Sentenza n. 451/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 53 del decreto

legislativo 12 maggio 1995, n. 201 (Attuazione dell'art. 3 della

legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino delle carriere del

personale non direttivo e non dirigente del Corpo forestale dello

Stato) promossi con sei ordinanze emesse il 26 giugno 1997 dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, rispettivamente

iscritte ai nn. 837, 838, 839, 840, 841 e 842 del registro ordinanze

1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 4, 1ª

serie speciale, dell'anno 1998.

Visti gli atti di costituzione di Oddo Luigi e del Sindacato

autonomo di Polizia ambientale forestale ed altri, nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2000 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Marco di Raimondo per il Sindacato autonomo di

polizia ambientale forestale ed altri e l'Avvocato dello Stato

Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - In separati giudizi promossi davanti al tribunale

amministrativo regionale del Lazio numerosi sottufficiali del Corpo

forestale dello Stato impugnavano il rispettivo decreto ministeriale

di inquadramento e collocazione nel corrispondente livello

retributivo, adottato in esecuzione dell'art. 53 del decreto

legislativo 12 maggio 1995, n. 201, in materia di riordino delle

carriere del personale non direttivo e non dirigente del predetto

Corpo. Il tribunale adìto, con ordinanze del 12 marzo-26 giugno 1997

(r.o. nn. 837 - 838 - 839 - 840 - 841 del 1997) e del 28 novembre

1996, 12 febbraio e 26 giugno 1997 (r.o. n. 842 del 1997), ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 53

anzidetto, per violazione degli artt. 76, 3, 36 e 97 della

Costituzione, nella parte in cui detta una disciplina transitoria di

inquadramento del personale del Corpo forestale dello Stato difforme

e deteriore rispetto a quella rispettivamente prevista per il

personale dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di

finanza dai decreti legislativi, di pari data, n. 198 e n. 199 del

1995.

2. - Il tribunale ha osservato, anzitutto, che la delega

legislativa conferita dalla legge 29 aprile 1995, n. 130, ha

confermato i principi e criteri direttivi già stabiliti dal d.-l.

7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge

6 marzo 1992, n. 216. Si è conferita delega al Governo per

disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle Forze di

polizia e del personale delle Forze armate, nonché per il riordino

delle relative carriere, attribuzioni e trattamenti economici. In

particolare, si è prevista l'emanazione di decreti legislativi

contenenti "le necessarie modificazioni agli ordinamenti del

personale indicato nell'art. 2, comma 1... allo scopo di conseguire

una disciplina omogenea" e la possibilità che "la sostanziale

equiordinazione dei compiti e dei connessi trattamenti economici sia

conseguita attraverso la revisione dei ruoli, gradi e qualifiche e,

ove occorra, anche mediante la soppressione di qualifiche o gradi,

ovvero mediante l'istituzione di nuovi ruoli, qualifiche o gradi".

Secondo le ordinanze di rimessione, atteso che l'intento del

legislatore delegante era quello di eliminare ogni disparità di

trattamento giuridico ed economico tra le diverse Forze chiamate

comunque a svolgere funzioni di polizia e di perseguire coerenti

obiettivi di perequazione ed omogeneizzazione, questo intento sarebbe

stato rispettato solo in parte nel decreto legislativo n. 201 del

1995. Per un verso esso prevede, invero, per il personale del Corpo

forestale dello Stato, in armonia con la delega, uno sviluppo di

carriera e conseguenti livelli retributivi "a regime" identici a

quelli delle altre Forze di polizia, implicitamente riconoscendone la

sostanziale equivalenza delle funzioni; per altro verso detta una

disciplina transitoria per il primo inquadramento dei sottufficiali

del Corpo forestale dello Stato che realizzerebbe un trattamento

diverso rispetto a quello contemplato nelle corrispondenti norme di

inquadramento del personale appartenente ai corrispondenti gradi

dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza (v.

artt. 51 e ss. del d.lgs. n. 201 del 1995 in confronto con gli

artt. 46 del d.lgs. n. 198 del 1995 e 65 del d.lgs. n. 199 del 1995).

In particolare il Tribunale amministrativo regionale ha rilevato le

seguenti diversità di trattamento:

1) l'ex vice brigadiere del Corpo forestale, già collocato

al VI livello, è inquadrato come vice-ispettore, conservando lo

stesso livello retributivo (VI) di provenienza, mentre il vice

brigadiere dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di

finanza è inquadrato come maresciallo ordinario (equivalente ad

ispettore) e collocato al livello retributivo VI-bis;

2) il maresciallo ex ordinario e capo del Corpo forestale

dello Stato, già collocato al livello VI-bis è inquadrato come

ispettore, conservando lo stesso livello retributivo (VI-bis) di

provenienza, mentre l'ex maresciallo ordinario e capo dell'Arma dei

carabinieri è inquadrato come maresciallo capo (equivalente ad

ispettore capo) e collocato al livello retributivo VII;

3) l'ex maresciallo maggiore del Corpo forestale dello Stato,

già collocato al VII livello, è inquadrato come ispettore capo,

conservando lo stesso livello retributivo (VII) di provenienza,

mentre l'ex maresciallo maggiore e maggiore scelto dell'Arma dei

carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza è inquadrato come

maresciallo aiutante o ispettore superiore e collocato al livello

retributivo VII-bis.

La diversità di posizioni introdotta da questa disciplina

transitoria, dunque, ha indotto il Tribunale amministrativo regionale

a ritenere non manifestamente infondata la questione di legittimità

costituzionale per violazione dell'art. 76, a causa del contrasto con

i principi di omogeneizzazione ed equiordinazione fissati dal

legislatore delegante, dell'art. 3, a causa della disparità di

trattamento introdotta tra personale adibito a funzioni equivalenti,

dell'art. 36 della Costituzione, a causa della previsione di un

trattamento economico non proporzionato alla quantità e qualità di

lavoro prestato, nonché dell'art. 97 della Costituzione, a causa

della violazione del principio di imparzialità, inteso in termini di

non arbitrarietà della disciplina transitoria. In specie, restano

inspiegabili a parere del giudice a quo la ragioni per cui, a parità

di funzioni, è stata prevista una duplice ipotesi di inquadramento

(transitorio ed a regime), che ha inizialmente provocato un

declassamento degli ex sottufficiali del Corpo forestale dello Stato

rispetto ai corrispondenti gradi e qualifiche delle altre Forze di

polizia.

3. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituite le parti

private Luigi Oddo, il Sindacato autonomo di Polizia ambientale

forestale (già Associazione nazionale sottufficiali e guardie del

Corpo forestale dello Stato) ed altri, che hanno condiviso e

sostenuto le ragioni dedotte dal Tribunale amministrativo regionale

del Lazio nelle ordinanze di rimessione.

4. - È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso chiedendo la declaratoria di infondatezza

della questione. Ha osservato che gli obiettivi di omogeneizzazione e

perequazione perseguiti dalla legge delega non dovrebbero tradursi in

una disciplina esattamente identica dei diversi Corpi dello Stato che

espletano funzioni di polizia, dovendosi armonizzare le concrete

previsioni con l'autonomia istituzionale di ciascun ordinamento di

settore.

Nella redazione dei decreti legislativi si è opportunamente

tenuta presente, secondo la Presidenza del Consiglio, la distinzione

tra forze ad ordinamento civile e forze ad ordinamento militare, con

la conseguenza che il regime transitorio dettato per i ricorrenti, a

ben vedere, non è diverso da quello del corrispondente personale

della Polizia di Stato e del Corpo di polizia penitenziario; inoltre,

l'analisi della disciplina dettata per ciascuno dei diversi Corpi

messi a confronto nell'ordinanza, dimostrerebbe che lo sviluppo della

carriera ed il relativo trattamento economico non è affatto identico

"a regime", così come sostenuto dal Tribunale amministrativo

regionale, segnalandosi, al contrario, per alcuni aspetti di favore

per il personale del Corpo forestale dello Stato che, in concreto,

assolverebbero anche una funzione ampiamente "compensativa" della

denunciata disparità in fase transitoria: in primo luogo, il

personale dell'Arma dei carabinieri risulterebbe soggetto ad una

disciplina sugli avanzamenti di carriera che non è esclusivamente

collegata al requisito dell'anzianità di servizio; in secondo luogo,

la progressione di carriera e stipendiale successiva alla fase

transitoria sarebbe più favorevole per una parte del personale del

Corpo forestale dello Stato rispetto a quella corrispondente

dell'Arma dei carabinieri; in terzo luogo, l'auspicata equiparazione

dell'uno all'altro in sede di disciplina transitoria addirittura

comporterebbe una concreta riduzione retributiva degli appartenenti

al Corpo forestale, in considerazione dei criteri di computo delle

voci retributive in rapporto ai criteri di successiva progressione di

carriera e riconoscimento della pregressa anzianità di servizio.

5. - I giudizi venivano chiamati per la discussione una prima

volta all'udienza pubblica del 23 marzo 1999. La Corte

costituzionale, con ordinanza istruttoria del 13 maggio 1999,

disponeva l'acquisizione della seguente documentazione, ponendo

l'onere a carico della Presidenza del Consiglio dei ministri, con il

concorso dei ministeri proponenti i decreti legislativi emanati per

le varie forze di polizia in base alla stessa delega contenuta

nell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216:

1) documentazione relativa alle ragioni in base alle quali

sono stati fissati i livelli di inquadramento transitorio in

contestazione del Corpo forestale (vicebrigadieri, brigadieri e

marescialli nelle varie posizioni) in riferimento al contemporaneo

inquadramento transitorio disposto per le altre Forze di polizia

anche con ordinamento militare;

2) documentazione sullo svolgimento delle carriere e sulla

progressione di qualifiche funzionali nonché sulle anzianità per la

progressione del personale del Corpo forestale che è stato oggetto

degli inquadramenti di cui all'art. 53 del d.lgs. 12 maggio 1995,

n. 201, con riferimento alle seguenti date: immediatamente prima

della legge 1 aprile 1981, n. 121 (art 16, primo e secondo comma;

art. 43, sedicesimo e diciassettesimo comma e tabella allegata); dopo

l'applicazione della anzidetta legge; dopo la legge 7 giugno 1990,

n. 149; dopo l'applicazione degli artt. 3 e 4 del d.-l. n. 5 del

1992, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 216 del

1992; prima dell'applicazione dell'art. 53 del d.lgs. n. 201 del

1995; a seguito degli inquadramenti disposti in attuazione

dell'anzidetto art. 53, con specificazione dei benefici concretamente

utilizzabili per le successive progressioni;

3) quadro comparativo degli elementi sub 2) rispetto alle

altre Forze di polizia, con indicazione degli andamenti retributivi;

4) ogni altro elemento utile di raffronto, comprese le

specificazioni di funzioni, compiti e uffici cui sono normalmente

addetti o preposti (sempre relativamente ai sottufficiali di cui alla

contestazione), tra il Corpo forestale dello Stato e le altre Forze

di polizia anche ad ordinamento militare, utilizzato in sede di

attuazione della delega di cui all'art. 3 della legge 6 marzo 1992,

n. 216 e all'art. 1 della legge 29 aprile 1995, n. 130, ed ogni altro

elemento preparatorio o della procedura di esercizio della delega sui

punti relativi al "conseguire una disciplina omogenea" e "la

sostanziale equiordinazione dei compiti e dei connessi trattamenti

economici" attraverso revisione di ruoli, gradi e qualifiche ecc.

Con una serie di depositi veniva dato adempimento alla richiesta

istruttoria. Considerato in diritto

1. - Le questioni incidentali di legittimità costituzionale

sottoposte all'esame della Corte riguardano l'art. 53 del decreto

legislativo 12 maggio 1995, n. 201 (Attuazione dell'art. 3 della

legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino delle carriere del

personale non direttivo e non dirigente del Corpo forestale dello

Stato), nella parte in cui detta una disciplina transitoria di

inquadramento del personale non direttivo e non dirigente del Corpo

forestale dello Stato (nel ruolo degli ispettori) difforme e meno

favorevole rispetto a quella rispettivamente prevista per il

personale dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di

finanza proveniente dalla corrispondente qualifica (v. decreti

legislativi, di pari data, n. 198 e n. 199 del 1995, rispettivamente

artt. 46 e 65). Viene denunciata la violazione dell'art. 76 della

Costituzione, a causa del contrasto con i principi di

omogeneizzazione ed equiordinazione fissati dalla legge delega

29 aprile 1995, n. 130, per la disciplina del rapporto di impiego e

per il riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti

economici delle Forze di polizia e delle Forze armate; dell'art. 3

della Costituzione, a causa della disparità di trattamento

introdotta tra personale adibito a funzioni di polizia equivalenti;

dell'art. 36 della Costituzione, a causa della previsione di un

trattamento economico non proporzionato alla quantità e qualità di

lavoro prestato, nonché dell'art. 97 della Costituzione, a causa

della violazione del principio di imparzialità, inteso in termini di

non arbitrarietà della disciplina transitoria.

2. - Stante la evidente connessione oggettiva per identità delle

questioni proposte, i giudizi possono essere riuniti e decisi con

unica sentenza.

3. - Le questioni proposte sono infondate.

Preliminarmente deve essere chiarito che la delega contenuta

nell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216 integrata dalla legge

29 aprile 1995, n. 130, in base alla quale è stato emanato il d.lgs.

n. 201 del 1995, non prescriveva una assoluta identità di posizioni

e di trattamenti (ordinanza n. 296 del 2000), essendo stato posto

come scopo "di conseguire una disciplina omogenea" ed essendo stata

prevista "la sostanziale equiordinazione dei compiti e dei connessi

trattamenti economici" con possibilità di revisione di ruoli, gradi

e qualifiche o istituzione di nuovi.

In altri termini, l'omogeneizzazione doveva portare nel risultato

a regime a trattamenti armonizzati tra loro, con caratteristiche e

qualità di trattamento economico e attribuzioni nel complesso non

divergenti, in una unità di disegno complessivo. Certamente nella

fase di transizione, che presupponeva precedenti divergenze e

divaricazioni di ordinamenti e di trattamento economico, potevano

persistere diversità proprio in relazione ai differenti punti di

partenza per arrivare alla omogeneizzazione complessiva, attuata con

il sistema a regime, non oggetto di contestazione in questa sede.

L'obiettivo e i criteri della delega mantenevano l'intervento del

legislatore delegato entro l'ambito delle tipiche misure di

perequazione di trattamenti economici e di sostanziale

equiordinazione di compiti (si noti sempre come non si richiede

l'assoluta identità), di modo che restava al legislatore delegato

una discrezionalità con i limiti della non manifesta

irragionevolezza e della non palese arbitrarietà (sentenza n. 241

del 1996).

4. - Le risultanze della ampia istruttoria con comparazione tra

le diverse forze di polizia - risultanze, peraltro, non contestate

dalle parti - portano ad escludere che le scelte del legislatore

delegato in ordine al regime transitorio (art. 53 del d.lgs. n. 201

del 1995) siano in contrasto con i principi e criteri direttivi della

delega, come sopra interpretati e che nello stesso tempo siano

oltrepassati i limiti della manifesta irragionevolezza e della palese

arbitrarietà.

Al riguardo appaiono significative le divergenze che hanno

caratterizzato la pregressa situazione relativa al trattamento, ai

compiti ed alla progressione dei sottufficiali del Corpo forestale,

rispetto a quella degli altri sottufficiali dei Corpi di polizia

assunti a parametro di confronto. Tali divergenze, dovute ad una

serie di ritardi di aggiornamento, non sono state di certo causate

dal d.lgs. in discussione, il quale, all'opposto, ha provveduto a

correggerle notevolmente, al fine di pervenire ad un riallineamento

nel regime definitivo, e non potevano non comportare una normativa di

passaggio transitorio con alcune differenze non irragionevoli.

5. - Le predette considerazioni portano ad escludere le

denunciate violazioni dell'art. 76 della Costituzione sotto il

profilo dell'eccesso di delega, nonché dell'art. 3 della

Costituzione, non essendo le scelte transitorie manifestamente

irragionevoli né palesemente arbitrarie.

Quanto al parametro dell'art. 36 della Costituzione è

sufficiente il rilievo, ai fini della infondatezza della questione,

delle preesistenti diversità di situazioni anche in relazione

all'ordinamento e alle funzioni, giustificanti un regime

differenziato di passaggio transitorio tra i diversi corpi di polizia

in una unitarietà di disegno e armonizzazione finale, per cui non

può configurarsi un trattamento economico non proporzionato alla

qualità e quantità di lavoro prestato.

Anche il profilo dell'art. 97 della Costituzione è infondato in

quanto le lamentate differenze di assetto organizzatorio e di

trattamento tra Corpi di polizia nel periodo transitorio, rientranti

nei limiti della discrezionalità legislativa, non comportano di per

sé lesione al buon andamento della pubblica amministrazione

(ordinanza n. 296 del 2000).

Infine deve essere richiamato quanto già questa Corte ha avuto

occasione di affermare, cioè che non possono costituire motivo di

illegittimità costituzionale di una norma, non solo gli effetti

distorsivi che possono derivare da applicazione non corretta e non

conforme ai principi del pubblico impiego, ma anche gli effetti

riflessi che costituiscono conseguenza indiretta di altre precedenti

norme non denunciate (sentenza n. 63 del 1998) che avevano

determinato, per il periodo pregresso anche per taluni ritardi negli

adeguamenti, differenze o carenze di adeguati meccanismi di

progressione in taluni ordinamenti (sentenza n. 63 del 1998), tra cui

può aggiungersi anche quello dei sottufficiali del Corpo forestale.

Le anzidette discrasie ed incongruenze, per i periodi anteriori,

non inficiano l'esercizio e la correttezza del potere delegato, che

ha perseguito, nel sistema a regime e transitorio, sostanzialmente

l'obiettivo della omogeneizzazione previsto dalla delega succitata.

Ma proprio perché le situazioni, al momento del passaggio da un

ordinamento all'altro, risentivano di differenze di posizioni e di

compiti, di ordinamento e di trattamento economico, il legislatore

(art. 9, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78) si è dato carico

dei problemi, ed ha previsto una nuova delega correttiva, senza oneri

a carico del bilancio, che riguarda tuttavia solo alcuni dei decreti

legislativi emanati in base alla citata legge di delega.