Sentenza n. 449/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Corte d'appello di Milano,

terza sezione penale, notificato il 31 ottobre 1996, depositato in

cancelleria il 21 novembre 1996, per conflitto di attribuzione sorto

a seguito della delibera della Camera dei deputati del 31 gennaio

1996, che ha affermato l'insindacabilità, ai sensi dell'art. 68,

primo comma, della Costituzione, delle espressioni adoperate dall'on.

Umberto Bossi in un comizio elettorale a Milano il giorno 18 giugno

1993; ricorso iscritto al n. 29 del registro conflitti del 1996;

Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;

Udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 1997 il giudice

relatore Giuliano Vassalli;

Udito l'avvocato Giuseppe Abbamonte per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte d'appello di Milano ha proposto, con ordinanza,

ricorso per conflitto di attribuzione, depositato il 26 luglio 1996,

nei confronti della Camera dei deputati, in relazione alla

deliberazione adottata dall'Assemblea parlamentare il 31 gennaio

1996, con la quale è stata dichiarata l'insindacabilità, in quanto

espressione di opinioni formulate da un membro del Parlamento

nell'esercizio delle sue funzioni (art. 68, primo comma, della

Costituzione), delle frasi pronunciate dall'on. Umberto Bossi il 18

giugno 1993 in un comizio tenuto nel corso della campagna elettorale

per l'elezione del sindaco di Milano; frasi per le quali si procedeva

penalmente per il reato di diffamazione aggravata (art. 595, primo e

terzo comma, cod. pen.) a seguito di querela proposta dall'on.

Ferdinando Dalla Chiesa.

Nel corso del giudizio d'appello, avendo l'on. Bossi impugnato la

condanna inflitta dal pretore di Milano alla pena della multa ed al

risarcimento dei danni in favore del querelante costituitosi parte

civile, la Camera dei deputati, alla quale l'imputato apparteneva,

aveva deliberato che i fatti per i quali era in corso il procedimento

penale riguardavano l'espressione di opinioni formulate da un membro

del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni. A seguito di tale

decisione la parte civile aveva chiesto che il giudizio proseguisse,

contestando la legittimità dell'intervento parlamentare, che sarebbe

stato in contrasto con l'art. 68 della Costituzione, come modificato

dall'art. 1 della legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3. Il

pretore aveva dato comunicazione alla Camera dell'esistenza del

procedimento penale, ma questa aveva solo il valore di una

informativa, rimanendo consentito alla Camera di pronunciarsi sulla

insindacabilità delle opinioni espresse dal parlamentare solo se il

giudice non avesse già ritenuto l'eccezione di insindacabilità

manifestamente infondata.

Il procuratore generale presso la Corte d'appello aveva, invece,

chiesto l'assoluzione dell'imputato perché il fatto non costituisce

reato, ai sensi degli artt. 129 e 530 cod. proc. pen., in quanto

spetta alla Camera valutare le condizioni dell'insindacabilità delle

opinioni espresse dai parlamentari, salvo il possibile controllo di

legittimità nella forma del conflitto davanti alla Corte

costituzionale. Richiamando la giurisprudenza costituzionale, in

particolare le sentenze n. 1150 del 1988 e n. 443 del 1993, il

pubblico ministero riteneva che il controllo di legittimità può

avere ad oggetto unicamente la sussistenza di eventuali vizi di

procedura, ovvero l'omessa od arbitraria valutazione dei presupposti

di insindacabilità. La delimitazione di tali presupposti non

potrebbe essere effettuata dall'autorità giudiziaria quando, come

nel caso in esame, si fosse pronunciata la Camera di appartenenza

dell'imputato, perché diversamente si verificherebbe una

inammissibile interferenza nelle prerogative parlamentari.

La Corte d'appello, ritenendo di non poter disapplicare

direttamente, come invece richiesto dalla parte civile, la

deliberazione parlamentare, ha sollevato conflitto di attribuzione

perché la Corte costituzionale stabilisca se le opinioni espresse

dall'on. Bossi nel comizio del 18 giugno 1993 costituiscano o meno

esercizio della funzione parlamentare.

La Corte d'appello ha presente che, secondo il giudizio della

Camera dei deputati, quale risulta dalla relazione della Giunta per

le autorizzazioni a procedere approvata dall'Assemblea il 31 gennaio

1996, le parole pronunciate dall'on. Bossi hanno una indissolubile

connessione con l'attività politica generale del parlamentare,

seppure esercitata in occasione delle elezioni per il rinnovo del

consiglio comunale di Milano. Tuttavia, ad avviso dello stesso

giudice, questa valutazione non risolverebbe il problema

dell'applicabilità o meno dell'insindacabilità parlamentare, che

può operare solo nei limiti posti dall'art. 68 della Costituzione ed

è diretta a garantire in ogni momento la libertà di ciascun

componente del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni.

L'immunità costituirebbe una eccezione al principio generale della

responsabilità individuale, ed in quanto tale dovrebbe essere

interpretata in senso restrittivo. L'art. 68 della Costituzione

introdurrebbe un ingiustificato privilegio non collegato al libero

esercizio delle funzioni parlamentari, se dilatato sino a comprendere

l'esercizio di diritti garantiti a tutti i cittadini. Difatti, se il

diritto dell'on. Bossi di manifestare liberamente il proprio

pensiero, illustrando tesi politiche generali fuori dal Parlamento,

fosse da inquadrare nell'art. 68, anziché nell'art. 21, della

Costituzione, la parte offesa dalle dichiarazioni rese rimarrebbe

priva della tutela che altrimenti le spetterebbe.

La Corte d'appello ritiene che il caso sottoposto al suo giudizio

costituisca l'occasione per un chiarimento in ordine ai limiti di

esercizio della potestà parlamentare e consenta di stabilire se

l'art. 68 della Costituzione sia applicabile, al di fuori

dell'attività parlamentare in senso stretto, alle sole opinioni

divulgative di attività parlamentari, quindi strettamente connesse

con queste o, invece, ad ogni manifestazione del pensiero di ciascun

parlamentare.

Il conflitto di attribuzione costituirebbe, dunque, il mezzo per

stabilire se le frasi dette dall'on. Bossi nel comizio elettorale

milanese costituiscono esercizio di attività connessa a quella

parlamentare, insindacabile ai sensi dell'art. 68 della Costituzione,

come ha ritenuto la Camera dei deputati, ovvero se siano espressione

politica non connessa all'esercizio di attività parlamentare, che

può essere sottoposta all'esame del giudice penale, così come

chiede la parte civile.

2. - Nella prima sommaria delibazione in camera di consiglio, il

conflitto di attribuzione è stato dichiarato ammissibile con

ordinanza n. 339 del 30 settembre-8 ottobre 1996, la quale ha

disposto che, a cura della Corte d'appello di Milano, il ricorso e

l'ordinanza venissero notificati alla Camera dei deputati entro

trenta giorni dalla comunicazione alla ricorrente, effettuata dalla

cancelleria l'8 ottobre 1996. La ricorrente ha provveduto alla

prescritta notificazione, effettuata il 31 ottobre, ed ha spedito gli

atti il 19 novembre a mezzo del servizio postale per il deposito alla

cancelleria della Corte, cui sono pervenuti il 21 novembre.

3. - Si è costituita in giudizio la Camera dei deputati, chiedendo

che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.

Nell'atto di costituzione, datato 16 novembre 1996, si ribadisce

nel merito del conflitto che i fatti per i quali è in corso il

procedimento penale a carico dell'on. Bossi riguardano l'espressione

di opinioni formulate da un membro del Parlamento nell'esercizio

delle sue funzioni. L'insindacabilità delle opinioni espresse dal

parlamentare costituirebbe un momento insopprimibile della libertà

della funzione, rimesso alla valutazione della Camera di

appartenenza, per superare la quale occorrerebbe dimostrare che la

condotta del parlamentare è manifestamente estranea al concetto di

opinione o di esercizio delle funzioni. Nell'esercizio del mandato

politico sarebbero da comprendere le opinioni espresse dai

parlamentari nel corso di un comizio tenuto durante una campagna

elettorale che ha indubbia rilevanza politica, perché così si

assicura la continuità del colloquio con l'elettorato del quale si

ha o si chiede la rappresentanza.

Ad avviso della Camera dei deputati, la Corte d'appello avrebbe

sostanzialmente sollevato un conflitto in ordine all'applicabilità o

meno dell'art. 21 della Costituzione, che, nella logica della

ricorrente, escluderebbe l'applicazione dell'art. 68 della

Costituzione e comporterebbe la responsabilità del parlamentare come

un comune cittadino che manifesta il proprio pensiero, con la

conseguenza che non vi sarebbe irresponsabilità nell'esercizio della

rappresentanza parlamentare. Questa prospettazione sarebbe erronea,

perché le due disposizioni costituzionali non sarebbero affatto

alternative, ma avrebbero applicazioni diverse. L'art. 21 garantisce

a tutti i cittadini un diritto di libertà civile, che si esercita

nell'ambito della convivenza sociale e che, per le sue modalità di

espressione, incontra i limiti dell'ordinamento generale. La libertà

del parlamentare nasce, invece, nel contesto dell'esercizio della

rappresentanza politica e per la gestione del mandato politico, che

comporta istituzionalmente il colloquio tra parlamentare e popolo,

cui appartiene la sovranità (art. 1 Cost.). La valutazione se vi

sia stato eccesso dal mandato è affidata alla Camera alla quale

appartiene il rappresentante e che concentra in se stessa la

rappresentanza dei mandanti. Spetterebbe, quindi, alla competenza

esclusiva della Camera accertare se il parlamentare abbia agito o

meno nell'esercizio delle sue funzioni. Tale potere sarebbe stato

più volte riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze

n. 1150 del 1988, n. 443 del 1993, n. 129 del 1996, n. 379 del

1996), alla luce della quale la valutazione operata dalla Camera dei

deputati, fondata su presupposti certamente non arbitrari, appare del

tutto legittima.

Il ricorso, nei termini in cui è proposto, ancor prima che

infondato sarebbe inammissibile, perché l'art. 21 e l'art. 68 della

Costituzione non pongono problemi alternativi e, una volta che la

Camera competente ha affermato che il parlamentare ha agito

nell'esercizio delle sue funzioni, non vi sarebbe spazio per

accertare se il medesimo abbia esercitato il suo diritto in base

all'art. 21 della Costituzione.

Se si dovesse ritenere illegittima la deliberazione della Camera si

restringerebbe l'insindacabilità alle sole opinioni espresse nelle

aule parlamentari, come era previsto dall'art. 51 dello Statuto

albertino, il cui ambito è stato invece ampliato dall'art. 68 della

Costituzione, che fa riferimento alle opinioni espresse ed ai voti

dati nell'esercizio delle funzioni parlamentari, e si negherebbe di

fatto il principio secondo cui le Camere sono giudici delle loro

prerogative, giacché esse non potrebbero più apprezzare la portata

della proiezione esterna del mandato parlamentare, ma dovrebbero

limitarsi a certificare l'avvenuta manifestazione delle opinioni nel

contesto di atti tipici.

4. - In una successiva memoria, depositata il 28 gennaio 1997, la

Camera dei deputati ha eccepito l'inammissibilità del conflitto per

essere stati depositati il ricorso e l'ordinanza che ne ha dichiarato

l'ammissibilità, con la prova della prescritta notifica, oltre il

termine di venti giorni stabilito dalla legge, essendo tali atti,

spediti a mezzo del servizio postale, pervenuti alla cancelleria

della Corte un giorno dopo la scadenza del termine. L'eccezione si

fonda sull'art. 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,

richiamato dall'art. 37 della stessa legge, e sull'art 22 della

stessa legge che rinvia alle norme del regolamento per la procedura

innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. Quest'ultima

disposizione renderebbe applicabile anche l'art. 36, ultimo comma,

del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, che fissa il termine per depositare

l'originale del ricorso con la prova delle notificazioni e stabilisce

che il termine per il deposito del ricorso debba osservarsi a pena di

decadenza. A sostegno di questa conclusione la difesa della Camera

dei deputati richiama la giurisprudenza costituzionale (sentenza n.

87 del 1977) e chiede, appunto, una decisione di inammissibilità per

decadenza, data la perentorietà del termine.

Nel merito, se si dovesse ritenere infondata l'eccezione di

inammissibilità, la difesa della Camera allega "alcuni significativi

precedenti" costituiti da deliberazioni adottate dalla Camera dei

deputati nel corso della XII e XIII legislatura nei confronti di

deputati ritenuti non perseguibili, perché il loro comportamento

rientra nella previsione dell'art. 68, primo comma, della

Costituzione. Si tratta di numerose proposte in tal senso formulate

dalla Giunta per le autorizzazioni a procedere, che riguardano nella

maggior parte casi di imputazioni per il reato di diffamazione.

Con successiva memoria, depositata in prossimità dell'udienza, la

difesa della Camera dei deputati ribadisce che la Corte d'appello di

Milano non ha rispettato il termine per il deposito del ricorso

notificato, insistendo per la dichiarazione di inammissibilità e

comunque per la improcedibilità del conflitto, non avendo la

ricorrente eseguito nei venti giorni prescritti gli adempimenti

previsti (artt. 37, 23, 25 e 26 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e

art. 26, terzo e quarto comma, delle norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale 16 marzo 1956).

L'inadempimento della parte attrice riguarderebbe un fondamentale

atto di impulso processuale, essenziale nel giudizio per conflitto di

attribuzione; giudizio al quale le parti possono rinunciare,

diversamente da quanto avviene in quelli di legittimità

costituzionale. I termini per gli adempimenti, che non possono essere

elastici, condizionano le modalità della procedura e l'inadempimento

della parte che ha promosso il conflitto farebbe mancare, con il non

tempestivo deposito del ricorso, una vera e propria istanza perché

si proceda al giudizio. Nel caso manchi il tempestivo deposito del

ricorso notificato, sarebbe perfino difficile cogliere le ragioni di

attualità del conflitto, che è requisito indefettibile di ogni

giudizio ad iniziativa di parte.

Nel merito la difesa della Camera ribadisce le ragioni a sostegno

della esclusiva competenza della Camera di appartenenza ad accertare

l'osservanza dei limiti entro i quali gli atti di esercizio del

mandato parlamentare devono essere contenuti ed allega gli atti della

Camera dai quali risulta effettivamente tale accertamento. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, sollevato

dalla Corte d'appello di Milano, investe la deliberazione, adottata

il 31 gennaio 1996, con la quale la Camera dei deputati, con

riferimento al procedimento penale nei confronti del deputato Umberto

Bossi (condannato in primo grado dal pretore di Milano per

diffamazione aggravata in danno dell'on. Ferdinando Dalla Chiesa), ha

ritenuto che "i fatti, per i quali è in corso il procedimento,

riguardano l'espressione di opinioni formulate da un membro del

Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni", insindacabili ai sensi

dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.

La Corte d'appello ritiene che il fatto ascritto al deputato Bossi

non possa rientrare nell'area delle attività divulgative connesse

alle funzioni esercitate dal parlamentare, secondo la formula

contenuta nell'art. 2 del d.-l. 12 marzo 1996, n. 116, vigente

all'epoca della propria ordinanza (decreto-legge successivamente

decaduto a seguito di mancata conversione in legge), e ritiene che

l'art. 68, primo comma, della Costituzione non possa essere dilatato

fino a comprendere ogni attività politica del membro del Parlamento,

anche quelle che ricadono nella libera manifestazione del pensiero,

garantita dall'art. 21 della Costituzione ma non immune da

responsabilità verso i terzi. Le frasi ritenute dal giudice di

primo grado come diffamatorie, anche se pronunciate in un comizio nel

corso della campagna per l'elezione del sindaco di Milano, non

potrebbero essere ritenute coperte dalla insindacabilità, ma

dovrebbero essere viceversa considerate come pronunciate nel corso di

mera attività politica, non connessa all'esercizio delle funzioni in

relazione alle quali la Costituzione sancisce l'insindacabilità

delle opinioni espresse.

2. - Il ricorso, unitamente all'ordinanza n. 339 del 1996 che lo ha

dichiarato ammissibile, è stato ritualmente notificato, a cura della

Corte d'appello di Milano, alla Camera dei deputati in data 31

ottobre 1996.

La stessa ricorrente ha provveduto ad inviare a mezzo del servizio

postale il ricorso, con la prova della notificazione eseguita, per il

deposito alla cancelleria della Corte, alla quale è pervenuto il 21

novembre successivo.

3. - La Camera dei deputati, costituitasi tempestivamente in

giudizio, ha eccepito l'inammissibilità o improcedibilità del

conflitto, per essere stato depositato il ricorso dopo la scadenza

del termine di venti giorni stabilito dalla legge. L'eccezione si

fonda, da un lato, sugli artt. 25, secondo comma, e 37 della legge 11

marzo 1953, n. 87, da cui si evince che il deposito del ricorso per

conflitto di attribuzione, nella sua seconda fase, debba essere

effettuato, con la prova delle notificazioni eseguite, entro venti

giorni dall'ultima notificazione, e, dall'altro, sull'art. 22 della

stessa legge n. 87 del 1953, dove si stabilisce che nel procedimento

davanti alla Corte costituzionale si osservano, in quanto

applicabili, anche le norme del regolamento per la procedura innanzi

al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. Attraverso questa

ultima previsione diventerebbe applicabile al conflitto di

attribuzione l'art. 36, ultimo comma, del r.d. 26 giugno 1924, n.

1054, che, dopo aver prescritto (nel penultimo comma) che il deposito

dell'originale del ricorso con la prova delle notificazioni e coi

documenti sui quali si fonda debba avvenire entro trenta giorni

successivi alle notificazioni medesime nella segreteria del Consiglio

di Stato, statuisce che i termini e i modi prescritti in questo

articolo per la notificazione e il deposito del ricorso debbono

osservarsi a pena di decadenza.

A sostegno di questa conclusione la difesa della Camera dei

deputati richiama la sentenza di questa Corte n. 87 del 1977 e

chiede, appunto, una decisione di inammissibilità o improcedibilità

per decadenza, data la perentorietà del termine.

In particolare l'inadempimento della ricorrente avrebbe fatto

mancare un fondamentale atto di impulso processuale, essenziale nel

conflitto di attribuzione, essendo questo rinunciabile, diversamente

da quanto avviene nei giudizi di legittimità costituzionale. Il

deposito, dopo che il conflitto è stato dichiarato ammissibile,

costituirebbe una vera e propria istanza di decisione, istanza che

potrebbe in ipotesi venire a mancare dopo la lettura delle

motivazioni sull'ammissibilità. Nel caso di un omesso tempestivo

deposito diventerebbe, inoltre, difficile cogliere le ragioni di

attualità del conflitto.

4. - L'eccezione preliminare, proposta dalla Camera dei deputati,

è fondata.

Il conflitto proposto non è stato ritualmente proseguito, con il

deposito presso la cancelleria della Corte, nei termini previsti, del

ricorso e dell'ordinanza che ne ha dichiarato l'ammissibilità,

tempestivamente notificati.

La particolare procedura che regola i conflitti di attribuzione tra

poteri dello Stato prevede due distinte fasi, rimesse all'iniziativa

della parte interessata. La prima è diretta alla delibazione

preliminare e sommaria dell'ammissibilità del ricorso, in quanto

destinato a sollevare un conflitto tra organi competenti a dichiarare

definitivamente la volontà del potere cui appartengono, per la

definizione della rispettiva sfera di attribuzioni determinata da

norme costituzionali. La seconda fase, destinata alla decisione nel

merito, oltre che al definitivo giudizio sulla ammissibilità del

conflitto, è egualmente rimessa all'iniziativa della parte, che ha

l'onere di provvedere nei termini previsti alla notificazione del

ricorso e dell'ordinanza che lo dichiara ammissibile, ed al

tempestivo deposito per il giudizio.

La giurisprudenza costituzionale ha già ritenuto che, data

l'autonomia delle due fasi, affinché si apra ritualmente la seconda

fase è necessario (art. 26, terzo comma, delle norme integrative per

i giudizi davanti alla Corte costituzionale) che il ricorrente

notifichi il ricorso e l'ordinanza di ammissibilità agli organi

interessati, ed entro venti giorni dall'ultima notificazione depositi

presso la cancelleria della Corte il ricorso stesso con la prova

delle notificazioni eseguite (sentenza n. 87 del 1977). Nell'attuale

regolamentazione si tratta di un adempimento necessario, che deve

essere compiuto nel termine previsto, giacché nello stesso termine

deve aver luogo la costituzione delle parti e dallo stesso termine

decorre la intera catena di ulteriori termini previsti per la

prosecuzione del giudizio (art. 26, quarto comma, delle norme

integrative).

A tale adempimento non ha provveduto la Corte d'appello di Milano,

non potendosi considerare equivalente al tempestivo deposito

l'affidamento nel termine dell'atto da depositare al servizio

postale, in mancanza di una regola generale o speciale, da applicare

a questo procedimento, in tal senso. Ne segue che non può procedersi

alla ulteriore fase del giudizio.