Sentenza n. 453/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, della legge

Regione Sicilia 15 marzo 1963, n. 16 (Ordinamento amministrativo

degli enti locali nella Regione siciliana), in riferimento agli artt.

7, n. 4 e 8 della stessa legge e della legge Regione Sicilia 30 marzo

1981, n. 43 (Aggregazione al comune di Palazzolo Acreide di ettari

10.295,02,01 del territorio del comune di Noto), promosso con

ordinanza emessa il 28 febbraio 1989 dal Pretore di Noto nel

procedimento civile vertente tra Genovesi Giuseppe e il Prefetto di

Siracusa ed altri, istritta al n. 207 del registro ordinanze 1989 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima

serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di costituzione del Comune di Noto nonché l'atto di

intervento della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 1989 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Udito l'avv. Giuseppe Fazio per la Regione Sicilia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 31 maggio 1984 (r.o. n. 1069 del 1984),

il Pretore di Noto sollevò questione di legittimità costituzionale

della legge regione Sicilia 30 marzo 1981, n.43 (Aggregazione al

Comune di Palazzolo Acreide di ettari 10295 del territorio del Comune

di Noto) e dell'art. 6 dell'ordinamento amministrativo degli enti

locali della Regione siciliana approvato con legge regionale 15 marzo

1963, n. 16, in riferimento agli artt. 3 e 133 della Costituzione.

Nel giudizio a quo - concernente l'opposizione ad

un'ordinanza-ingiunzione emessa dal Prefetto di Siracusa per

un'infrazione al codice della strada - il ricorrente aveva dedotto

l'incompetenza territoriale dei vigili urbani del Comune di Noto

(organi accertatori), sostenendo che al momento dell'illecito, la

località in cui lo stesso era stato commesso non apparteneva più al

predetto comune, essendo già stata trasferita a quello di Palazzolo

Acreide in virtù della suindicata legge n. 43 del 30 marzo 1981.

All'udienza di comparizione, tuttavia, il funzionario delegato della

Prefettura eccepì la persistenza in capo agli organi del Comune di

Noto della relativa competenza, non essendo stato ancora emanato dal

presidente della Regione siciliana il decreto di sistemazione dei

rapporti patrimoniali e finanziari fra i due enti territoriali

previsto dall'art. 2 della stessa legge impugnata. Non avendo il

giudice a quo conosciuto, in via preliminare, di tale eccezione, che,

qualora fondata, avrebbe consentito la definizione della causa

indipendentemente dalla risoluzione dell'incidente di

costituzionalità, questa Corte, in riferimento a tale specifico

punto, con sentenza n. 649 del 1988, ha dichiarato l'inammissibilità

delle questioni sollevate per difetto di motivazione sulla rilevanza.

Con ordinanza in data 28 febbraio 1989 (r.o. n. 207 del 1989), il

Pretore di Noto, nell'ambito del medesimo giudizio, ha però

riproposto le stesse questioni con adeguata motivazione circa

l'infondatezza giuridica dell'eccezione sollevata da parte

resistente. In tal senso, il decreto di sistemazione dei rapporti

patrimoniali e finanziari fra i due comuni avendo esclusivamente

natura di "adempimento tecnico e contabile", di variazione degli atti

catastali e di definizione dei rapporti di dare e avere fra i due

enti, non potrebbe in alcun modo costituire condizione indispensabile

per il passaggio delle potestà amministrative, effetto questo

immediatamente ricollegabile all'entrata in vigore della legge di

modificazione territoriale.

In relazione al merito, non vengono addotti profili ulteriori e

diversi da quelli già prospettati nella precedente ordinanza di

rinvio. La procedura adottata nell'emanazione della legge regionale

30 marzo 1981, n. 43, risulterebbe così lesiva dell'art. 133 della

Costituzione che consente alle regioni la modifica delle

circoscrizioni territoriali dei comuni a condizione che siano

"sentite le popolazioni interessate", e che, costituendo un principio

fondamentale dell'ordinamento costituzionale, non potrebbe subire

deroghe neanche nell'esercizio di una potestà legislativa regionale

a carattere esclusivo. Rileva il giudice a quo che, nella fattispecie

in esame non ci fu alcuna consultazione popolare non potendosi

considerare tale la raccolta di sottoscrizioni di un gruppo di

cittadini residenti nelle contrade da aggregare, che il comune di

Palazzolo Acreide allegò a sostegno della sua iniziativa

legislativa, e quand'anche tali sottoscrizioni costituissero la

maggioranza delle opzioni esercitabili dalla popolazione residente,

non potrebbero comunque ritenersi sostitutive di una consultazione

popolare in quanto palesemente prive delle guarentigie di libertà,

segretezza ed effettività del diritto di voto.

Osserva, inoltre, il Pretore che - sotto altro profilo - la legge

censurata contrasterebbe con la disciplina dettata in sede di

regolamentazione generale della materia dalla stessa regione

siciliana, risultando, quindi, anche per tale aspetto illegittima

secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 9 del

1961.

L'iter seguito per l'adozione della legge non avrebbe, difatti,

rispettato la procedura prevista, per le modifiche delle

circoscrizioni territoriali, dagli artt. 1 e 3 del regolamento di

esecuzione dell'ordinamento amministrativo degli enti locali della

Regione siciliana approvato con d.P.R. 20 ottobre 1957, n.3.

Illegittimo, in particolare, risulterebbe l'invio di un

commissario ad acta presso la provincia di Siracusa per esprimere, in

via sostitutiva, un parere sulla modifica territoriale in questione,

dal momento che il consiglio provinciale, sia pure implicitamente, si

era già espresso al riguardo in senso negativo, senza peraltro

ricevere, successivamente, alcuna diffida da parte della Regione.

Inoltre, la rilevante modifica del disegno di legge originario,

deliberata dalla 1ª Commissione dell'Assemblea regionale, da cui

scaturì un nuovo progetto di delimitazione territoriale, non venne

sottoposta, prima della sua discussione, al prescritto parere dei

comuni interessati, della Commissione provinciale di controllo e del

Consiglio di Giustizia Amministrativa.

Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale viene

ravvisato dal giudice a quo nel contenuto dell'art. 6

dell'ordinamento amministrativo degli enti locali della Regione

siciliana in relazione a quanto prevedono i successivi artt. 7 n. 4 e

8 dello stesso testo legislativo. Mentre la prima disposizione

prevede, infatti, per l'istituzione di nuovi comuni la condizione che

"la maggioranza degli elettori iscritti stabilmente nelle frazioni o

borgate interessate si sia pronunciata favorevolmente", la seconda,

viceversa, non prescriverebbe, per l'ipotesi di modifica delle

circoscrizioni dei comuni già esistenti, alcuna forma di

consultazione, con conseguente violazione degli artt. 3 e 133 della

Costituzione.

L'eventuale illegittimità del citato art. 6 coinvolgerebbe nella

relativa declaratoria di incostituzionalità anche la legge

impugnata.

2. - Non si sono costituite le parti del giudizio a quo, mentre ha

spiegato intervento la regione Sicilia, chiedendo che la questione

venisse dichiarata nuovamente inammissibile, o, in subordine,

infondata.

L'interveniente contesta che la mancanza di un decreto di

sistemazione dei rapporti patrimoniali e finanziari tra i due comuni

sia ininfluente ai fini della definizione del giudizio a quo, in

quanto, il trasferimento di competenze, che la legge impugnata

comporta diverrebbe operativo soltanto con l'emanazione del predetto

provvedimento.

Nel merito, la regione si richiama alle deduzioni già svolte nel

precedente giudizio nel corso del quale sostenne che il giudice a

quo, nel ritenere violato l'art. 133 della Costituzione, nella parte

in cui impone di sentire le popolazioni interessate, sarebbe incorso

in un evidente errore di fatto come risulta dalla richiesta formulata

da 341 dei 418 elettori residenti nelle contrade aggregate, dovendosi

intendere per popolazioni interessate unicamente i cittadini

residenti ed operanti nelle borgate oggetto della modifica

territoriale e non potendosi sostenere che l'unica possibile forma di

espressione di tali popolazioni sia quella referendaria. Difatti,

mentre da un lato la Costituzione, quando lo ha voluto, ha

espressamente previsto il referendum (come per le ipotesi di fusione

o creazione di nuove regioni: art. 132), dall'altro questa Corte ne

avrebbe escluso la obbligatorietà in fattispecie analoghe a quella

ora sottoposta al suo esame. Inoltre, la mancanza nello Statuto

regionale di una disposizione simile a quella dell'art. 133 della

Costituzione, costituirebbe un indice della volontà di omettere, per

la modifica delle circoscrizioni territoriali, la consultazione delle

popolazioni interessate, e, quindi, in ultima analisi, una deroga

alla norma costituzionale.

Per quanto attiene poi all'iter formativo della legge impugnata,

l'interveniente nel precedente atto di costituzione, sostenne che gli

eventuali vizi in essa riscontrabili non avrebbero potuto formare

oggetto di un esame di costituzionalità, essendo sindacabili solo in

sede di giurisdizione amministrativa. E, in ogni caso, il

procedimento seguito, sarebbe risultato del tutto conforme alle

prescrizioni di cui agli artt. 6 e 7 dell'ordinamento amministrativo

degli enti locali della Regione siciliana, ed 1, 2 e 3 del relativo

regolamento; in particolare, legittima sarebbe stata la nomina del

commissario ad acta che espresse il parere in sostituzione del

Consiglio provinciale di Siracusa, mentre qualora si fosse

considerata utile a quel fine la delibera precedentemente adottata

dallo stesso organo provinciale, l'adempimento si sarebbe dovuto

ritenere egualmente assolto. Essendo, poi, le modifiche apportate

all'originario disegno di legge del tutto irrilevanti, l'acquisizione

di nuovi pareri da parte degli organi che si erano già espressi al

riguardo, e in particolare del Consiglio di Giustizia Amministrativa,

sarebbe stata superflua oltre che giuridicamente non necessaria.

3. - Nel presente giudizio, integrando le precedenti deduzioni,

l'interveniente ha osservato che contrariamente a quanto sostenuto

dal giudice a quo le norme contenute nell'ordinamento amministrativo

degli enti locali della Regione siciliana non possono in alcun modo

costituire un parametro di legittimità costituzionale né potrebbe,

al riguardo, attribuirsi rilevanza alle modifiche ad esse apportate

con la recente legge Sicilia 17 febbraio 1987, n. 5.

Inoltre, l'individuazione delle modalità con cui la regione, ai

sensi dell'art. 133 della costituzione, deve sentire le popolazioni

interessate, rientrerebbe nella sfera esclusiva della potestà

legislativa primaria attribuitale dallo Statuto in materia di

circoscrizioni comunali, potestà concretamente attuata nell'art. 9

del predetto ordinamento amministrativo che non forma oggetto di

alcuna censura di costituzionalità ma che costituirebbe, invero,

l'unica norma disciplinatrice delle modificazioni delle

circoscrizioni comunali, al cui disposto, peraltro, la legge

impugnata si sarebbe strettamente attenuta. In tal senso, del tutto

impertinenti risulterebbero, quindi, le censure mosse dal giudice a

quo agli artt. 6, 7 e 8 della legge regionale 15 marzo 1963, n. 16:

difatti, mentre, la prima disposizione si limita a prevedere che la

istituzione, la funzione e le modificazioni circoscrizionali debbano

essere stabilite con atto legislativo, le due successive

disciplinerebbero fattispecie diverse da quella strettamente

rilevante nel giudizio a quo, riguardando la istituzione di nuovi

comuni ed il divieto di introdurre modificazioni territoriali alle

circoscrizioni degli stessi, nel caso in cui tali enti vengano a

perdere alcuni requisiti. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Noto, con ordinanza del 28 febbraio 1989, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale della legge

regionale della Sicilia 30 marzo 1981, n. 43, con la quale è stata

disposta l'aggregazione di ettari 10.295.02.01 - già appartenenti al

territorio del Comune di Noto - al contermine comune di Palazzolo

Acreide, nonché dell' art. 6, in relazione agli artt. 7, n. 4 e 8

della legge regionale della Sicilia 15 marzo 1963, n. 16 (Ordinamento

amministrativo degli enti locali della regione siciliana), recanti la

disciplina generale in materia di istituzione di nuovi comuni e di

modificazione delle circoscrizioni preesistenti.

Il giudice a quo ravvisa in primo luogo il contrasto della legge

regionale 30 marzo 1981, n. 43, con l'art. 133 della Costituzione in

quanto, essa avrebbe disposto lo scorporo di parte del territorio di

un comune e la sua aggregazione ad un altro, senza la verifica "della

volontà complessiva di tutte le popolazioni interessate, o almeno

dell'incidenza percentuale delle opzioni sul totale della popolazione

residente", essendosi ritenuta sufficiente l'iniziativa legislativa

assunta dal Comune di Palazzolo Acreide con le allegate

"sottoscrizioni di un gruppo di cittadini residenti nelle contrade"

interessate. Ma la verifica effettuata sulla base di tali elementi

non può per il giudice a quo ritenersi sostitutiva della

consultazione popolare, in quanto priva delle guarentigie proprie di

ogni consultazione, quali la libertà, la segretezza e la

effettività del diritto di voto per tutti gli elettori.

Né, si soggiunge nell'ordinanza di rinvio, l'art. 133 della

Costituzione, che prevede la previa audizione delle popolazioni

interessate, potrebbe considerarsi derogata nella Regione siciliana

per il fatto che gli articoli 14 e 15 dello Statuto regionale, che

attribuiscono alla Regione poteri esclusivi nella materia, non

riproducono la norma costituzionale. Ad avviso del giudice rimettente

lo Statuto siciliano non contiene infatti norme incompatibili con il

principio democratico espresso nell'art. 133 della Costituzione cui

si deve riconoscere portata generale.

Altro profilo di illegittimità costituzionale viene ravvisato

nella difformità del procedimento legislativo seguito rispetto

all'art. 6 della menzionata legge n. 16 del 1963, che trova

attuazione negli artt. 1 e 3 del regolamento approvato con d.P.R. 29

ottobre 1957, n. 3.

Nell'ultima censura rivolta direttamente nei confronti dell'art.

6, in relazione agli artt. 7 n. 4 e 8, della legge regionale 15 marzo

1963, n. 16, si sostiene che tali norme non sarebbero conformi ai

"criteri di eguaglianza e razionalità" contrastando perciò con gli

artt. 3 e 133 della Costituzione, a causa della disparità di

trattamento fra l'ipotesi dell'erezione di nuovi comuni e la modifica

delle loro circoscrizioni territoriali. Difatti, mentre nel primo

caso (art. 7), è previsto come presupposto per l'istituzione di un

nuovo comune che la "maggioranza degli elettori iscritti stabilmente

nelle frazioni o borgate interessate si sia pronunciata

favorevolmente", nel secondo (art. 8), per la modificazione delle

circoscrizioni territoriali, non è prevista analoga garanzia di

autodeterminazione né per gli elettori delle porzioni di territorio

da trasferire, né più in generale per la popolazione dei due comuni

interessati, è ciò nonostante che una modifica del territorio,

specie se di grosse proporzioni, possa "rappresentare un fatto

traumatico forse più grave del sorgere di un nuovo comune".

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

del ricorso, dedotta dalla difesa della Regione siciliana, secondo la

quale, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice rimettente, la

mancanza del decreto di sistemazione dei rapporti patrimoniali e

finanziari tra i due comuni condiziona l'effettivo trasferimento

delle competenze al Comune di Palazzolo Acreide, consentendo di

risolvere il giudizio indipendentemente dalla definizione della

questione di legittimità costituzionale.

Al riguardo osserva la Corte che, come risulta dalla narrativa in

fatto, la medesima questione, già sollevata dallo stesso giudice con

precedente ordinanza di rinvio, era stata dichiarata inammissibile

(sentenza n. 649 del 1988) per difetto di motivazione su di un punto

determinante ai fini della rilevanza.

Essendo stato difatti eccepito dalla Prefettura di Siracusa che la

mancata emanazione del decreto di sistemazione dei rapporti

patrimoniali e finanziari fra i due Comuni (previsto dall'art. 2

della stessa legge n. 43 del 1981), impedendo il passaggio di

competenze, aveva reso illegittimo l'atto oggetto di giudizio, era

preliminarmente necessario risolvere tale eccezione, che, qualora

fondata, avrebbe consentito di definire il giudizio a prescindere

dall'incidente di costituzionalità.

La questione, dichiarata perciò inammissibile, è stata ora

nuovamente rimessa a questa Corte, con una ordinanza nella quale

viene precisamente disattesa l'eccezione, con una esauriente

motivazione sul punto della rilevanza pervenendosi alla conclusione

della ininfluenza, ai fini della operatività della legge che ha

disposto la modificazione territoriale, del decreto di sistemazione

dei rapporti patrimoniali finanziari.

La Regione Sicilia, nel contestare tale conclusione e chiedendo

che questa Corte la disattenda per giungere alla dichiarazione di

inammissibilità della questione tende ad ottenere una pronunzia che

attiene al momento applicativo della legge e che quindi non spetta a

questa Corte, costituendo esclusivo compito del giudice rimettente.

Ciò risulta del resto della circostanza che, nella propria

precedente sentenza n. 649 del 1988, la Corte aveva dichiarato

inammissibile la questione perché il giudice a quo aveva omesso di

motivare in ordine all'eccezione, escludendo in tal modo che potesse

essa stessa pronunziarsi su tale aspetto.

3. - La Regione interveniente sostiene che l'individuazione delle

modalità con cui devono essere sentite le popolazioni interessate,

ai sensi dell'art. 133 della Costituzione, rientrerebbe nella sfera

esclusiva della potestà legislativa primaria attribuitale dallo

Statuto in materia di circoscrizioni comunali, potestà concretamente

attuata nell'art. 9 della legge predetta recante l'Ordinamento

amministrativo degli enti locali della Regione siciliana. Questo

articolo però, a detta della difesa della Regione, non forma oggetto

di alcuna censura di costituzionalità mentre costituirebbe l'unica

norma disciplinatrice delle modificazioni delle circoscrizioni

comunali, al cui disposto la legge, che in concreto ha operato la

modificazione oggetto della presente controversia, si sarebbe

strettamente attenuta, onde non sarebbero pertinenti le censure

rivolte agli artt. 6, 7 e 8 di detta legge.

Osserva in proposito la Corte che oggetto dell'impugnativa è sia

la legge regionale 30 marzo 1981, n. 43, che ha disposto in concreto

la contestata modificazione territoriale, le cui censure di

legittimità costituzionale verranno trattate successivamente, sia

l'art. 6, in relazione agli artt. 7, n. 4 e 8 dell'ordinamento

amministrativo degli enti locali della Regione siciliana, perché

detto art. 6, come sostiene il giudice a quo, nel porre la disciplina

generale che concerne "l'istituzione di nuovi comuni, la fusione di

quelli esistenti, la modificazione delle loro circoscrizioni e

denominazioni", stabilisce che a ciò si addivenga con legge della

Regione senza prevedere che debbano essere sentite le popolazioni

interessate, come è previsto invece dall'art. 133, comma secondo,

della Costituzione, sia per quel che concerne l'istituzione di nuovi

comuni che in relazione alle modificazioni in genere delle loro

circoscrizioni e denominazioni. Tale previsione è invece contenuta

nell'art. 7 dell'Ordinamento amministrativo degli enti locali della

Regione siciliana (legge 15 marzo 1963, n. 16) limitatamente alla

istituzione di nuovi comuni, talché in Sicilia alla modificazione

delle circoscrizioni preesistenti può addivenirsi senza la previa

audizione delle popolazioni interessate.

Ciò premesso, non può in primo luogo condividersi la tesi

sostenuta dalla difesa della regione, secondo cui la questione

sollevata in riferimento all'art. 133 della Costituzione sarebbe

inammissibile perché la disciplina delle modificazioni territoriali

è, a suo dire, contenuta nell'art. 9 dell'ordinamento amministrativo

degli enti locali della Regione siciliana che non ha formato oggetto

di censura nell'ordinanza di rimessione.

Al riguardo devesi invece precisare che il citato art. 9 reca il

titolo "determinazione e rettifica nei confini" e disciplina - nella

sua formulazione anteriore alla modifica introdotta con la legge 17

febbraio 1987, n. 5, di cui si dirà in prosieguo - le modalità di

attuazione della legge regionale che dispone in concreto la

modificazione delle circoscrizioni dei comuni individuando gli organi

competenti al compimento di tali attività. Invece l'obbligo della

preventiva audizione delle popolazioni interessate è previsto, dal

parametro costituzionale invocato nell'ordinanza di rimessione, come

presupposto sia per l'emanazione della legge che istituisce nuovi

Comuni sia per quella che dispone le altre modificazioni delle loro

circoscrizioni e denominazioni. Correttamente perciò il giudice a

quo, muovendo dalla legge n. 43 del 1981 che ha disposto

l'aggregazione al comune di Palazzolo Acreide di parte del territorio

già appartenente al comune di Noto senza che siano state

preventivamente sentite le popolazioni interessate, ha rivolto la

censura di illegittimità costituzionale sia a detta legge del 1981

sia all'art. 6, in relazione agli artt. 7 ed 8 dell'ordinamento

amministrativo degli enti locali della Regione siciliana, perché

sono queste ultime le norme che all'epoca in cui è stata disposta la

variazione territoriale disciplinavano le modalità per addivenirsi

all'emanazione del provvedimento di natura legislativa diretto alla

istituzione di nuovi comuni, alla fusione di quelli esistenti ed alla

modificazione delle loro circoscrizioni e denominazioni, limitando

alla sola ipotesi della nuova istituzione (art. 7 cit.) l'obbligo di

sentire le popolazioni interessate.

4.1. - Ai fini della definizione del merito delle questioni,

sembra opportuno esaminare per prima in ordine logico quella

concernente l'art. 6, in relazione agli artt. 7 ed 8 dell'ordinamento

amministrativo degli enti locali della Regione siciliana, che recano

la disciplina generale della materia. Orbene, per quel che riguarda

l'aspetto posto in evidenza dalla Regione circa la natura esclusiva

della potestà legislativa attribuitale dallo Statuto in materia di

circoscrizioni comunali, osserva la Corte che l'esercizio di tale

potestà non può prescindere dall'osservanza di alcuni principi

della Costituzione della Repubblica e dal rispetto di tutti i limiti

posti da essa, in quanto non derogati dallo Statuto speciale

(sentenza n. 105 del 1957). Ebbene, l'art. 14 dello Statuto per la

Regione siciliana attribuisce alla potestà legislativa esclusiva di

questa, il regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative,

e l'art. 15, terzo comma, stabilisce che, nel quadro dei principi

generali indicati nei primi due commi, spetta alla Regione la

legislazione esclusiva in materia di circoscrizioni, ordinamento e

controllo degli enti locali.

Ad avviso della Corte la circostanza secondo cui negli articoli 14

e 15 dello Statuto siciliano non si faccia espressa menzione anche

dell'obbligo della previa audizione delle popolazioni interessate,

non può certo assumere il significato di deroga ad un principio di

portata generale che trova puntuale espressione negli artt. 132 e 133

della Costituzione ma che è comunque desumibile dal contesto

dell'intero titolo quinto della seconda parte della Costituzione.

Questa, nell'attribuire spiccato rilievo costituzionale all'autonomia

degli enti locali territoriali, riconosce per ciò stesso la

particolare importanza che in tale quadro riveste il principio di

autodeterminazione delle popolazioni locali per quel che riguarda il

loro assetto istituzionale. Si è dunque in presenza del

riconoscimento a livello costituzionale generale di un principio

ricevuto dalla tradizione storica, perché già presente nella

legislazione comunale e provinciale anteriore alla Costituzione della

Repubblica.

Quest'ultima, nell'occuparsi delle Regioni a Statuto ordinario ha

trasferito ad esse le funzioni in tema di variazione degli enti

locali territoriali subordinandola alla duplice garanzia della

riserva di legge (regionale) e del rispetto, sia pure in forma non

vincolante, del principio dell'autodeterminazione, o più

propriamente, trattandosi di forme di consultazione peraltro non

vincolanti, del principio di partecipazione delle comunità locali a

talune fondamentali decisioni che le riguardano. Principio

quest'ultimo che, essendo ricevuto dalla tradizione ed essendo insito

nel riconoscimento stesso delle autonomie locali, come può evincersi

dall'intero contesto delle norme costituzionali che le disciplinano,

è diretto a garantire, secondo l'articolato disegno di quella

disciplina, l'autonomia degli enti minori nei confronti delle stesse

Regioni per evitare che queste possano addivenire a compromissioni

dell'assetto preesistente senza tenere adeguato conto delle realtà

locali e delle effettive esigenze delle popolazioni direttamente

interessate.

4.2. - L'art. 133 della Costituzione ha come destinatarie le

regioni a statuto ordinario e perciò la riserva di legge regionale

che pone non può riguardare che queste. La parte di esso che è

invece diretta a garantire la partecipazione popolare delle comunità

locali nei confronti delle stesse regioni - per quel che riguarda le

modifiche del loro assetto costituzionale, in quanto espressione di

un principio connaturato all'articolato disegno delle autonomie in

senso pluralista - deve ritenersi che condizioni anche la potestà

legislativa esclusiva della Regione siciliana nella materia, essendo

chiaramente uno dei principi di portata generale che connotano il

significato pluralistico della nostra democrazia.

Pervenuti a tale conclusione è opportuno precisare che la

specifica indicazione del referendum come modalità idonea ad

assicurare l'assolvimento dell'obbligo di consultazione delle

popolazioni interessate previsto dal secondo comma dell'art. 133

della Costituzione, è contenuta nelle sentenze n. 107 del 1983 e n.

204 del 1981 che riguardano le regioni a Statuto ordinario e quindi

tale indicazione non può ritenersi vincolante per la Regione

siciliana.

Questa è titolare nella materia di potestà legislativa esclusiva

ed è perciò libera di determinare le concrete modalità dirette a

garantire il principio di autodeterminazione o di partecipazione in

forme anche equivalenti a quella tipica del referendum, purché tali

da assicurare, con pari forza, la completa libertà di manifestazione

dell'opinione da parte dei soggetti chiamati alla consultazione, al

riparo cioè da ogni condizionamento esterno nel momento del suo

svolgimento e quindi con l'osservanza delle opportune forme di

segretezza adeguate a tali fini.

Con tali precisazioni deve dichiararsi perciò fondata la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge

regionale della Sicilia 15 marzo 1963, n. 16, sull'ordinamento

amministrativo degli enti locali, (nella formulazione vigente

all'epoca in cui veniva disposta con legge regionale n. 43 del 1981

la variazione territoriale) nella parte in cui, nel prevedere che

l'istituzione di nuovi comuni, la fusione di quelli esistenti, la

modificazione delle loro circoscrizioni e denominazioni, sono

stabilite con legge della regione, non dispone che, per ognuna delle

predette ipotesi, debbano preventivamente essere sentite le

popolazioni direttamente interessate.

Tale previsione - sia pure senza espressa menzione delle forme

idonee ad assicurare la libertà di espressione dell'opinione di

ciascuno, da ritenersi già implicita - è infatti contenuta solo nel

successivo art. 7 della stessa legge, che riguarda però

esclusivamente l'ipotesi dell'istituzione di nuovi comuni, mentre non

può dubitarsi che anche per le altre ipotesi di variazioni

territoriali si manifesti la stessa esigenza.

5. - Le considerazioni che precedono rendono agevole la

definizione anche della questione di legittimità costituzionale

della legge regionale 30 marzo 1981, n. 43 che ha disposto

l'aggregazione al Comune di Palazzolo Acreide di parte del territorio

del Comune di Noto.

L'incostituzionalità della legge è sostenuta fra l'altro dal

giudice a quo in relazione alla consultazione delle popolazioni

interessate, essendo stata ritenuta sufficiente a tali fini, da parte

dell'organo legislativo regionale che ha provveduto, l'iniziativa

assunta da un gruppo di cittadini mediante la sottoscrizione di una

istanza diretta ad ottenere il distacco di detto territorio dal

Comune di Noto e l'aggregazione a quello di Palazzolo Acreide. In

proposito devesi rilevare che dalla documentazione allegata agli atti

del giudizio ed in particolare dal parere espresso dal Consiglio di

giustizia amministrativa per la Regione siciliana risulta che

"l'iniziativa della modifica della circoscrizione territoriale in

esame è stata assunta dal Consiglio comunale di Palazzolo Acreide su

istanza di alcune centinaia di elettori residenti nel Comune di Noto

e di alcune centinaia di cittadini del Comune di Palazzolo Acreide,

proprietari, coltivatori diretti, mezzadri e fittavoli operanti in

contrade ricadenti nel territorio di Noto", mentre non risulta che si

sia dato corso ad una consultazione popolare con le modalità che si

sono in precedenza indicate come indispensabili per ritenersi

soddisfatto il principio della partecipazione popolare a tale tipo di

scelte.

Ebbene, indipendentemente dalla circostanza anch'essa posta in

evidenza dal giudice a quo, circa la mancata verifica, nel corso del

procedimento, della incidenza di coloro che avevano promosso

l'iniziativa in rapporto alla intera popolazione interessata dalla

variazione territoriale, appare assorbente la mancata successiva

consultazione della popolazione direttamente interessata, ovviamente

dovendosi intendere questa come riferita agli elettori (v. in

proposito le sentenze n. 62 del 1975 e n. 38 del 1969) residenti nei

territori da trasferire e non già, come sembrerebbe erroneamente

adombrarsi nell'ordinanza di rimessione, all'intera popolazione

residente nei due comuni, cui non può riconoscersi un interesse

qualificato per intervenire in procedimenti di variazione che

riguardano parti del territorio rispetto al quale essa non abbia

alcun diretto collegamento.

Così delimitata la nozione di "popolazione interessata" va

rilevato che la consultazione che discende dal principio

costituzionale di cui ci si è in precedenza occupati, non possa

reputarsi sostituita dalla sottoscrizione di istanze di cittadini

dirette a promuovere le iniziative di variazione territoriale,

essendo evidente che la sottoscrizione di dette istanze costituisce

un modo di espressione dell'opinione che non offre garanzie circa la

libertà di ciascuno in relazione a possibili condizionamenti

esterni.

D'altronde, in tutti i procedimenti che presuppongono una

consultazione popolare, e quindi anche quando questa, come nella

specie, non sia vincolante, altro è il momento dell'iniziativa altro

è quello della consultazione vera e propria, come risulta in modo

inequivocabile, ad esempio, sia nella disciplina costituzionale (art.

75 della Costituzione) che in quella ordinaria (legge 25 maggio 1970,

n. 352) in materia di referendum abrogativi, nonché nelle leggi

regionali che hanno disciplinato i referendum consultivi che tengono

ben distinti i due momenti, talché, anche se l'iniziativa dovesse

risultare in concreto promossa dalla maggioranza dei cittadini aventi

diritto alla consultazione referendaria, questa dovrebbe ugualmente

celebrarsi con quelle forme di segretezza idonee ad assicurare la

completa libertà degi aventi diritto nel momento in cui ciascuno di

essi deve manifestare la propria opinione.

6. - La dichiarazione di fondatezza delle questioni di

legittimità costituzionale sotto i profili anzidetti esime

dall'affrontare gli altri profili prospettati sia in ordine alle

stesse norme ed in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sia in

ordine alla legge regionale 30 marzo 1981, n. 43, per asserito

contrasto con la disciplina generale contenuta negli artt. 6, 7 e 8

della legge regionale della Sicilia 15 marzo 1963, n. 16.

7. - Nelle more del giudizio a quo è intervenuta la legge

regionale siciliana 17 febbraio 1987, n. 5 (che anche se già emanata

alla data dell'ordinanza di rimessione non è stata oggetto di

impugnativa in quanto la legge di variazione territoriale, dalla cui

legittimità dipende la definizione della controversia, era stata

adottata sotto il vigore della normativa precedente), dal titolo

"modifiche all'Ordinamento degli enti locali nella Regione siciliana

in tema di istituzione di comuni e norme sul decentramento

amministrativo dei servizi comunali nelle frazioni e borgate", il cui

articolo 1 apporta una serie di modifiche agli artt. 6, 7, 8 e 9

dell'ordinamento amministrativo degli enti locali della Regione

siciliana.

Tra tali modifiche, si riflettono su aspetti che concernono il

presente giudizio quella riguardante il primo comma dell'art. 6, che

è stato sostituito dal seguente: "L'istituzione di nuovi comuni e la

fusione di quelli esistenti sono stabilite con legge della Regione",

nonché quella che corcerne l'art. 9, cui è stato aggiunto il

seguente primo comma: "La modificazione e la rettifica delle

circoscrizioni territoriali comunali e delle loro denominazioni sono

disposte con decreto del Presidente della Regione, su proposta

dell'Assessore regionale per gli enti locali, previa deliberazione

della giunta regionale, ove si registri l'assenso dei consigli

comunali interessati".

Per effetto della citata legge del 1987 è stata espunta dalla

originaria formulazione dell'art. 6 che prevede la forma della legge

regionale, la disciplina riguardante la modificazione e la rettifica

delle circoscrizioni territoriali comunali e delle loro

denominazioni, che è stata trasferita nel successivo art. 9, con una

disposizione che ne costituisce, nella forma così novellata, il

primo comma. Ne consegue che attualmente le modificazioni

territoriali diverse dalla istituzione di nuovi comuni e dalla

fusione di comuni preesistenti, devono essere "disposte con decreto

del Presidente della Regione, su proposta dell'assessore regionale

per gli enti locali, previa deliberazione della giunta regionale, ove

si registri l'assenso dei consigli comunali interessati".

La disciplina così nel frattempo sopravvenuta è dunque anche

essa in contrasto con il principio costituzionale di portata generale

espresso dall'art. 133, secondo comma, della Costituzione il quale

prevede che debbano essere "sentite le popolazioni interessate" sia

per l'istituzione di nuovi comuni che per qualsiasi modifica delle

loro circoscrizioni e denominazioni, ponendo così sullo stesso piano

qualunque tipo di variazione territoriale degli enti locali.

Tenendo conto di detta normativa regionale sopravvenuta a

disciplinare la materia, la Corte ritiene di doversi avvalere del

potere previsto dall'art. 27, seconda parte, della legge 11 marzo

1953, n. 87, estendendo la dichiarazione di illegittimità

costituzionale all'art. 1 della legge 17 febbraio 1987, n. 5, nella

parte in cui, nel modificare gli artt. 6 e 9 della legge regionale 15

marzo 1963, n. 16 sull'ordinamento amministrativo degli enti locali

della Regione siciliana, non prevede che anche per la fusione di

comuni esistenti e per la modificazione e la rettifica delle

circoscrizioni territoriali comunali e delle loro denominazioni

debbano essere sentite, con le modalità suindicate, le popolazioni

interessate.