Sentenza n. 448/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3,

della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della

fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), e dell'art.

3, commi 1 e 2, della legge della regione Liguria 1 luglio 1994, n.

29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il

prelievo venatorio), promosso con ordinanza emessa il 26 aprile 1996

dal TAR della Liguria sul ricorso proposto dall'Associazione Italiana

per il W.W.F. contro la provincia di La Spezia, con l'intervento

dell'U.N.A.V.I. e della C.P.A. della provincia di La Spezia, iscritta

al n. 1278 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno

1996;

Visti gli atti di costituzione dell'U.N.A.V.I. della provincia di

La Spezia e dell'Associazione italiana per il W.W.F., nonché gli

atti di intervento della regione Liguria e del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1997 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Giovanni Petretti per l'Associazione italiana

per il W.W.F., Claudio Chiola per l'U.N.A.V.I. della provincia di La

Spezia, Gigliola Benghi per la regione Liguria e l'avvocato dello

Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 26 aprile 1996 - nel giudizio sul

ricorso proposto dall'Associazione italiana per il World Wildlife

Fund (W.W.F.) contro la provincia di La Spezia, per l'annullamento

delle delibere consiliari n. 56 del 29 maggio 1995 e n. 64 del 14

giugno 1995, aventi, rispettivamente, ad oggetto il piano faunistico

venatorio provinciale e l'istituzione e perimetrazione degli ambiti

territoriali di caccia, nonché degli atti connessi il T.A.R. della

Liguria ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 10, comma 3, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme

per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo

venatorio), e dell'art. 3, commi 1 e 2, della legge della regione

Liguria 1 luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della

fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), denunciando il

contrasto di tali disposizioni con l'art. 97, primo comma, della

Costituzione, nella parte in cui comprendono, nella percentuale del

territorio destinata a protezione della fauna selvatica, le aree in

cui sia comunque vietata l'attività venatoria anche per effetto di

altre leggi o disposizioni; e cioè anche aree che, purché

definibili come agro-silvo-pastorali, sarebbero tuttavia inidonee,

per la limitata estensione o per la vicinanza a vie di comunicazione,

a garantire i predetti obiettivi protettivi. Secondo l'ordinanza, se

per protezione della fauna, a mente del comma 4 del medesimo art. 10

della citata legge n. 157 del 1992, va inteso "il divieto di

abbattimento e cattura a fini venatori accompagnato da provvedimenti

atti ad agevolare la sosta della fauna, la riproduzione e la cura

della prole", è evidente che, nel territorio destinato a protezione,

non può essere compreso quello che, per sua natura e funzione, sia

inidoneo a consentire l'agevolazione congiunta delle attività vitali

della fauna stessa. Di qui la denunciata illegittimità dell'art. 10,

comma 3, della legge n. 157 del 1992 la cui "contraddittorietà in

termini" farebbe dubitare della sua rispondenza al "principio di

ragionevolezza di cui è codificazione nell'art. 97, primo comma,

della Costituzione". Ad avviso del giudice rimettente lo stesso vizio

colpirebbe anche l'art. 3, commi 1 e 2, della legge della regione

Liguria n. 29 del 1994, in quanto la stessa definizione "del

territorio da considerare" consentirebbe l'inclusione, nella zona di

protezione della fauna, anche di aree non idonee alla destinazione in

questione.

2. - Nel costituirsi in giudizio l'Associazione italiana per il

World Wildlife Fund (W.W.F.) ha chiesto che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale delle norme indicate nell'ordinanza,

se non interpretate nel senso che, nella percentuale di territorio

"da proteggere" in ogni regione, debbano essere incluse soltanto le

aree idonee a consentire la sosta e la riproduzione della fauna

selvatica, escludendo tutte quelle aventi natura marginale e

residuale (come le fasce di rispetto delle vie di comunicazione, gli

insediamenti aeroportuali, le zone antropizzate, i parchi e giardini

urbani, ecc.).

Ricordato che il fine prioritario della legge n. 157 del 1992 è

quello di proteggere la fauna selvatica, l'Associazione osserva che,

quando il legislatore ha voluto che determinate aree fossero incluse

nella percentuale di territorio protetto, lo ha indicato

espressamente (come nel caso dei fondi chiusi vietati alla caccia di

cui all'art. 15, commi 8 e 9).

Pertanto, ove la denunciata disposizione dell'art. 10 della legge

n. 157 del 1992 non dovesse essere intesa nel senso che nel

territorio protetto ricadono solo le aree idonee ad assicurare una

efficace tutela della fauna, si chiede un intervento caducatorio che

travolga anche tutte le disposizioni contenute nelle leggi regionali

che dalla disposizione della legge-quadro traggono fondamento.

3. - Si è costituita in giudizio anche l'Unione nazionale

associazioni venatorie italiane della provincia di La Spezia, che ha

eccepito preliminarmente l'inammissibilità della questione sotto un

duplice profilo: anzitutto per difetto di rilevanza, quanto all'art.

10, comma 3, della legge n. 157 del 1992, giacché la riproduzione

del contenuto della legge statale da parte del legislatore regionale,

secondo quanto si desume anche dalla giurisprudenza costituzionale,

avrebbe comportato in ogni caso una novazione della fonte, con la

conseguenza che il giudice a quo sarebbe tenuto ad applicare nel caso

specifico soltanto la legge della regione Liguria; in secondo luogo,

perché si tratterebbe di censure attinenti al merito politico della

normativa impugnata, e non già alla violazione di norme o principi

costituzionali.

Rilevato, poi, che in nessuna parte della legge statale o di quella

regionale appare accolto l'assioma che tutti i territori compresi

nella quota di protezione debbano essere idonei alla realizzazione

contemporanea di tutti i fini protezionistici, l'associazione

venatoria osserva che l'evocazione dell'art. 97, primo comma, della

Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio di

ragionevolezza, lungi dal costituire una svista, dimostrerebbe come

il giudice a quo critichi in realtà l'assetto dato dal legislatore

ai contrapposti interessi in giuoco secondo scelte rimesse

all'apprezzamento di quest'ultimo.

In ogni caso non sarebbe esatto che tutte le aree precluse

all'attività venatoria in base ad altre leggi o disposizioni siano

in radice inidonee a garantire la sosta e la riproduzione della fauna

selvatica, rientrando fra di esse anche i fondi agricoli "chiusi"

come pure i fondi esclusi dalla pianificazione venatoria per volontà

del proprietario (legge n. 157 del 1992, art. 15, rispettivamente

commi 8, 3 e 4).

E questo non senza rilevare che, ove il criterio sostenuto dal

giudice fosse applicato a regioni caratterizzate da rilevante

presenza di zone assoggettate a divieto di caccia ex lege, lo

scorporo di tali zone finirebbe per creare insormontabili

difficoltà alla pianificazione venatoria.

Quanto, poi, all'art. 3, comma 1, della legge regionale della

Liguria n. 29 del 1994, si sostiene che la relativa censura, priva -

tra l'altro - dell'indicazione del parametro costituzionale, propone

una diversa definizione del territorio agro-silvo-pastorale, che si

traduce in un'inammissibile richiesta alla Corte costituzionale "di

provvedere ad una nuova disciplina legislativa della materia".

4. - Nell'intervenire in giudizio, il Presidente del Consiglio dei

Ministri ha eccepito, in via preliminare, l'inammissibilità della

questione, non essendo l'art. 97, primo comma, della Costituzione

"parametro pertinente allo scrutinio di costituzionalità di una

norma che palesemente non attiene alla organizzazione e al

funzionamento dei pubblici uffici".

Nel merito la questione sarebbe infondata.

Rammentato che l'art. 10 della legge n. 157 del 1992, stabilisce un

criterio-base di "destinazione differenziata" del territorio,

distinguendo tra aree di protezione della fauna selvatica (comma 3)

ed aree di promozione di forme di gestione programmata della caccia

(comma 6), si nega che sussista la denunciata contraddizione tra il

censurato comma 3 e le altre disposizioni della legge n. 157 del

1992, spettando, infatti, "alla funzione pianificatoria disporre per

un appropriato impiego protettivo dei territori soggetti a divieto di

caccia tenuto conto che la protezione nei sensi indicati dal comma 4

ammette pur sempre forme diversificate e graduate".

Peraltro, alla stregua del voluto bilanciamento tra le esigenze di

protezione della fauna e quelle dell'attività venatoria, il

complesso normativo in questione dovrebbe essere letto "nel senso che

le predette aree a protezione incompleta non possono valere al fine

del raggiungimento della percentuale minima del 20%, ma debbono

nondimeno essere considerate per evitare il superamento della soglia

massima del 30%".

5. - Anche la regione Liguria è intervenuta in giudizio per

sostenere l'infondatezza della questione, osservando che, secondo

l'art. 10 della legge n. 157 del 1992, non tutto il territorio

destinato alla tutela deve essere utilizzato come "oasi di

protezione" (di cui alla lettera a del comma 8 del medesimo art. 10),

spettando, invece, alla pianificazione regionale e provinciale il

compito di individuare "comprensori omogenei" mediante destinazione

differenziata del territorio stesso.

Secondo la regione la questione di legittimità costituzionale

sollevata dal TAR della Liguria sembra investire soprattutto la norma

di principio della legge-quadro statale, norma che è rimessa alla

discrezionalità del legislatore e che, in concreto, pare idonea ad

assicurare, mediante un corretto esercizio della pianificazione per

ambiti, una sufficiente tutela degli interessi pubblici connessi alla

protezione della fauna.

6. - Con memoria, depositata nell'imminenza dell'udienza, l'Unione

nazionale associazioni venatorie italiane della provincia di La

Spezia, nell'insistere sulla richiesta di declaratoria di

inammissibilità della questione, si sofferma, in particolare,

sull'erroneità del riferimento al parametro dell'art. 97, primo

comma, della Costituzione, sull'irrilevanza della censura avverso

l'art. 10 della legge n. 157 del 1992 e, nel contempo,

sull'inaccoglibilità di una richiesta di sostanziale riscrittura dei

criteri fissati dal legislatore in tema di pianificazione

faunisticovenatoria del territorio; riscrittura tale da comportare

l'introduzione - accanto alle aree disciplinate dalla legge regionale

per le varie destinazioni - di una quarta area costituita dalle zone

comunque soggette a divieto di caccia, ma ritenute, al tempo stesso,

inidonee ad assicurare la protezione della fauna.

Inoltre, riguardo all'art. 3 della legge della regione Liguria n.

29 del 1994, si rileva che, mentre la censura a carico del comma 2

tende a colpire l'inclusione, nella zona di protezione, anche dei

terreni comunque soggetti a divieto di caccia, quella concernente il

comma 1 condurrebbe verso il più radicale esito di impedire che tali

terreni rientrino nella nozione di territorio agro-silvo-pastorale,

configurando, in tal guisa, una questione di costituzionalità

inammissibile, in quanto "ambigua ed ancipite" ed "irrimediabilmente

contraddittoria nell'esito".

Quanto, poi, alla esigenza di salvaguardare ecosistemi di

particolare rilievo, a ciò dovrebbe provvedere la legislazione in

tema di ambiente (come in effetti ha provveduto la legge n. 394 del

1991, che istituisce le riserve naturali), e non quella che

disciplina l'attività venatoria sul territorio.

Rilevato, inoltre, che l'operazione richiesta dal T.A.R. della

Liguria finirebbe col mettere in pericolo "la possibilità stessa di

costituire ambiti territoriali di caccia razionalmente delimitati e

configurati", relegando ingiustamente l'attività venatoria ad una

posizione deteriore e residuale, si osserva, infine, quanto all'art.

3, comma 1, della legge della regione Liguria n. 29 del 1994, che, in

ogni caso, non sussisterebbero i denunciati vizi di

contraddittorietà ed irragionevolezza, in quanto la definizione di

territorio agro-silvo-pastorale data dalla legge regionale della

Liguria appare inattaccabile sotto ogni profilo logico e giuridico. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe il T.A.R. della Liguria ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 10,

comma 3, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la

protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo

venatorio), e dell'art. 3, commi 1 e 2, della legge della regione

Liguria 1 luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione

della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), nella parte in

cui comprendono nella percentuale del territorio destinata a

protezione della fauna selvatica le aree in cui sia comunque vietata

l'attività venatoria, anche per effetto di altre leggi o

disposizioni, purché le aree stesse siano definibili come

agro-silvo-pastorali.

Il rimettente, premesso che l'art. 10, comma 4, della legge 11

febbraio 1992, n. 157, definisce la protezione come "divieto di

abbattimento e cattura a fini venatori accompagnato da provvedimenti

atti ad agevolare la sosta della fauna, la riproduzione e la cura

della prole", ritiene che, nel territorio destinato a protezione, non

possano essere ricomprese aree che non siano adatte a consentire

l'agevolazione congiunta di tutte le attività vitali della fauna; la

legge quadro statale sarebbe, perciò, affetta da una

"contraddittorietà in termini", tale da far dubitare della sua

rispondenza al principio di ragionevolezza, che il rimettente reputa

"codificato nell'art. 97, primo comma, della Costituzione", mentre

analogo vizio colpirebbe anche l'art. 3, commi 1 e 2, della legge

della regione Liguria n. 29 del 1994, in quanto la definizione del

territorio agro-silvo-pastorale ivi contenuta consentirebbe, del

pari, di includere nella zona destinata alla protezione della fauna

anche aree non idonee ad una compiuta funzione protettiva.

2. - Vanno, anzitutto, esaminate le eccezioni di inammissibilità,

muovendo da quella proposta dalla Presidenza del Consiglio dei

Ministri, la quale nega che il parametro invocato, e cioè l'art. 97,

primo comma, della Costituzione, possa reputarsi pertinente ad uno

scrutinio di costituzionalità che concerne i criteri seguiti dal

legislatore nella regolamentazione di una materia quale la

pianificazione del territorio agro-silvo-pastorale a fini

faunistico-venatori.

Tale rilievo, ripreso successivamente anche nella memoria

illustrativa depositata dall'Unione delle associazioni venatorie

italiane della provincia di La Spezia, non è, ad avviso di questa

Corte, ostativo all'esame di merito delle proposte questioni.

Dal testo dell'ordinanza risulta, infatti, inequivocabilmente, che

il giudice rimettente, sia pure attraverso l'evocazione del parametro

dell'art. 97, primo comma, della Costituzione attinente alla materia

dell'organizzazione dei pubblici uffici, intende segnalare, in

realtà, un vizio di ragionevolezza riconducibile, piuttosto,

all'art. 3 della Costituzione, in quanto la censura sollevata

concerne disposizioni volte a disciplinare attività amministrative

con riguardo, tra l'altro, a facoltà ed obblighi di soggetti

pubblici e privati.

Onde superare l'eccezione in parola è, perciò, sufficiente

rifarsi a quell'orientamento giurisprudenziale che, pur a fronte di

inesatti od incompleti riferimenti normativi, reputa non precluso

l'esame di costituzionalità, quando i termini della questione

appaiono adeguatamente definiti.

3. - Neppure fondata è l'eccezione di inammissibilità sollevata

dall'Unione delle associazioni venatorie italiane della provincia di

La Spezia, la quale sostiene l'irrilevanza della questione, per

quanto attiene segnatamente all'art. 10, comma 3, della legge n. 157

del 1992, in base al rilievo che la riproduzione del contenuto della

legge statale da parte del legislatore regionale avrebbe comportato

una novazione della fonte, sì che il giudice a quo sarebbe tenuto ad

applicare, nel caso specifico, soltanto la legge della regione

Liguria.

Infatti la questione sottoposta all'esame della Corte concerne

materia (caccia e protezione della fauna selvatica) in cui, ex art.

117 della Costituzione (ma v. anche l'art. 99 del d.P.R. n. 616 del

1977), le regioni ordinarie hanno competenza legislativa concorrente

con quella statale. Ne consegue che la disciplina dell'art. 3, commi

1 e 2, della legge della regione Liguria n. 29 del 1994 non pone

fuori causa quella contenuta nella legge statale n. 157 del 1992, che

detta i principi fondamentali in materia, ma si coordina con la

medesima, realizzando, nell'accennata concorrenza tra le potestà

legislative dello Stato e della regione, un assetto i cui criteri

ispiratori formano, per l'appunto, oggetto della denuncia di

incostituzionalità; denuncia che, a ben vedere, investe in primo

luogo la disposizione di principio della legge-quadro statale, quale

matrice originaria della regolamentazione sospettata di

illegittimità.

Non maggiore considerazione merita l'ulteriore eccezione di

inammissibilità, prospettata dalla stessa parte, nel senso che la

contemporanea sottoposizione al giudizio della Corte dei commi 1 e 2

della legge regionale n. 29 del 1994 configurerebbe una questione

"ambigua" ed "ancipite".

Infatti nella prospettazione dell'ordinanza la disciplina

pianificatoria, che il rimettente reputa irragionevole e

contraddittoria, scaturisce, ad un tempo, dalla disposizione della

legge statale, che espressamente include nella zona di protezione

della fauna aree da reputare non compiutamente idonee alle finalità

protettive, e da quella della legge regionale, che definisce il

territorio agro-silvo-pastorale in termini tali da consentire

anch'essa l'inclusione, nella zona di protezione della fauna, di aree

che il giudice a quo ritiene inadatte allo scopo.

4. - Nel merito la questione non è fondata, non ravvisandosi nelle

disposizioni denunciate l'irragionevolezza segnalata dal rimettente.

Invero la disciplina faunistico-venatoria ha il suo tratto

caratterizzante nella pianificazione di tutto il territorio

agro-silvo-pastorale; pianificazione che, secondo le indicazioni

dell'art. 10, comma 1, della legge 11 febbraio 1992, n. 157, è

finalizzata, "per quanto attiene alle specie carnivore, alla

conservazione delle effettive capacità riproduttive e al

contenimento naturale di altre specie e, per quanto riguarda le altre

specie, al conseguimento della densità ottimale e alla sua

conservazione, mediante la riqualificazione delle risorse ambientali

e la regolamentazione del prelievo venatorio".

In vista di tali obiettivi il territorio agro-silvo-pastorale di

ogni regione viene destinato, dal medesimo art. 10, per una quota dal

20 al 30 per cento, alla protezione della fauna selvatica (comma 3);

prevedendosi, nel contempo, che una quota fino al massimo del 15 per

cento possa essere destinato alla istituzione di centri privati di

riproduzione della fauna selvatica allo stato naturale ed

all'esercizio di caccia riservata a gestione privata (comma 5) e che,

sulla quota residuale, le regioni promuovano forme di gestione

programmata della caccia, attraverso la ripartizione in ambiti

territoriali di dimensioni subprovinciali, sentite le province

interessate nonché le organizzazioni professionali agricole (comma

6).

A sua volta l'art. 3 della legge della regione Liguria 1 luglio

1994, n. 29, nel recepire i principi della legislazione statale,

prevede, per la zona di "protezione e produzione della fauna

selvatica", un'area i cui limiti di estensione vanno contenuti nelle

percentuali minima e massima sopra accennate (comma 2), definendo,

nel contempo, territorio agro-silvo-pastorale quello comprendente "i

terreni agricoli, con esclusione di quelli situati nelle zone urbane,

i terreni incolti, le foreste demaniali e regionali, le zone umide,

le spiagge, i corsi d'acqua, i laghi naturali e artificiali ed ogni

altra zona verde, attualmente o potenzialmente idonea all'attività

di coltivazione dei fondi, di allevamento di specie animali e di

silvicoltura" (comma 1).

La disciplina di cui trattasi, come si evince dal suo insieme,

appare volta, dunque, ad orientare finalisticamente la pubblica

amministrazione nella elaborazione di piani faunistico-venatori, i

quali costituiscono la sede procedimentale per l'individuazione -

secondo criteri dotati di sufficiente elasticità - di spazi a

destinazione differenziata nell'ambito di un complessivo

bilanciamento di interessi nel quale trovano considerazione, accanto

alle esigenze di protezione della fauna, quelle venatorie e quelle,

altresì, degli agricoltori, interessati non solo al contenimento

della fauna selvatica che si riproduce spontaneamente, ma anche

all'impedimento di una attività venatoria indiscriminata. D'altra

parte l'attività venatoria, già considerata da questa Corte come

diretta non solo all'abbattimento di animali selvatici, ma anche

"congiuntamente" alla protezione dell'ambiente naturale e di ogni

forma di vita (sentenza n. 63 del 1990), si pone essa stessa come

mezzo di regolazione della fauna selvatica, dipendendo la densità

ottimale delle specie non carnivore, come risulta dall'art. 10, comma

1, della legge n. 157 del 1992, non solo dal miglioramento delle

risorse ambientali, ma anche dal prelievo venatorio.

Quanto poi alla zona di protezione della fauna, vero è che il

comma 4 del medesimo art. 10 definisce la protezione come "il divieto

di abbattimento e cattura a fini venatori accompagnato da

provvedimenti atti ad agevolare la sosta della fauna, la riproduzione

e la cura della prole", ma da tale definizione non è dato evincere

che la volontà legislativa possa essere individuata prescindendo da

tutto il contesto della legge n. 157 del 1992 ed, in particolare,

dalle varie disposizioni contenute nell'art. 10 della legge medesima.

Queste ultime confermano, infatti, che non necessariamente tutto il

territorio destinato alla tutela faunistica deve rivestire le

caratteristiche proprie delle "oasi di protezione", e cioè di quelle

aree che, secondo la definizione del comma 8, sono "destinate al

rifugio, alla riproduzione e alla sosta della fauna selvatica"; detto

territorio "comprende" sì queste ultime (comma 4), ma resta

affidato, per la ulteriore sua individuazione, alla pianificazione

faunistico-venatoria regionale e provinciale, cui spetta enucleare,

secondo i criteri stabiliti nel menzionato art. 10, "comprensori

omogenei" nei quali si articola la destinazione differenziata del

territorio stesso.

L'irragionevolezza della disciplina non può perciò essere

predicata solo in ragione della definizione generale di protezione

accolta dal comma 4 dell'art. 10; definizione che non va posta in

antitesi bensì raccordata con gli altri disposti della disciplina in

esame, sì da valutare coerenza e razionalità delle scelte in modo

unitario, correlando, in particolare, il dato dell'entità della

percentuale di territorio destinato alla tutela faunistica con gli

elementi che, nella loro varietà, entrano, secondo quanto stabilito

dallo stesso legislatore, a comporre detto dato.

Non hanno, dunque, fondamento i dubbi sollevati dal rimettente in

ordine alle disposizioni censurate ed, in particolare, in ordine alla

loro idoneità a realizzare, mediante un corretto esercizio della

pianificazione, una adeguata tutela degli interessi pubblici connessi

alla protezione della fauna. L'eventuale ipotesi di piani, che - in

ragione delle tipologie di aree in essi inclusi - non apparissero

rispondenti agli obiettivi di protezione individuati dalla normativa

sopra citata, potrà, d'altro canto, aprire la via al sindacato di

legittimità innanzi al giudice amministrativo, restando così

garantita, in ogni caso, la realizzazione degli obiettivi perseguiti

dalla normativa portata all'esame di questa Corte.