Sentenza n. 45/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Provincia autonoma di Bolzano, riapprovata il 21 aprile 1976, recante:

"Modifica alla disciplina della indennità integrativa speciale

provinciale", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 7 maggio 1976, depositato in cancelleria il 17

successivo ed iscritto al n. 18 del registro 1976.

Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;

udito nell'udienza pubblica del 18 gennaio 1978 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il ricorrente, e l'avv. Umberto Coronas per la Provincia autonoma

di Bolzano.

Ritenuto in fatto :

Con la legge 27 maggio 1959, n. 324, concernente miglioramenti

economici al personale statale, fu attribuita al personale stesso una

indennità integrativa speciale mensile determinata per ogni anno

finanziario applicando, su una base fissata in L. 40.000 mensili per

tutti i dipendenti (salvo alcune ipotesi specificamente indicate), la

variazione percentuale del costo della vita relativo all'anno solare

immediatamente precedente rispetto a quello del giugno 1956 considerato

uguale a 100. L'importo relativo doveva essere determinato per ciascun

esercizio finanziario con decreto del ministro del tesoro. Detta

indennità introduceva così nel sistema retributivo dei dipendenti

statali un congegno speciale di scala mobile, assicurando entro certi

limiti ai pubblici dipendenti un adeguamento delle retribuzioni al

variare dei prezzi.

Con la legge 31 luglio 1975, n. 364, tale congegno veniva poi

parzialmente modificato ed aggiornato in attuazione della linea di

tendenza intesa ad omogeneizzare i trattamenti retributivi esistenti

nel settore pubblico ed in quello privato. In concreto, con detta

legge, la variazione della misura della indennità a favore del

personale in servizio veniva ragguagliata a periodi semestrali, sulla

base della somma dei punti di variazione dell'indice del costo della

vita accertati dall'Istituto centrale di statistica ai fini

dell'indennità di contingenza del settore dell'industria e del

commercio per i due relativi trimestri. Per ogni punto della variazione

l'indennità veniva poi maggiorata o diminuita di una somma determinata

progressivamente, dalle L. 1.008 per il semestre 1 novembre 1974-30

aprile 1975, alle L. 2.389 per il semestre 1 novembre 1977-30 aprile

1978 e successivi, aumentandosi altresì espressamente la misura

dell'indennità stessa per il semestre 1 luglio-31 dicembre 1975 a L.

57.700 ed a L. 60.800 a decorrere dal 1 gennaio 1976 in poi, da

corrispondersi anche in relazione alla 13ª mensilità.

Con la legge provinciale di Bolzano del 12 novembre 1964, n. 16,

venne estesa l'indennità integrativa speciale mensile al personale

dell'amministrazione provinciale "nella misura corrisposta ai

dipendenti statali" e ciò in attuazione della facoltà concessa in

proposito agli enti locali dall'art. 16 della legge statale del 1959

sopra ricordata.

Con la legge provinciale di Bolzano 21 febbraio 1972, n. 4,

concernente nuovi stipendi del personale provinciale, fu peraltro

stabilito che le variazioni della misura dell'indennità integrativa

speciale dovevano determinarsi applicando su una base di lire 100.000

mensili, per tutti i dipendenti provinciali in servizio, la percentuale

di variazione risultante dalla differenza fra le percentuali di aumento

dell'indice del costo della vita stabilite rispettivamente dai singoli

decreti annuali del Ministro del tesoro, e quella fissata con l'analogo

decreto emesso il 24 luglio 1970, assunta quindi come base di raffronto

e di calcolo. Infine, con l'art. 1 della legge provinciale di Bolzano,

riapprovata il 21 aprile 1976, è stato stabilito di uniformare il

calcolo della indennità integrativa al sistema posto dalla legge

statale del 1975, per quanto attiene alla periodicità delle variazioni

e l'estensione alla tredicesima mensilità, attribuendosi peraltro ai

punti di variazione riferiti a ciascun semestre preso in considerazione

il valore costante di L. 2.520.

Con l'art. 2 della stessa legge l'indennità integrativa

corrisposta alla data del 30 giugno dell'anno 1975 è stata aumentata

di ulteriori L. 45.000 mensili, a decorrere dal 1 luglio 1975, salvi i

maggiori importi spettanti in applicazione delle variazioni periodiche

come sopra determinate.

A tale normativa si pervenne dopo che il Consiglio provinciale di

Bolzano, nella seduta del 5 novembre 1975, aveva approvato la legge

recante "modifiche al vigente ordinamento del personale", nei cui

articoli 10, 11 e 12 erano contenute disposizioni concernenti l'aumento

dell'indennità integrativa speciale da corrispondere al personale

provinciale ed un nuovo sistema di determinazione dei punti di

variazione dell'indice del costo della vita, (legge che il Governo

aveva rinviato a nuovo esame ai sensi dell'art. 55 dello Statuto

regionale, ravvisando la violazione degli artt. 3 e 36 Cost.), ed a

seguito dell'avvenuta scissione della legge stessa così rinviata in

due distinti provvedimenti, approvati entrambi il 15 gennaio 1976, con

il secondo dei quali, intitolato "modifiche alla disciplina

dell'indennità integrativa speciale" sono state integralmente

riprodotte le disposizioni già contenute al riguardo nei menzionati

artt. 10, 11 e 12 della ricordata legge unitaria.

Contro tale provvedimento legislativo, considerato formalmente

autonomo e diverso, il Governo esperiva nuovamente la procedura di

rinvio ai sensi dell'art. 55 dello Statuto regionale ed il Consiglio

provinciale di Bolzano, come si è detto, riapprovava la disciplina

suddetta nella seduta del 21 aprile 1976.

Con ricorso notificato il 7 maggio 1976 (e depositato il 17 maggio

1976 nella Cancelleria della Corte) il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge così

riapprovata per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione.

L'Avvocatura osserva che dal raffronto fra la normativa concernente

la misura dell'indennità integrativa speciale attribuita ai dipendenti

dello Stato in virtù delle leggi statali sopra ricordate con quanto

risulta attribuito ai dipendenti provinciali dalla legge impugnata, in

relazione alla precedente normativa provinciale al riguardo,

emergerebbe una notevole differenza dell'ammontare base della

indennità corrisposta in concreto ai dipendenti provinciali nella

misura di L. 129.400 rispetto alle L. 57.000 attribuite allo stesso

titolo ai dipendenti statali, con la conseguenza che su tali diversi

ammontare base influirebbero i punti di variazione dell'indice del

costo della vita, il cui importo, inoltre, per i dipendenti

provinciali, è fissato senz'altro in L. 2.520 a decorrere dal 1

gennaio 1976 mentre, per i dipendenti statali, è stato graduato nel

tempo fino a raggiungere l'inferiore misura di L. 2.380 a decorrere

soltanto dal 1 luglio 1978.

Ciò posto, l'Avvocatura afferma che l'art. 67 della legge 10

febbraio 1953, n. 62, col vietare che le Regioni possano disporre a

favore dei propri dipendenti un trattamento economico più favorevole

di quello attribuito al personale statale avrebbe posto un principio

fondamentale vincolante anche per il legislatore della Regione a

statuto speciale Trentino-Alto Adige, giacché il principio stesso

risponderebbe ai canoni di buona amministrazione posti dall'art. 97 e

come tale costituirebbe un principio dell'ordinamento giuridico dello

Stato, espressamente richiamato come limite della potestà legislativa

regionale dagli artt. 4, n. 1, e 8 dello Statuto regionale.

La violazione di detto principio per effetto della attribuzione ai

dipendenti provinciali di Bolzano del menzionato trattamento economico

superiore a quello dei dipendenti statali si convertirebbe in

violazione del principio di eguaglianza nei confronti di questi ultimi

e di quelli delle altre regioni, tenuto anche conto della

considerazione necessariamente unitaria dei pubblici dipendenti che

scaturirebbe, oltre che dall'art. 97, anche dall'art. 98 e dalla VIII

disposizione transitoria della Costituzione.

Né potrebbero avere rilievo al riguardo i maggiori requisiti e le

particolari prestazioni richiesti ai dipendenti provinciali, richiamati

nella relazione della Giunta provinciale alla legge impugnata quali

giustificativi del trattamento attribuito. Infine, egualmente violato

risulterebbe il principio della proporzionalità della retribuzione

alla quantità e qualità del lavoro prestato, poiché tale principio

posto dall'art. 36 Cost. si dovrebbe parallelamente verificare in

relazione anche a tutti gli altri pubblici dipendenti, regionali o

statali.

La Provincia di Bolzano, rappresentata e difesa dall'Avv. prof.

Giuseppe Guarino, si è ritualmente costituita resistendo al ricorso.

La difesa sostiene che la legge impugnata si sarebbe

sostanzialmente limitata ad accogliere il principio innovatore posto in

materia dalla legge statale 31 luglio 1975, n. 364, dettando una

disciplina analoga nei confronti del personale provinciale anche se,

per coerenza con la precedente normativa locale, non aveva recepito i

valori dei punti di variazione ivi fissati dalla legge statale.

Comunque, prosegue la difesa della Provincia, la legge impugnata

sarebbe stata emanata nell'esercizio della potestà legislativa

primaria attribuita alla Provincia dagli artt. 4, n. 1, e 8 dello

Statuto speciale, e rientrerebbe nei limiti posti in proposito dalle

dette disposizioni statutarie. Al riguardo la difesa osserva, in linea

generale, che sarebbero da considerare principi dell'ordinamento

giuridico gli orientamenti e le direttive di carattere generale e

fondamentale che si possono desumere dalla connessione sistematica, dal

coordinamento e dalla intima razionalità delle norme che concorrono a

formare in un determinato momento storico il tessuto dell'ordinamento

giuridico vigente. Tali principi potrebbero riflettere anche

determinati settori, per convergere in sempre più elevate direttive

generali coerenti allo spirito informatore di tutto l'ordinamento, ma

non si identificherebbero con i "principi" delle leggi dello Stato

concernenti singoli settori e singole materie incidenti in modo più

diffuso e penetrante sulla potestà legislativa regionale e che,

secondo il sistema dello Statuto regionale, varrebbero come limiti

della sola potestà legislativa secondaria della Regione. Ciò posto,

argomentando in base a precedente giurisprudenza della Corte: la difesa

sostiene che il divieto posto dall'art. 67 legge n. 62 del 1953,

richiamato dall'Avvocatura, potrebbe rivestire la qualifica di

principio stabilito dalle leggi dello Stato, ma non quella di principio

dell'ordinamento.

Con ciò cadrebbe la doglianza sollevata in relazione all'art. 3

Cost., sollevata nel presupposto, invece, che il divieto posto dal

citato art. 67 costituisca un limite della legislazione provinciale ai

sensi degli artt. 4, n. 1, e 8 dello Statuto regionale.

Né il riferimento all'art. 97 della Costituzione potrebbe giovare

alla tesi avversa, poiché, in ogni caso, il sindacato della Corte

circa l'osservanza del precetto ivi sancito sarebbe limitato alla

constatazione della arbitrarietà o meno della normativa sul personale,

dovendosi in particolare escludere che la non coincidenza di norme

regionali per il personale con quelle analoghe dettate dallo Stato

integri violazione del detto precetto.

Ad ogni modo la violazione dell'art. 3 Cost. sarebbe sempre esclusa

nella specie perché la disparità di trattamento potrebbe ravvisarsi

solo a proposito di situazioni giuridiche identiche, e sarebbe stata

comunque dedotta in relazione a singoli settori retributivi e non in

ordine allo stato economico delle categorie raffrontate, globalmente

considerato.

Infine la indennità in discussione, secondo la difesa della

Regione, dato il suo riferimento ad una costante e fondamentale fascia

retributiva, il cui potere di acquisto tenderebbe appunto a garantire

contro la svalutazione monetaria, prescinderebbe da qualsiasi principio

di proporzionalità con la qualità e quantità del lavoro prestato.

Sarebbe quindi infondata anche la questione sollevata in relazione

all'art. 36 Cost., che detta proporzionalità tende a garantire.

La causa è stata discussa nell'udienza pubblica dell'11 maggio

1977 e la Corte, con ordinanza n. 116 del 24 maggio 1977, ha ordinato

alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell'Interno e

al Commissario del Governo presso la Regione Trentino-Alto Adige di

provvedere alla esibizione in giudizio dei dati concreti ed analitici

riguardanti l'attuazione da parte degli enti pubblici in genere e di

quelli territoriali in specie dell'aggiornamento dell'indennità

integrativa speciale, nonché riguardanti l'incidenza percentuale della

sopra detta applicazione sul trattamento complessivo dei dipendenti.

Avendo la Presidenza del Consiglio dei ministri ed il Commissario

del Governo provveduto ad espletare gli incombenti di cui sopra, la

discussione della causa è stata nuovamente fissata per l'odierna

udienza. Considerato in diritto :

1. - La questione sollevata dalla Presidenza del Consiglio dei

ministri ha per oggetto la legge provinciale di Bolzano riapprovata il

21 aprile 1976, concernente modifiche alla disciplina dell'indennità

integrativa speciale già attribuita ai dipendenti statali ed estesa

con legge provinciale 12 novembre 1964, n. 16, ai dipendenti della

stessa provincia.

Si assume che, essendosi vietato con l'art. 67 della legge statale

10 febbraio 1953, n. 62, di disporre a favore del personale di ruolo

regionale un trattamento economico più favorevole di quello dei

dipendenti statali e non avendo la Provincia di Bolzano rispettato

questo limite, che assumerebbe il valore di principio fondamentale

dell'ordinamento dello Stato (art. 117 Cost.), e come tale,

costituirebbe limite della potestà legislativa regionale in materia,

ne conseguirebbe la violazione del principio di eguaglianza (art. 3

Cost.), nonché la violazione del principio della proporzionalità

delle retribuzioni (art. 36 Cost.).

2. - Deve anzitutto darsi atto dei risultati dell'indagine

conoscitiva disposta dalla Corte con l'ordinanza n. 116 del 1977, al

fine di acquisire dati concreti di paragone e di confronto riguardanti

l'attuazione effettuata dallo Stato, dagli enti pubblici in genere e da

quelli territoriali circa l'aggiornamento dell'indennità integrativa

speciale e l'incidenza sul trattamento complessivo dei dipendenti.

È risultato in sintesi che per gli enti pubblici in genere

l'indennità integrativa è corrisposta in misura pari a quella

prevista per i dipendenti statali e così pure è disposto per i

dipendenti delle regioni a statuto ordinario: che altrettanto è

disposto per le regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, mentre

per le regioni Sicilia e Sardegna è previsto un diverso più

favorevole trattamento, come pure per la regione Trentino-Alto Adige e

per la Provincia di Trento.

In proposito può rilevarsi che il risultato degli accertamenti

compiuti consente di ritenere, per quanto riguarda le regioni a statuto

speciale, che l'attuazione delle esigenze economiche di aggiornamento

delle retribuzioni è stata variamente interpretata e attuata, ma con

prevalente difformità dai criteri stabiliti per gli impiegati statali.

Deve aggiungersi che la difesa della Provincia non contesta nella

sostanza la differenziazione del trattamento economico attribuito ai

dipendenti provinciali rispetto a quello goduto dai dipendenti statali,

ricordando però che l'ammontare dell'indennità integrativa speciale

risulterebbe già maggiorato a favore dei dipendenti provinciali per

effetto della normativa precedente in materia, per cui, in realta, la

maggiore incidenza dell'indennità risultante dalla legge impugnata si

limiterebbe al valore unitario dei punti di variazione che, tutto

sommato, coinvolgerebbe solo una lieve maggiorazione calcolabile

intorno al 5%.

In proposito deve ricordarsi peraltro che, con la legge impugnata,

oltre ad una più favorevole valutazione dei punti di variazione, è

anche prevista una ulteriore maggiorazione dell'importo base

dell'indennità in questione, con decorrenza dal 1 luglio 1975, salvi i

maggiori importi spettanti in applicazione delle variazioni periodiche,

maggiorazione che si presenta in misura autonoma e superiore a quanto

previsto nella legge statale. Non può disconoscersi, quindi, che,

anche indipendentemente dalla normativa provinciale precedente

concernente l'indennità in esame, per effetto della legge impugnata

esiste una maggiore differenza con la parallela indennità attribuita

ai dipendenti statali che si concreta in un trattamento sempre più

favorevole rispetto a quello attribuito allo stesso titolo ai

dipendenti statali.

3. - La questione è fondata.

Come questa Corte ha già rilevato nella sentenza n. 21 del 1978,

le Regioni a statuto speciale e le Provincie autonome di Trento e di

Bolzano, nell'esercizio della loro potestà legislativa primaria,

possono attribuire ai loro dipendenti retribuzioni differenziate

rispetto a quelle che spettino ai dipendenti statali.

In questo campo, infatti, i legislatori locali non sono tenuti al

rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato

per ciascuna delle materie di competenza regionale o provinciale; e

dunque non hanno l'obbligo di osservare il principio dettato dall'art.

67 della legge n. 62 del 1953, per cui le norme sul trattamento

economico del personale di ruolo regionale "non possono disporre un

trattamento economico più favorevole" di quello attribuito al

personale statale.

Tuttavia, ciò non comporta che la determinazione delle

retribuzioni per i dipendenti delle Regioni o delle Provincie dotate di

un'autonomia differenziata possa venire operata in modo arbitrario,

senza tener conto del criterio ricavabile dal combinato disposto degli

artt. 3 e 36 Cost., che fondamentalmente richiede la perequazione

retributiva in corrispondenza alle varie specie di mansioni, sempre che

dall'ordinamento risultino termini sicuri e comuni di raffronto fra

situazioni omogenee. Più specificamente, ciò non comporta che uno

strumento retributivo quale l'indennità integrativa speciale,

destinato per definizione a fronteggiare il costo della vita in una

maniera equivalente per tutti i lavoratori indipendentemente dalla

retribuzione da ciascuno percepita, possa essere legittimamente

utilizzato per introdurre ulteriori disparità di trattamento

economico. Dall'ordinamento generale dello Stato, e in particolare dal

d.l. 1 febbraio 1977, n. 12 (convertito nella legge 31 marzo 1977, n.

91) (v. anche di questo testo l'art. 2 ultimo comma), si ricava al

contrario il principio - che potrebbe venir classificato fra le "norme

fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica" - per

cui il trattamento di contingenza deve essere, in linea di massima,

comune per tutti i lavoratori interessati e comunque contenuto entro

certi limiti.

Pertanto è illegittima una legge provinciale che faccia leva

sull'indennità integrativa speciale - sia pure agganciandosi ad una

legge provinciale precedente, determinativa di una base di riferimento

diversa e più elevata di quella relativa ai dipendenti statali - per

approfondire, anziché per colmare, il divario retributivo già

esistente in tal senso fra il personale della Provincia di Bolzano e la

generalità dei dipendenti pubblici.

Attraverso la violazione del principio che attualmente informa il

trattamento di contingenza, la legge impugnata ha infatti violato lo

stesso criterio perequativo, ricavabile dagli artt. 3 e 36 della

Costituzione.

Né d'altra parte, data la fondamentale natura dell'indennità di

contingenza che, come si è detto, è destinata a fronteggiare il costo

della vita in modo eguale per tutti, possono ovviamente avere rilievo i

pretesi elementi differenziatori cui la difesa della Provincia fa

riferimento per giustificare il trattamento attribuito ai dipendenti

provinciali in forza della legge impugnata.