che, ovviamente, il testo prescelto rientrasse, all'epoca, tra

quelli approvati dal ministero della pubblica istruzione ai sensi

dell'art. 6 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato

16 ottobre 1947 n. 1497, ovvero non ne sia ora vietata l'adozione ai

sensi dell'art. 155 del testo unico del 1994 e nei limiti del prezzo

di copertina stabiliti dall'art. 153 del medesimo testo unico - il

comprendervi anche quelli che frequentino scuole meramente private

non equivale alla assunzione di un onere da parte dello Stato in

favore di dette scuole.

Né, come suggerito ancora dall'Avvocatura generale dello Stato,

la giustificazione del differente trattamento potrebbe rinvenirsi

nella diversità della situazione degli alunni delle scuole statali e

di quelle private "paritarie", rispetto a quella degli alunni delle

scuole meramente private, nell'assunto che, come si sostiene,

quest'ultima situazione "oltretutto è indice di una maggiore

capacità economica". Che questo profilo sia irrilevante nella specie, deriva dalla considerazione che la disposizione impugnata

prescinde, allo stato, da ogni riferimento alla capacità economica

dei destinatari della provvidenza. Di conseguenza, anche a voler

ammettere, in via di pura ipotesi, che l'iscrizione presso scuole

meramente private, diverse da quelle - altrettanto private ed

anch'esse onerose per gli utenti - abilitate a rilasciare titoli di

studio aventi valore legale (agli alunni delle quali la disposizione

impugnata pur riconosce, come agli alunni di quelle pubbliche, il

diritto alla prestazione) costituisca di per sé indice di maggiore

capacità economica, questa non potrebbe giustificare la diversità

di trattamento, perché tale condizione non è presa in

considerazione dalla legge.

6. - Restano assorbite le questioni sollevate in riferimento agli

artt. 33 e 34 della Costituzione.

7. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale va estesa,

ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, all'art. 156,

comma 1, del testo unico del 1994 n. 297, nel quale è stato

trasfuso, con lievi modifiche, il contenuto della disposizione

impugnata.