Sentenza n. 454/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 7

della legge provinciale di Trento 9 dicembre 1978, n. 56

(Disposizioni transitorie in materia di protezione della fauna e

disciplina della caccia); degli artt. 1 e 2 della legge della Regione

Trentino-Alto Adige 7 settembre 1964, n. 30 (Costituzione e gestione

delle riserve di caccia nel territorio regionale) e degli artt. 1, 2

e 5 del decreto del Presidente della Giunta regionale 13 agosto 1965,

n. 129 (Approvazione delle norme per la gestione delle riserve di

caccia nel territorio regionale), promosso con ordinanza emessa il 20

novembre 1990 dal Pretore di Trento - Sezione distaccata di Tione di

Trento - nel procedimento civile vertente tra Mattei Luciano e

Provincia autonoma di Trento - Servizio foreste, caccia e pesca -

iscritta al n. 352 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale,

dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento della Provincia autonoma di Trento

nonché l'intervento in giudizio dell'Associazione cacciatori della

Provincia di Trento;

Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Udito l'avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione avverso alcune

ordinanze-ingiunzioni emesse dalla Provincia autonoma di Trento a

titolo di sanzione amministrativa per esercizio della caccia senza il

permesso del concessionario, il Pretore di Trento - Sezione

distaccata di Tione di Trento - con ordinanza del 20 novembre 1990

(R.O. n. 352 del 1991), ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale nei confronti degli artt. 1, 2 e 3 della legge

provinciale di Trento 9 dicembre 1978, n. 56 (Disposizioni

transitorie in materia di protezione della fauna e disciplina della

caccia), per violazione degli artt. 5, 116 e 117 della Costituzione,

in relazione agli artt. 4, primo comma, e 8, n. 15, dello Statuto

regionale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),

nonché dell'art. 7 della stessa legge provinciale n. 56 del 1978,

degli artt. 1 e 2 della legge regionale 7 settembre 1964, n. 30

(Costituzione e gestione delle riserve di caccia nel territorio

regionale), e degli artt. 1, 2 e 5 del decreto del Presidente della

Giunta regionale 13 agosto 1965, n. 129, per violazione degli artt.

2, 3, 5, 18, 97, 116, 117, 118 e 120 della Costituzione, in relazione

agli artt. 4, primo comma, 8, n. 15, 18 e 105 dello Statuto

regionale.

Nell'ordinanza si espone che la legge della Provincia di Trento n.

56 del 1978, agli artt. 1, 2 e 3, nel regolare transitoriamente la

materia della caccia in attesa dell'emanazione di una legge

provinciale organica, ha stabilito che nel territorio provinciale

continuino ad avere applicazione il Testo unico delle norme sulla

caccia del 5 giugno 1939, n. 1016 (modificato con legge 2 agosto

1967, n. 799), le leggi regionali del Trentino-Alto Adige 7 settembre

1964, n. 30, 16 novembre 1969, n. 12, e 31 agosto 1970, n. 19,

nonché la legge provinciale di Trento 5 ottobre 1976, n. 38.

Per effetto di tali norme, l'intero territorio della Provincia

autonoma di Trento (con esclusione delle zone riservate ai privati)

risulta costituito, ai fini dell'esercizio della caccia, in riserva

di diritto, la cui gestione è stata affidata alla sezione

provinciale di Trento della Federazione italiana della caccia, che

rilascia, agli iscritti ed ai non iscritti, il permesso di caccia,

subordinatamente al versamento di un contributo per le spese di

gestione, sorveglianza e ripopolamento.

Secondo il giudice a quo, tale rinvio recettizio alle norme

statali e regionali precedenti la legge-quadro sulla caccia 27

dicembre 1977, n. 968, costituirebbe, anche per effetto del suo

protrarsi nel tempo, una sostanziale elusione dei principi di questa

legge che, invece, in quanto destinata a esprimere norme fondamentali

di una riforma economico-sociale, deve trovare applicazione anche nei

confronti della potestà legislativa esclusiva della Provincia

autonoma. In particolare, risulterebbero in tal modo violati i

principi fondamentali relativi al riconoscimento dell'appartenenza

della fauna al patrimonio indisponibile dello Stato (art. 1); alla

soppressione delle tradizionali riserve di caccia (art. 15);

all'abbandono del contenuto concessorio dell'uso della fauna connesso

al rilascio delle licenze di caccia (art. 8); all'estensione della

validità di queste ultime a tutto il territorio nazionale, con

carattere di gratuità in regime di caccia controllata (art. 10).

Il giudice remittente rileva, in proposito, che l'illecito

amministrativo che è all'origine del giudizio a quo discende

dall'aver esercitato la caccia senza il permesso rilasciato dalla

Federcaccia, previsto dalla normativa provinciale impugnata quale

unico titolo abilitante all'esercizio dell'attività venatoria nel

territorio della Provincia di Trento, in contrasto con la legge

nazionale che ha disposto, invece, la soppressione del "permesso del

concessionario" e istituito un "tesserino venatorio" rilasciato dalle

Regioni e dalle Province autonome, con validità per l'intero

territorio nazionale.

Ulteriori profili di illegittimità vengono poi indicati, in

riferimento al diritto di libera associazione e al principio di

imparzialità della pubblica amministrazione (oltre che alle già

ricordate norme fondamentali espresse dalla legge-quadro n. 968 del

1977), nelle disposizioni che attribuiscono alla sola Federazione

italiana della caccia la gestione delle riserve provinciali e dei

relativi proventi, con esclusione di ogni altra associazione

venatoria.

Con formula dubitativa viene, infine, prospettata l'eventualità

che le stesse disposizioni possano risultare in contrasto anche con

il principio solidaristico espresso dall'art. 2 della Costituzione.

2. - È intervenuta in giudizio la Provincia di Trento, eccependo

l'inammissibilità o comunque l'infondatezza delle questioni

sollevate.

Inammissibili per irrilevanza nel giudizio a quo vengono ritenute

le questioni relative all'art. 2 della legge regionale n. 30 del 1964

e all'art. 7 della legge provinciale n. 56 del 1978, che

stabiliscono, rispettivamente, l'affidamento alla Federcaccia della

gestione delle riserve e la disciplina delle convenzioni tra la

stessa Federcaccia e la Giunta provinciale ai fini della vigilanza,

laddove il giudizio a quo riguarda esclusivamente l'opposizione ad

ordinanze-ingiunzioni emesse per esercizio della caccia senza il

permesso del concessionario e cioè per una violazione che, a

giudizio della Provincia, sussisterebbe a prescindere dall'identità

del concessionario stesso e dall'eventuale illegittimità delle

disposizioni relative alla sua individuazione ed alla

regolamentazionedei rapporti con il concedente.

Parimenti inammissibili, oltre che per i motivi di cui sopra,

anche per inidoneità delle norme impugnate a formare oggetto del

giudizio, sono ritenute le questioni relative agli artt. 1, 2 e 5 del

decreto del Presidente della Giunta regionale n. 129 del 1965, in

quanto riferite ad un atto sprovvisto della forza di legge.

In ordine alle restanti questioni, la Provincia - dopo aver

sostenuto la legittimità della tecnica del rinvio recettizio alla

legislazione statale - osserva che, diversamente da quanto viene

affermato nell'ordinanza di rimessione, le norme fondamentali di

riforma economico-sociale, suscettibili di condizionare la potestà

legislativa esclusiva, riguarderebbero, anche alla luce della

giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 1002 del 1988),

esclusivamente l'appartenenza della fauna selvatica al patrimonio

indisponibile dello Stato, l'affievolimento del tradizionale diritto

di caccia rispetto alla conservazione del patrimonio faunistico ed

alla protezione dell'ambiente, l'imposizione di un regime di caccia

controllata su tutto il territorio nazionale, nonché l'elenco delle

specie cacciabili.

Rispetto a tali norme fondamentali, il sistema vigente nella

Provincia di Trento - anche se diverso da quello generale previsto

dalla legge-quadro n. 968 del 1977 - non presenterebbe motivi di

contrasto. In particolare, il mantenimento di un regime riservistico

costituirebbe una scelta legittimamente operata dal legislatore locale nell'ambito di una pluralità di opzioni, al fine di garantire

la tutela degli interessi pubblici esistenti in materia di caccia.

Del resto, la stessa legge-quadro avrebbe inteso preservare la

specificità del sistema trentino laddove ha stabilito (art. 7) che

la zona alpina costituisce zona faunistica a sé stante nella quale

le Regioni interessate possono emanare norme particolari, al fine di

proteggere la fauna e di disciplinare la caccia.

Secondo la Provincia, infine, l'individuazione della Federcaccia

quale unico concessionario della gestione delle riserve - non

comportando obbligo di iscrizione a tale associazione da parte dei

cacciatori né una gestione a favore dei soli iscritti - non

violerebbe la libertà associativa né lederebbe il principio del

pluralismo delle associazioni venatorie, che resterebbe comunque

garantito dalle norme che prevedono e disciplinano la partecipazione

alle assemblee ed ai consigli direttivi della Federcaccia delle altre

associazioni venatorie in grado di rappresentare almeno il cinque per

cento dei cacciatori nell'ambito provinciale.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia di Trento ha

prodotto una memoria, dove vengono ribadite le tesi enunciate

nell'atto di intervento.

Fuori termine ha presentato atto di intervento anche

l'Associazione cacciatori della Provincia di Trento - Sezione

provinciale della Federazione italiana della caccia. Considerato in diritto

1. - Va innanzitutto dichiarata l'inammissibilità dell'intervento

in giudizio dell'Associazione cacciatori della Provincia di Trento,

che, oltre ad aver presentato fuori termine il proprio atto di

costituzione, non risulta essere parte nel giudizio a quo.

Va inoltre accolta l'eccezione di inammissibilità per difetto di

rilevanza sollevata dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti

della questione relativa all'art. 7 della legge provinciale 9

dicembre 1978, n. 56, dove si regolano le convenzioni che la Giunta

provinciale è autorizzata a stipulare con la sezione provinciale di

Trento della Federazione italiana della caccia al fine di consentire

l'impiego del personale di vigilanza dipendente dalla stessa sezione

nello svolgimento di compiti inerenti la tutela dell'ambiente

naturale. La disciplina espressa in tale articolo risulta, infatti,

non rilevante nel giudizio a quo, che attiene ad una controversia in

tema di applicazione di sanzioni amministrative per esercizio della

caccia senza il permesso del concessionario.

Parimenti inammissibili si presentano le questioni prospettate

dall'ordinanza nei confronti degli artt. 1, 2 e 5 del decreto del

Presidente della Giunta regionale 13 agosto 1965, n. 129, per la non

idoneità delle norme espresse da tali disposizioni a formare oggetto

del giudizio di costituzionalità in quanto sprovviste della forza di

legge. Il decreto in questione, adottato ai sensi dell'art. 3 della

legge regionale 7 settembre 1964, n. 30, si caratterizza, infatti,

per le sue connotazioni formali e sostanziali, come atto

regolamentare della Giunta regionale.

Va ritenuta, invece, ammissibile la questione relativa all'art. 2

della legge regionale n. 30 del 1964, dal momento che l'eventuale

accoglimento di tale questione verrebbe a togliere fondamento

giuridico ai poteri di vigilanza sulla riserva conferiti alla

concessionaria e, conseguentemente, anche all'accertamento operato

dagli agenti della stessa in ordine all'illecito amministrativo di

cui è causa.

2. - L'esame di merito va, pertanto, limitato alle questioni relative agli artt. 1, 2 e 3 della legge provinciale 9 dicembre 1978, n.

56, ed agli artt. 1 e 2 della legge regionale 7 settembre 1964, n.

30.

Tali questioni non sono fondate per le considerazioni di seguito

esposte.

3. - La legge provinciale n. 56 del 1978, al fine di formulare una

disciplina transitoria in tema di protezione della fauna e di caccia,

ha stabilito, all'art. 1, che "fino a quando non sarà emanata una

legge provinciale organica per la protezione della fauna e la

disciplina della caccia, continuano ad avere applicazione nel

territorio della Provincia autonoma di Trento le norme del T.U. 5

giugno 1939, n. 1016, modificato con la legge 2 agosto 1967, n. 799,

le leggi della Regione Trentino-Alto Adige 7 settembre 1964, n. 30;

16 dicembre 1969, n. 12, e 31 agosto 1970, n. 19, nonché la legge

provinciale 5 ottobre 1976, n. 38". L'art. 2 della stessa legge n. 56

regola il quadro delle sanzioni amministrative conseguenti alle

violazioni di tali norme e stabilisce, in particolare, l'aggravamento

della sanzione prevista nell'art. 43 del T.U. n. 1016 del 1939, per

violazione del divieto di caccia nelle riserve senza l'autorizzazione

del concessionario. L'art. 3 detta, infine, alcune prescrizioni in

tema di sequestro delle armi e della selvaggina da parte degli agenti

di vigilanza venatoria.

Secondo l'ordinanza di rinvio tali disposizioni verrebbero a

violare gli artt. 5, 116 e 117 della Costituzione, in relazione alla

competenza provinciale in materia di caccia prevista dallo Statuto

speciale del Trentino-Alto Adige (art. 4, primo comma, e 8, n. 15),

dal momento che - attraverso il ricorso alla tecnica del rinvio

recettizio - avrebbero conservato dentro i confini territoriali della

Provincia la sopravvivenza di una normazione non più vigente (quale

quella espressa nel T.U. del 1939, abrogata ai sensi dell'art. 34,

ultimo comma, della legge n. 968 del 1977), così da concretare

l'ipotesi (censurata da questa Corte con l'ordinanza n. 117 del 1988,

in relazione all'art. 105 dello Statuto speciale) di una legge

provinciale che "pur non regolando la materia, pretenda di impedire

l'applicazione di norme statali".

Inoltre - sempre ad avviso del giudice a quo - gli effetti di tale

disciplina, in quanto diretti a mantenere le riserve di caccia contemplate nell'art. 43 del T.U. n. 1016 del 1939, verrebbero a

contrastare con i principi fondamentali della legge di riforma

economico-sociale n. 968 del 1977, dove le riserve di caccia

risultano, invece, abolite (art. 36).

4. - Tali censure trascurano di considerare che la Provincia

autonoma di Trento, nell'esercizio della propria competenza esclusiva

in materia di caccia e nel rispetto dei limiti apposti a tale

competenza (art. 8, n. 15, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), dispone

della possibilità di disciplinare la materia in questione anche

mediante un rinvio recettizio a norme statali già abrogate o in

corso di abrogazione, senza per questo eludere la condizione posta

dall'art. 105 dello Statuto speciale ai fini dell'applicazione, in

via suppletiva, delle leggi statali. E questo tanto più ove la legge

regionale - come è accaduto nel caso di specie - non si sia limitata

a operare un rinvio ad una precedente disciplina, statale e

regionale, ma abbia anche attuato un autonomo intervento normativo,

prevedendo prescrizioni nuove e diverse, che in parte sono venute a

rettificare i contenuti della disciplina anteriore, in parte hanno

richiamato i contenuti della nuova legge statale (v. artt. n. 2 e n.

3).

Posta questa premessa, il giudizio va, pertanto, limitato alla

verifica della compatibilità tra i contenuti dispositivi recepiti

attraverso il rinvio e i limiti statutari apposti al tipo di

competenza normativa che la Provincia ha inteso esercitare.

Vertendosi in una materia di competenza primaria, una simile verifica

andrà in primo luogo attuata ponendo a confronto le disposizioni

della legislazione statale, regionale e provinciale richiamate

nell'art. 1 della legge n. 56 del 1978 con le norme fondamentali

della legge-quadro sulla caccia n. 968 del 1977, in quanto legge di

riforma economico-sociale (v. sent. n. 1002 del 1988).

Su questo piano non è dato, peraltro, rilevare tra la disciplina

provinciale impugnata (con riferimento particolare al mantenimento

delle riserve di caccia) e le norme fondamentali della legge n. 968

del 1977 un contrasto suscettibile di giustificare una pronuncia di

illegittimità costituzionale. Non si presenta, invero, irragionevole

che la norma fondamentale espressa nell'art. 8 di tale legge in tema

di caccia controllata (come esercizio venatorio sottoposto a

limitazioni di tempo, di luogo e di specie cacciabili) possa trovare,

nell'ambito delle Regioni e delle Province a speciale autonomia,

modalità attuative diverse, tali da comportare anche la

sopravvivenza dell'istituto della riserva di caccia affidata ad un

concessionario, ove detto istituto risulti orientato non tanto verso

la conservazione di un privilegio del passato, quanto verso la

realizzazione di quelle finalità pubblicistiche, connesse alla

protezione della fauna selvatica, quale patrimonio indisponibile

dello Stato, che la legge-quadro statale ha inteso perseguire anche

attraverso "la gestione sociale delle attività rivolte ad un uso

razionale del territorio" (v. art. 15 legge n. 968 del 1977). Tali

finalità possono ritenersi, infatti, connaturate alle

caratteristiche proprie delle riserve "di diritto" di cui è causa,

istituite con legge dalla Regione Trentino-Alto Adige in vista del

perseguimento di un obbiettivo preminente di tutela del particolare

patrimonio faunistico della zona alpina.

Né valore di norma fondamentale, esclusiva di qualsivoglia

diversa disciplina da parte della Provincia autonoma, può essere

riconosciuto all'ultimo comma dell'art. 8, dove si regola il rilascio

del c.d. "tesserino venatorio" gratuito: tesserino che la Provincia

di Trento, con la propria normazione, non ha inteso eliminare, quando

ha stabilito (nell'art. 5 del decreto del Presidente della Giunta

regionale 13 agosto 1965, n. 129, che è, peraltro, disposizione non

compresa nell'oggetto del presente giudizio) che, per l'esercizio

della caccia nei territori inclusi nella riserva provinciale, il

cacciatore debba munirsi anche di un permesso annuale rilasciato a

titolo oneroso. Il carattere oneroso di tale permesso - correlato

alla copertura delle spese per la gestione, la sorveglianza ed il

ripopolamento della riserva (cfr. sent. 148 del 1979) - non può,

d'altro canto, ritenersi in contrasto con le norme fondamentali della

legge-quadro n. 968, tenuto conto che anche in tale legge risulta

prevista la possibilità di un contributo finanziario a carico dei

cacciatori ammessi a esercitare la caccia nei territori affidati alla

gestione sociale delle associazioni venatorie o di altre strutture

associative (v. art. 15, secondo, terzo e quarto comma).

Quanto precede viene a trovare conferma anche nel richiamo al

trattamento speciale che la stessa legge-quadro, all'art. 7, ha

inteso riservare al territorio delle Alpi come "zona faunistica a se

stante", da regolare con norme particolari "al fine di proteggere la

caratteristica fauna e disciplinare la caccia, tenute presenti le

consuetudini e le tradizioni locali": e questo tanto più ove si

consideri il rilievo che tale richiamo assume con riferimento al

Trentino-Alto Adige, dove l'esigenza di un regime speciale viene a

trovare il suo fondamento anche nella particolarità dell'evoluzione

storica che ha caratterizzato, in questa Regione, la disciplina

dell'attività venatoria ( v. sentt. nn. 59 del 1965 e 71 del 1967).

L'insieme di queste premesse conduce, dunque, a dichiarare non

fondate le questioni prospettate, con riferimento ai limiti propri

della competenza provinciale in tema di caccia, nei confronti degli

artt. 1, 2 e 3 della legge della Provincia di Trento n. 56 del 1978.

5. - Risultano altresì infondate le questioni sollevate nei

confronti degli artt. 1 e 2 della legge regionale 7 settembre 1964 n.

30, dove si stabilisce che i territori inclusi nell'elenco allegato

alla stessa legge (che coprono l'intero spazio territoriale delle due

Province autonome di Trento e Bolzano, con esclusione delle sole zone

già riservate ai privati) "sono costituiti di diritto in riserve di

caccia" e che "la gestione di tali riserve è affidata, per il

territorio delle rispettive Province, alle sezioni provinciali

cacciatori di Trento e Bolzano della Federazione italiana della

caccia a vantaggio dei cacciatori iscritti e non iscritti".

Queste norme vengono censurate - oltre che con riferimento a

profili del tutto identici a quelli già esaminati in relazione alla

legge provinciale n. 56 del 1978 (preteso contrasto della

conservazione del regime riservistico e del permesso di caccia

rilasciato dal concessionario con norme fondamentali della legge n.

968 del 1977; pretesa elusione della disciplina statale da parte

della normazione regionale e provinciale) - per avere la legge in

questione vincolato a riserva l'intero territorio della Provincia di

Trento, affidando la gestione della stessa, in esclusiva, alla

rispettiva sezione provinciale della Federazione nazionale della

caccia.

Tali previsioni, ad avviso del giudice a quo, oltre a violare i

limiti della competenza propria della Regione Trentino-Alto Adige in

materia di caccia (artt. 5, 116, 117 e 118 della Costituzione, in

relazione agli artt. 4, primo comma, e 8, n. 15, dello Statuto

speciale), risulterebbero lesive, per i loro contenuti, anche degli

artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione.

A questo proposito va rilevato che, ai sensi della disciplina

impugnata, la Federazione nazionale della caccia opera, attraverso le

sue sezioni provinciali, come concessionaria ex lege della Provincia,

con un vincolo di gestione della riserva a vantaggio di tutti i

cacciatori "iscritti e non iscritti" all'organismo associativo. Tale

scelta, operata nell'ambito della discrezionalità spettante al

legislatore regionale nell'esercizio di una sua competenza primaria,

non si presenta, di per sé, lesiva dei principi di ragionevolezza,

di eguaglianza e di imparzialità garantiti dal dettato

costituzionale, ove si consideri che la Federazione nazionale caccia,

pur nella sua veste privatistica, si caratterizza come l'associazione

maggiormente rappresentativa in sede nazionale e locale della

categoria dei cacciatori, associazione cui la stessa legge-quadro n.

968 del 1977 ha voluto attribuire, insieme con il riconoscimento

(art. 29, quarto comma), lo svolgimento di particolari funzioni

(artt. 5 e 30). Né dall'affidamento in esclusiva della gestione

della riserva alla sezione provinciale della Federazione risulta

possibile derivare una lesione della libertà di associazione di cui

all'art. 18 della Costituzione, ove si tenga presente - anche a

prescindere dalla considerazione della partecipazione alla gestione,

consentita dal secondo comma dell'art. 2 della legge impugnata, anche

delle associazioni minori, che rappresentino almeno il cinque per

cento dei cacciatori - che tale sezione, nella sua funzione di

concessionaria, è tenuta per legge a operare a vantaggio di tutti i

cacciatori "iscritti e non iscritti" e che non sussistono ostacoli in

grado di escludere o limitare l'adesione e la partecipazione dei

singoli cacciatori alla vita dell'organismo associativo (cfr. sentt.

nn. 69 del 1962; 71 del 1963; 33 e 59 del 1965; 71 del 1967).

Va, di conseguenza, esclusa la violazione degli artt. 3, 97 e 18

della Costituzione da parte della disciplina in esame.

6. - Per la sua prospettazione perplessa deve ritenersi, infine,

inammissibile la censura enunciata nei confronti delle stesse

disposizioni della legge regionale n. 30 con riferimento al principio

solidaristico di cui all'art. 2 della Costituzione, mentre le

doglianze formulate in relazione all'art. 120 della Costituzione ed

all'art. 18 dello Statuto speciale non possono trovare ingresso nel

giudizio, venendo a investire esclusivamente norme contenute nel

decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 129 del 1965,

sottratte - secondo quanto già rilevato - al controllo di

legittimità costituzionale, in quanto sprovviste della forza di

legge.