Sentenza n. 448/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge

29 gennaio 1986, n. 23 (Norme sul personale tecnico ed amministrativo

delle Università), promosso con ordinanza emessa il 16 dicembre 1992

dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione

distaccata di Catania, sul ricorso proposto da Silvana Cucinotta

contro l'Università degli studi di Catania ed altri, iscritta al n.

333 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti l'atto di costituzione di Silvana Cucinotta nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1993 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Udito l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Silvana Cucinotta nei

confronti dell'Università degli studi di Catania, del Ministro della

Pubblica Istruzione e del Ministro dell'Università e della Ricerca

Scientifica e Tecnologica per l'annullamento del decreto rettorale

con il quale l'interessata era stata esclusa dai concorsi riservati

per l'accesso alle qualifiche del ruolo speciale tecnico delle

biblioteche, il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,

sezione distaccata di Catania, con ordinanza emessa il 16 dicembre

1992 (pervenuta il 3 giugno 1993) ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 22 della legge 29 gennaio 1986, n. 23 (Norme

sul personale tecnico ed amministrativo delle Università), nella

parte in cui prevede il requisito del possesso del diploma di laurea

per la partecipazione ai concorsi per titoli di servizio e

professionali (sesto comma).

La legge n. 23 del 1986 ha istituito il ruolo speciale del

personale tecnico, scientifico e delle biblioteche delle Università

e degli istituti di istruzione universitaria (art. 12). Ha istituito

inoltre la nona qualifica funzionale dell'area amministrativo-contabile (art. 15). La stessa legge ha previsto che, nella sua prima

applicazione, i posti della prima e della seconda qualifica

funzionale del ruolo speciale siano coperti mediante concorsi

nazionali per titoli di servizio e professionali, ai quali sono

ammessi a partecipare gli appartenenti alla settima o all'ottava

qualifica con i seguenti requisiti: alla data di entrata in vigore

della legge, abbiano maturato, rispettivamente, almeno sei e tre anni

di anzianità nella qualifica di appartenenza; svolgano inoltre

funzioni tecniche corrispondenti a quelle previste nei profili

professionali, rispettivamente, della prima e della seconda qualifica

funzionale di cui all'art. 12; siano infine in possesso di laurea

specifica (art. 22).

Il Tribunale amministrativo rimettente prospetta, sotto due

profili, il dubbio di legittimità costituzionale della norma che

richiede il possesso del diploma di laurea per la partecipazione ai

concorsi in questione. I dipendenti dell'Università appartenenti

all'area funzionale delle biblioteche sarebbero difatti discriminati

rispetto a quelli dell'area amministrativo-contabile egualmente

inquadrati nella settima ed ottava qualifica funzionale, i quali

possono accedere alla qualifica superiore (la nona) mediante

scrutinio per merito comparativo, avendo maturato l'anzianità

richiesta nella qualifica di appartenenza (art. 15, settimo comma,

della legge n. 23 del 1986). Per essi non sono necessari gli

ulteriori requisiti richiesti per l'accesso al ruolo speciale

dell'area funzionale delle biblioteche ed in particolare il diploma

di laurea.

Il giudice rimettente osserva inoltre che la disciplina a regime

consente agli stessi appartenenti all'area funzionale delle

biblioteche di partecipare ai concorsi per l'accesso alla prima ed

alla seconda qualifica funzionale del ruolo speciale, anche se privi

del prescritto titolo di studio, richiesto nella fase transitoria. Ne

deduce che il possesso del diploma di laurea non sarebbe

normativamente ritenuto un requisito essenziale.

La disciplina così descritta determinerebbe, in violazione

dell'art. 3 della Costituzione, un'ingiustificata ed irragionevole

discriminazione tra dipendenti, a causa del diverso trattamento di

fattispecie identiche. La norma denunciata non risponderebbe inoltre

ai principi di efficienza e di ragionevolezza nell'azione e

nell'organizzazione della pubblica amministrazione e sarebbe quindi

in contrasto con l'art. 97 della Costituzione.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita Silvana

Cucinotta, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale

sia accolta sulla base di argomentazioni analoghe a quelle esposte

nell'ordinanza di rimessione.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per l'inammissibilità o l'infondatezza della

questione.

L'Avvocatura ritiene che le disposizioni relative all'accesso alla

nona qualifica funzionale dell'area amministrativo-contabile e quelle

relative al ruolo speciale del personale tecnico- scientifico e delle

biblioteche non siano comparabili, in quanto l'istituzione della nona

qualifica amministrativa e quella del ruolo speciale rispondono a

logiche diverse. Nel primo caso si è prevista una qualifica

speciale, di raccordo con il ruolo della dirigenza, riservata alla

carriera dell'area amministrativo-contabile. Nel secondo caso non è

stato realizzato un prolungamento della carriera direttiva, ma è

stata creata una figura di tecnico con elevata e specifica

preparazione professionale.

La differenza tra i due ruoli costituisce il fondamento della

diversità delle relative norme di accesso. Nell'area amministrativo-contabile per il passaggio dalla ottava alla nona qualifica sarebbe

sufficiente l'esperienza acquisita attraverso un certo numero di anni

di servizio. Per l'area tecnica, scientifica e delle biblioteche non

si potrebbe prescindere dal possesso dell'apposita laurea, tenuto

conto dell'elevato e specifico grado delle conoscenze richieste per

le nuove qualifiche.

Anche se si ritenesse che le due situazioni presentino qualche

analogia, la diversità di disciplina non determinerebbe comunque, ad

avviso dell'Avvocatura, violazione dei parametri costituzionali

indicati nell'ordinanza di rimessione, giacché rientra nella

discrezionalità del legislatore dettare per situazioni analoghe

normative diverse, purché non irragionevolmente discriminatorie.

L'Avvocatura contesta anche la pretesa mancanza di ragionevolezza

basata sulla considerazione che, nella fase a regime, il personale

privo del prescritto titolo di studio (richiesto nella fase

transitoria) sarebbe ammesso al concorso nazionale per titoli ed

esami. Rileva infatti che in questo caso la professionalità,

altrimenti attestata dalla laurea, deve essere accertata mediante

prove di esame. Inoltre non sarebbe comunque configurabile un

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto la norma

generale richiede il possesso della laurea, e non può essere assunta

a termine di raffronto del giudizio di eguaglianza la norma di

deroga. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta

all'esame della Corte ha ad oggetto l'art. 22, sesto comma, della

legge 29 gennaio 1986, n. 23, concernente il conferimento dei posti

della prima e della seconda qualifica funzionale del ruolo speciale,

di nuova istituzione, del personale tecnico, scientifico e delle

biblioteche delle Università.

Il giudice rimettente, indicando come parametri di riferimento gli

artt. 3 e 97 della Costituzione, ritiene che determini

un'irragionevolediscriminazione rispetto alla condizione di altre

categorie di personale universitario e sia in contrasto con i

principi di efficienza e di ragionevolezza nell'organizzazione della

pubblica amministrazione avere previsto, nella prima applicazione

della legge, il possesso di uno specifico diploma di laurea (oltre

che di una determinata anzianità nella qualifica di appartenenza)

per l'ammissione ai concorsi per soli titoli destinati alla copertura

dei posti di bibliotecario e di aiuto bibliotecario (rispettivamente

prima e seconda qualifica funzionale del relativo ruolo speciale) del

personale della settima o dell'ottava qualifica funzionale. Questa

disciplina si differenzierebbe, proprio per il requisito della

laurea, da quella dettata per l'area amministrativo-contabile, nella

quale sarebbe consentito accedere, mediante scrutinio per merito

comparativo, alla nona qualifica funzionale anche senza il possesso

del titolo di studio superiore (art. 15 della legge n. 23 del 1986).

Il giudice rimettente osserva inoltre che il possesso del diploma

di laurea per l'accesso alle due nuove qualifiche dell'area

funzionale delle biblioteche, richiesto per la partecipazione ai

concorsi nella fase transitoria, non sarebbe necessario nella fase a

regime. Si tratterebbe, quindi, di un requisito ritenuto dalla legge

non indispensabile, sicché la diversa disciplina in ordine a tale

requisito nella fase transitoria ed in quella ordinaria di

inquadramento determinerebbe una ulteriore discrasia.

2. - La questione non è fondata.

La legge n. 23 del 1986, nel dettare norme sul personale tecnico

ed amministrativo delle Università, ha istituito il ruolo speciale

del personale tecnico, scientifico e delle biblioteche, distinto in

quattro aree funzionali: tecnico- scientifica e socio-sanitaria;

delle strutture di elaborazione dati; delle biblioteche; dei servizi

generali tecnici ed ausiliari. Il nuovo ruolo è articolato, per

ciascuna area, nella prima e nella seconda qualifica funzionale; esso

è inoltre caratterizzato dall'elevato contenuto tecnico e dall'alta

specializzazione delle prestazioni richieste al personale.

I dubbi di legittimità costituzionale sono prospettati in

relazione all'accesso, nella fase di prima applicazione della legge,

alle due qualifiche del ruolo di nuova istituzione.

La disciplina normativa riguarda una materia, concernente

l'organizzazionedegli uffici e l'articolazione delle carriere del

personale ad essi addetto, nella quale è riconosciuta al legislatore

un'ampia discrezionalità, che, secondo il costante orientamento di

questa Corte (si veda, da ultimo, la sentenza n. 219 del 1993), può

essere sindacata solo se presenta caratteri di arbitrarietà o di

manifesta irragionevolezza, tali da ledere il principio di buon

andamento della pubblica amministrazione o da determinare

discriminazioni tra i soggetti interessati. Questi aspetti non

sussistono nella disposizione legislativa sottoposta all'esame della

Corte.

L'istituzione di un nuovo ruolo con peculiari caratteristiche

professionali e tecniche può ragionevolmente richiedere, per il

relativo accesso, il possesso di uno specifico titolo di studio,

adeguato alla particolare competenza che lo svolgimento delle nuove

funzioni presuppone. La norma denunciata consente eccezionalmente,

nella sua prima applicazione, l'accesso agevolato al nuovo ruolo,

mediante una selezione per soli titoli del personale appartenente

alla settima o all'ottava qualifica, senza prove di esame idonee a

verificare effettivamente lo specifico livello di professionalità.

Mancando tali prove, costituisce applicazione dei principi di

ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione richiedere

uno specifico diploma di laurea, che comprovi il possesso della

necessaria preparazione professionale.

Viene prospettata anche una discriminazione, in ragione della

diversa e più favorevole disciplina, dettata per l'attribuzione

della nona qualifica funzionale dell'area amministrativo-contabile,

che consente di prescindere dal possesso del diploma di laurea per la

partecipazione ai concorsi del personale della settima o della ottava

qualifica funzionale. Ma si tratta di due situazioni non omogenee e

perciò non comparabili. Difatti nell'area amministrativa la

progressione limitata ad una sola, ulteriore qualifica funzionale, si

pone come sviluppo della carriera di appartenenza, mentre nell'area

delle biblioteche l'attribuzione di uno dei due livelli determina

l'accesso ad un nuovo e diverso ruolo speciale, caratterizzato da una

specifica professionalità.

La norma che consente di ammettere ai concorsi per la nona

qualifica funzionale dell'area amministrativa anche chi non possiede

il titolo di studio superiore rappresenta inoltre una eccezione alla

regola generale ed in quanto norma derogatoria non può essere

assunta a termine di raffronto del giudizio di eguaglianza.

La questione di legittimità costituzionale è pertanto infondata.