Sentenza n. 449/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della delibera

legislativa della Regione Toscana n. 53 del 1993, riapprovata il 18

maggio 1993 dal Consiglio regionale, avente per oggetto: "Indennità

di funzione dei dirigenti - L.R. n. 41 del 1990, art. 38", promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 5

giugno 1993, depositato in cancelleria il 15 successivo ed iscritto

al n. 29 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 2 novembre 1993 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il ricorrente, e

l'avv. Stefano Grassi per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la

delibera legislativa della Regione Toscana dal titolo "Indennità di

funzione dei dirigenti - L.R. n. 41/90 art. 38", riapprovata, con la

maggioranza qualificata di cui al quarto comma dell'art. 127 della

Costituzione, il 18 maggio 1993 nello stesso testo approvato il 3

dicembre 1991, a seguito del rinvio governativo.

Nel ricorso si riferisce che la delibera in esame, allo scopo di

fugare dubbi sulla effettiva natura della indennità di funzione, ne

definisce le caratteristiche (emolumento fisso, continuativo e

ordinario per l'attività dirigenziale) che rilevano ai fini della

quiescibilità e del trattamento di fine rapporto; così facendo,

però, la legge regionale: a) disciplinerebbe una materia non

compresa nell'art. 117 della Costituzione; b) farebbe rientrare nella

retribuzione annua contributiva la indennità in parola - che assorbe

o sostituisce o è corrisposta in compensazione di taluni istituti

incentivanti, quali la indennità di presenza e lo straordinario,

sicuramente esclusi dalla "retribuzione annua contributiva" - in

contrasto con l'art. 16, terzo comma, della legge 5 dicembre 1959, n.

1077, determinando altresì irrazionali trattamenti, fonti di

possibili rivendicazioni emulative da parte del personale non

dirigenziale; c) non avendo adottato la stessa scelta organizzativa

fatta dalla Regione Lombardia (e cioè quella di ridurre

drasticamente i dirigenti, in relazione alle effettive strutture

direzionali, prevedendone la cessazione del rapporto di impiego al

venir meno della funzione), ma avendo previsto la possibilità di

corrispondere l'indennità in parola anche ai dirigenti c.d. "senza

responsabilità" e non avendo disposto che il risultato negativo

della gestione dirigenziale comporti la cessazione del rapporto di

impiego, ma soltanto (implicitamente) l'assegnazione a funzioni di

minore responsabilità, avrebbe dettato una disciplinata irrazionale

e incompatibile con i connotati della fissità e della continuità,

in contrasto con l'art. 3 della Costituzione e con il principio di

buona amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana sostenendo

l'infondatezza del ricorso alla luce della sentenza n. 80 del 1993 di

questa Corte, e precisando che la delibera legislativa impugnata ha

distinto l'indennità di funzione in relazione alle singole

qualifiche dirigenziali ed ha determinato il coefficiente di calcolo

dell'indennità medesima sulla base del contenuto operativo della

qualifica considerata, così modellandone il concreto ammontare sulla

base dell'effettiva configurazione organizzatoria degli uffici

regionali.

Nel far ciò la delibera ha operato una triplice distinzione,

relativamente: a) alle indennità di funzione che costituiscono

"emolumenti fissi e continuativi dovuti in via ordinaria come

remunerazione dell'attività dirigenziale", spettanti sia alle

qualifiche (prima e seconda) con responsabilità di unità operativa

complessa o di servizio o di ufficio (coeff. 0,6) sia a quelle "senza

responsabilità" (coeff. 0,1, secondo le previsioni dell'accordo

collettivo nazionale); b) alla indennità costituente "emolumento a

termine" per le funzioni di coordinamento di dipartimento o di

ufficio (coeff. 0,2); c) alla indennità che costituisce "emolumento

a carattere non continuativo", riferita alle qualifiche dirigenziali

di cui all'art. 38, comma 8, della legge regionale n. 41 del 1990

(per progetti e programmi intersettoriali e interdipartimentali,

particolari attività di studio, ecc. - coeff. fino al massimo dello

0,2).

Si sarebbe così evitato di riconoscere in modo arbitrario un

emolumento indennitario fisso per attività di carattere non

continuativo, confermandosi invece il collegamento tra qualifica

dirigenziale e funzione dirigente che, secondo la ricordata sentenza

n. 80 del 1993, rappresenta la logica di fondo dell'accordo

nazionale. Inoltre, per la parte in cui l'indennità è riconosciuta

anche a qualifiche dirigenziali "senza responsabilità di servizio, o

con posizione di ricerca, di ufficio", il criterio accolto dalla

regione sarebbe coerente con la disciplina nazionale che riconosce la

misura pari al coefficiente dello 0,1 per cento a favore di tutti i

dirigenti non preposti ad uffici.

Quanto poi agli effetti ulteriori di detta indennità, la Regione

richiama ancora la sentenza n. 80 del 1993, secondo cui, una volta

affermato il carattere fisso e continuativo dell'indennità di

funzione, "le conseguenze che possano derivarne agli effetti del

trattamento di quiescenza non limitano il potere della regione di

recepire l'accordo in modo da adeguare le previsioni di questo alle

proprie scelte organizzative". In altri termini, la quiescibilità

dell'indennità di funzione non deriverebbe dalle norme regionali, ma

dalle stesse norme statali di cui la delibera legislativa impugnata

rappresenterebbe una "coerente e rispettosa attuazione".

Quanto, infine, alla censura proposta in relazione alla violazione

del principio di eguaglianza e di quello del buon andamento, la

Regione sostiene che è logico e razionale che ciascuna regione

determini la misura dell'indennità di funzione spettante ai propri

dirigenti in relazione alle specifiche esigenze organizzative, ma

sempre nel rispetto dei criteri stabiliti dalla legge nazionale,

criteri che non possono essere sostituiti da una determinazione

autoritativa e generalizzata dell'emolumento indennitario, perché in

tal modo si verrebbe a realizzare una assimilazione retributiva

forzosa di situazioni funzionali non omogenee.

3. - In prossimità dell'udienza, la Presidenza del Consiglio dei

ministri ha depositato una memoria nella quale ribadisce le proprie

censure. Considerato in diritto

1. - Con ricorso in via principale è stata impugnata dal

Presidente del Consiglio dei ministri la delibera legislativa della

Regione Toscana, avente ad oggetto la disciplina della indennità di

funzione dei dirigenti, per asserita violazione degli artt. 117, 3 e

97 della Costituzione.

Si sostiene nel ricorso che la delibera, attribuendo alla

indennità suddetta il carattere di emolumento fisso, continuativo ed

ordinario per la funzione dirigenziale: a) avrebbe inciso in modo

indiretto sul trattamento di quiescenza e su quello di fine rapporto,

disciplinando così una materia di spettanza dello Stato; b) avrebbe

reso possibile l'inclusione, nella retribuzione annua contributiva,

di una indennità "di carica" in contrasto, persino per la parte

relativa al coefficiente minimo 0,1, con l'art. 16, terzo comma,

della legge 5 dicembre 1959 n. 1077.

2. - Per chiarire i termini della questione è opportuno precisare

che la delibera legislativa impugnata definisce le caratteristiche

delle indennità di funzione dei dirigenti regionali contemplate

dall'art. 38 della legge regionale 9 aprile 1990 n. 41, che ha

recepito l'accordo nazionale di lavoro, approvato con d.P.R. 3 agosto

1990 n. 333. Quest'ultimo testo normativo prevede (art. 38, comma 3)

la corresponsione della indennità di funzione anche al personale

della prima qualifica dirigenziale che non sia preposto a direzione

di struttura o di staff.

La delibera impugnata - che si innesta nella disciplina dettata

dalla legge regionale n. 41 del 1990, la quale non prevede la

cessazione del rapporto di impiego come conseguenza negativa della

gestione, ma soltanto "la rimozione dalla funzione esercitata con

conseguente perdita della relativa indennità" (art. 39, comma 3) -

ha distinto l'indennità in parola, in relazione alle diverse

funzioni dirigenziali, tra indennità di funzione che costituiscono

"emolumenti fissi e continuativi dovuti in via ordinaria come

remunerazione dell'attività dirigenziale" (spettanti alle qualifiche

dirigenziali di cui alle lettere A, B, C e D dell'art. 38, comma 6,

della legge regionale n. 41 del 1990), indennità che costituisce

"emolumento a termine" (quella di cui all'art. 38, comma 6, lettera

E) e, infine, indennità costituente "emolumento a carattere non

continuativo" (art. 38, comma 8).

La linea seguita dalla Regione Toscana è diversa da quella della

legge della Regione Lombardia (che ha superato lo scrutinio di

costituzionalità con la sentenza di questa Corte n. 80 del 1993),

che aveva attribuito a tutti i dirigenti l'indennità di funzione

nella misura base dello 0,8 per cento dello stipendio, riducendo

però il numero di essi ai soli effettivi responsabili di strutture

direzionali, prevedendo la cessazione dal rapporto di impiego in caso

di risultato negativo della gestione e lasciando altresì per la

indennità predetta un margine di oscillazione dallo 0,8 all'1 per

cento dello stipendio per compensare l'eventuale espletamento di

compiti ritenuti più importanti, secondo i criteri forniti

dall'accordo nazionale (art. 38 del d.P.R. n. 333 del 1990).

3. - Tanto premesso, non può seguirsi la tesi sostenuta nel

ricorso secondo cui non sarebbero applicabili alla delibera

legislativa della Regione Toscana i principi enunciati nella

richiamata sentenza n. 80 del 1993 relativamente alla legge della

Regione Lombardia. Ciò, si sostiene nel ricorso, a causa della

diversità fra le due discipline ed in particolare della mancanza

nella legge della Toscana del ridimensionamento funzionale dei

dirigenti con il numero degli uffici e, quindi, della previsione

della cessazione del rapporto di impiego in caso di risultato

negativo della gestione.

Tale diversità, ad avviso della Corte, non determina un contrasto

con i parametri costituzionali invocati, perché alla base del

recepimento deve ravvisarsi anche per la Regione Toscana una scelta

in armonia con l'accordo nazionale, il quale non impone

necessariamente il ridimensionamento funzionale dei dirigenti con il

numero degli uffici. La qualificazione compiuta dalla delibera

legislativa impugnata - che, collegandosi alla precedente legge

regionale n. 41 del 1990, ha distinto tra indennità fissa e

continuativa, indennità a termine e indennità non continuativa - è

dunque coerente con i principi stabiliti dall'accordo che, ai fini

della corresponsione della indennità, suppone sotto questo profilo

soltanto l'effettivo svolgimento della funzione. I caratteri della

"fissità" e "continuità", previsti dalla delibera impugnata per

certi tipi di indennità, restano perciò pur sempre legati alla

corrispondenza tra indennità e funzioni esercitate, nel senso cioè

che l'indennità è fissa e continuativa per tutto il tempo in cui

siano svolte le funzioni corrispondenti a quelle per le quali

l'indennità stessa è prevista in quella determinata misura. Ciò in

quanto la delibera impugnata, prevedendo che "la revoca della

indennità .., conseguente alla rimozione dalle corrispondenti

funzioni, è consentita nei soli casi previsti dalla legge", conferma

o quanto meno non innova a quel che è stabilito nell'art. 39, comma

3, della legge regionale n. 41 del 1990, il quale stabilisce che "il

risultato negativo della gestione dei dirigenti, valutato con i

criteri indicati dalla vigente normativa, comporta la rimozione dalla

funzione esercitata con conseguente perdita della relativa

indennità". Il che significa che l'indennità percepita in una certa

misura subisce una variazione in diminuzione se il dirigente rimosso

da un determinato ufficio viene assegnato ad altra funzione per la

quale è prevista una indennità minore; per converso è implicito

che l'assegnazione ad un ufficio per il quale è prevista una

indennità maggiore comporta ovviamente l'attribuzione di questa con

la contestuale perdita di quella minore, senza che ciò configuri,

come invece si sostiene nel ricorso, una incompatibilità "con i

connotati della fissità e continuità", che vanno ovviamente intesi

in senso relativo in rapporto e per la durata dell'espletamento della

specifica funzione dirigenziale.

La coerenza della legislazione della Regione Toscana con i

principi dell'accordo nazionale è ravvisabile anche sotto

l'ulteriore profilo della prevista attribuzione di una indennità

pari al coefficiente 0,1 per taluni dirigenti non preposti "a

direzione di struttura o di staff", il che corrisponde - come già

osservato - a quanto stabilito dall'art. 38, comma 3, dell'accordo

nazionale per i dirigenti della prima qualifica.

4. - Quanto alle conseguenze derivanti, per la legislazione della

Regione Toscana, dal risultato negativo della gestione del dirigente

e che si sostanziano, come già detto, nella assegnazione di quello a

funzioni di minore responsabilità - nonostante la diversità

rispetto alla scelta legislativa operata dalla Regione Lombardia, che

nel caso predetto dispone invece la cessazione del rapporto di

impiego - esse non impediscono la estensione, al caso in esame, delle

considerazioni svolte da questa Corte con la sentenza n. 80 del 1993.

Non è difatti condivisibile l'assunto del ricorrente, il quale

sostiene che tali considerazioni - secondo cui il carattere della

fissità e della continuatività della indennità dirigenziale non è

in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, perché tale

qualificazione non incide di per sé sul regime del trattamento di

quiescenza di spettanza dello Stato - sarebbero valide soltanto nelle

ipotesi in cui "il risultato negativo della gestione" comporti, come

per la legge della Lombardia, la cessazione del rapporto di impiego e

non anche quando al risultato negativo consegua l'assegnazione a

funzioni di minore responsabilità, come per la Toscana.

Osserva la Corte che, invece, anche relativamente alla impugnata

delibera della Regione Toscana - che, come si è già rilevato, si

innesta in un sistema legislativo che non prevede la cessazione del

rapporto di impiego nel caso di risultato negativo della gestione -

debba valere il principio secondo cui, rispetto alle conseguenze

ulteriori legate alla natura degli emolumenti, "rimane comunque

integro il potere dello Stato di incidere per modificare, nel

rispetto dei principi costituzionali, il regime del trattamento di

quiescenza onde determinarne, come è sua spettanza, l'ambito, i

presupposti e l'estensione". Diversamente da quanto sembra sostenersi

dal ricorrente, la sentenza n. 80 del 1993 non ha inteso certamente

affermare che l'integrità del potere dello Stato di disciplinare il

trattamento di quiescenza sia inscindibilmente legata all'automatismo

della cessazione del rapporto di impiego in caso di risultato

negativo della gestione dei dirigenti, ma solo precisare che tale

potere discende dal riparto attuale delle competenze fra Stato e

regioni, che non prevede alcuna possibilità per queste di incidere

su detti trattamenti. Il problema di costituzionalità - che, come

quello risolto con la sentenza n. 80 del 1993, riguarda

l'impossibilità per la legge regionale di incidere sul trattamento

di quiescenza - si sarebbe posto se la legge regionale avesse

disposto espressamente sulla "quiescibilità" degli emolumenti in

parola, innovando così in ordine a questo aspetto alla legge dello

Stato. Nella specie ciò non è avvenuto, essendosi anche la delibera

legislativa della Toscana limitata a qualificare il carattere delle

indennità dirigenziali in relazione al tipo di funzioni cui sono

collegate.

D'altronde, tenuto conto degli orientamenti non univoci della

giurisprudenza nella materia pensionistica, è da escludere nel

nostro ordinamento una automatica incidenza sul trattamento

pensionistico della attribuzione del carattere fisso e continuativo

ad alcuni emolumenti retributivi. Né mancherebbe d'altronde al

legislatore nazionale la possibilità di intervenire per chiarire

questi aspetti, qualora la giurisprudenza in materia pensionistica

dovesse consolidarsi nel senso dell'automatismo, facendo derivare

certi effetti sul trattamento di quiescenza dal modo con cui le leggi

regionali qualifichino gli emolumenti che esse hanno il potere di

disciplinare, un potere questo che non può non essere riconosciuto

alle regioni.

5. - La Presidenza del Consiglio sostiene, altresì, che, poiché

l'indennità dirigenziale assorbe quella di presenza ed è correlata

alla esclusione del personale dirigente dagli istituti incentivanti,

compreso il compenso per lavoro straordinario, (art. 38, comma 5, del

citato d.P.R. n. 333 del 1990), "sicuramente esclusi dalla

retribuzione annua contributiva", la qualificazione data dalla legge

regionale a detta indennità comporterebbe per questa più favorevoli

caratteristiche, innescando rivendicazioni emulative, rispetto ai

trattamenti che essa assorbe, da parte del personale non

dirigenziale.

In proposito osserva la Corte che l'inclusione o meno nella

"retribuzione annua contributiva" della indennità in questione

discende dal già menzionato riparto delle competenze fra Stato e

regioni, e non dalla qualificazione che di essa dà la legge

regionale, e ciò è sufficiente a togliere ogni fondamento alla

censura.

6. - Inammissibile è infine il profilo secondo cui, essendo

l'indennità dirigenziale da includersi fra le indennità "di

carica", si sarebbe determinata la inclusione "nella base

contributiva" della indennità de qua, persino per la parte relativa

al coefficiente minimo dello 0,1, in modo "poco coerente" con l'art.

16, comma terzo, della legge 5 dicembre 1959 n. 1077.

In proposito va rilevato che nello stesso ricorso si riconosce che

il "telegramma di rinvio", uniformandosi alla circolare del Ministro

del tesoro (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 212 del 10

settembre 1991), avrebbe "tollerato" tale inclusione. E difatti nel

telegramma del 30 dicembre 1991, con il quale la Presidenza del

Consiglio dei ministri ha rinviato la delibera legislativa per il

riesame da parte del Consiglio regionale, si afferma la sua

illegittimità, sotto i profili poi riprodotti nel ricorso in questa

sede, solo relativamente alla indennità di misura superiore "al

livello minimo dello 0,1 attribuibile indipendentemente dalla

posizione funzionale specifica". Ciò è sufficiente a determinare

l'inammissibilità della censura, non potendosi con il ricorso

proporre censure diverse (sentt. nn. 107 del 1983, 212 del 1976, 132

e 123 del 1975) e tanto meno in contrasto con il contenuto del rinvio

per riesame.