Sentenza n. 446/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge

della Regione Lazio 3 giugno 1975, n. 42 (Norme sulla disciplina

dell'orario, dei turni e delle ferie delle farmacie del Lazio) e

dell'art. 3 comma secondo della legge della Regione Piemonte 27

agosto 1982, n. 22 (Orari, ferie e turni delle farmacie), promosso

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 6 maggio 1981 dal TAR per il Lazio sul

ricorso proposto da Piram Sergio ed altri contro l'Ordine dei

farmacisti di Roma ed altri, iscritta al n. 263 del registro

ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 212 dell'anno 1983;

2) ordinanza emessa il 25 gennaio 1984 dal TAR per il Piemonte

sul ricorso proposto da Bertolini Sergio contro l'Unita Sanitaria

Locale n. 52 ed altri, iscritta al n. 837 del registro ordinanze 1984

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 301

dell'anno 1984;

Visti gli atti di costituzione dell'Ordine dei Farmacisti di Roma,

di Bertolini Sergio, nonché gli atti di intervento delle Regioni

Lazio e Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Vincenzo Colacino e Giuseppe Ramadori per

l'Ordine dei Farmacisti di Roma, Giuseppe Lagonegro per la Regione

Lazio e Mario Sanino per la Regione Piemonte;

Ritenuto in fatto

1. - L'art. 10 della Legge Regione Lazio 3 giugno 1975 n. 42

impone l'obbligo alle farmacie urbane e rurali di osservare turni di

chiusura annuale per ferie non inferiori a venti giorni e non

superiori a trenta, secondo turni stabiliti con decreto del

competente Medico provinciale su proposta dell'Ordine provinciale dei

Farmacisti e sentiti i Sindaci e gli ufficiali sanitari dei comuni

interessati.

Il TAR del Lazio, esaminando il ricorso proposto da taluni

titolari di esercizi farmaceutici in Roma avverso il decreto del

Medico provinciale (applicativo della norma suddetta) di

determinazione dei turni di chiusura per l'anno 1976 (e ritenutolo

ammissibile perdurando la pendenza, a carico di uno almeno dei

ricorrenti, di un procedimento disciplinare in ragione del mancato

adempimento dell'obbligo di chiusura) ha dichiarato (con ordinanza

del 6 maggio 1981, pervenuta alla Corte costituzionale il 21 marzo

1983) non manifestamente infondata la questione di legittimità

costituzionale della norma regionale in relazione all'art. 117 Cost.

Dopo aver premesso che la rilevanza della questione nel giudizio

si concreta nel fatto che un'eventuale dichiarazione di

illegittimità costituzionale dell'art. 10 della Legge regionale

citata comporterebbe l'invalidità in via derivata del provvedimento

impugnato, osserva il TAR che può fondatamente dubitarsi della

possibilità per le Regioni a statuto ordinario di emanare norme

aventi ad oggetto l'imposizione di un obbligo di chiusura annuale per

ferie degli esercizi farmaceutici, con riguardo ai limiti della sfera

di attribuzioni in materia trasferite alle Regioni ed ai principi

fondamentali, sulla materia stessa, desumibili dalla legislazione

statale vigente.

Ad avviso del TAR infatti la legislazione statale in tema di

disciplina del servizio di assistenza farmaceutica non solo non

prevede la chiusura per ferie delle farmacie ma anzi chiaramente (se

pur non espressamente) la esclude.

A detta conclusione dovrebbe giungersi in base all'esame dell'art.

119 T.U. LL. SS. (sull'obbligo di mantenere "ininterrottamente" il

regolare esercizio della farmacia), dell'art. 29 R.D. 30 settembre

1938 n. 1706 (sul riposo settimanale) e dell'art. 11 Legge 2 aprile

1968 n. 475 (sulla possibilità di sostituzione temporanea del

titolare solo per motivi di famiglia o per " ferie annuali", con il

che si presupporrebbe l'ininterrotta apertura dell'esercizio stesso

per tutto l'anno).

Così individuato il senso della normativa statale, prosegue il

TAR, può ancora affermarsi che la esigenza di continuità del

servizio costituisce non una disciplina di dettaglio bensì un

principio fondamentale della materia, come tale non derogabile

dall'autonomia legislativa regionale.

La disposizione in esame sarebbe infatti ispirata alla medesima

ratio sottesa ad una serie di previsioni proprie della legislazione

del settore (procedure concorsuali per l'assegnazione degli esercizi,

personalità delle autorizzazioni, disciplina delle piante organiche,

indennità a favore di farmacie rurali, controlli sulla gestione,

decadenze) dalle quali può evincersi l'intento del legislatore

statale di assicurare rigorosamente la massima efficienza,

professionale ed organizzativa, nell'espletamento di un servizio

finalizzato alla tutela della salute pubblica.

Né gioverebbe obiettare, in contrario, che il fulcro della legge

regionale sul punto sta nell'assicurare il diritto alle ferie,

poiché tale interesse deve ritenersi senz'altro subordinato a quello

prevalente alla tutela della salute assicurato dalla continuità del

servizio che i farmacisti svolgono nella loro preminente qualità di

professionisti sanitari.

2. - Argomentazioni del tutto analoghe sono state svolte dal TAR

del Piemonte avanti il quale è stato impugnato il provvedimento

determinativo dei turni di chiusura infrasettimanale (deliberato dal

comitato di gestione dell'U.S.L. n. 52 di Galliate) in applicazione

dell'art. 3, secondo comma, della Legge Regione Piemonte 27 agosto

1982 n. 22.

Richiamata espressamente l'ordinanza di rimessione alla Corte

costituzionale pronunciata dal TAR del Lazio, il TAR del Piemonte

osserva che il problema si presenta, nel merito, in termini analoghi

anche se la discussione è circoscritta, nel caso al suo esame,

all'imposizione della chiusura di un secondo giorno feriale alla

settimana.

Poiché infatti il provvedimento impugnato riguarda la sola

determinazione dei turni di chiusura infrasettimanale, la questione

deve essere necessariamente limitata alla disposizione del secondo

comma dell'art. 3 della Legge regionale citata, e non può

evidentemente estendersi alla valutazione del terzo comma, nel quale

si dispone sull'analogo obbligo di chiusura annuale per ferie. In

ogni caso, prosegue il Tribunale rimettente, tutti i dubbi espressi

nell'ordinanza del TAR del Lazio permangono anche se riferiti

all'ipotesi più contenuta del caso di specie; sia la chiusura

prolungata per ferie che l'interruzione ripetuta del servizio per

più giorni alla settimana sembrano infatti non conciliarsi con le

esigenze primarie dell'assistenza farmaceutica che si rinvengono

nella necessaria continuità e diffusione territoriale del relativo

servizio pubblico, ed appaiono esorbitare dai principi fondamentali

della materia non derogabili dall'autonomia legislativa delle

Regioni.

Nemmeno assume pregio, ad avviso del TAR del Piemonte, il rilievo

che la legge regionale miri ad assicurare maggior tutela

all'integrità psicofisica dei lavoratori degli esercizi

farmaceutici, attuando altresì la par condicio dei medesimi nei

confronti dei numerosi altri che in vari settori usufruiscono ormai

normalmente di un secondo giorno di riposo settimanale.

A parte la prevalenza dell'interesse alla tutela della salute

pubblica, prosegue il TAR, non è rinvenibile nel sistema una regola

generale che limiti l'attività lavorativa settimanale a soli cinque

giorni, ma è tuttora diffusa la settimana lavorativa di sei giorni

in ampi settori dell'impiego pubblico statale, ed in particolare in

quello del personale delle USL, assai vicino, per affinità di

compiti, al personale ora considerato.

La norma censurata, attraverso l'imposizione di un obbligo di

chiusura supplementare settimanale delle farmacie, verrebbe per altro

verso a porsi in contrasto con il principio costituzionale della

libertà di iniziativa economica privata (art. 41), in quanto

suscettibile di incidere oltre misura sulla gestione della relativa

impresa commerciale, supporto essenziale per lo svolgimento della

professione del farmacista.

Ciò tanto più ove si consideri che l'imposizione dell'obbligo

non sembrerebbe lo strumento unico o il più idoneo al perseguimento

di particolari finalità di pubblico interesse.

3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si sono costituiti

l'Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, la Regione Lazio, il

dott. Sergio Bertolini e la Regione Piemonte.

L'Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma ha chiesto che la

Corte dichiari l'infondatezza della questione e contesta in primo

luogo che la normativa statale escluda ogni possibilità di chiusura

delle farmacie per un periodo di ferie annuali.

Ha poi rilevato che, se da un lato può effettivamente

riconoscersi valore di principio generale all'esigenza di assicurare

al servizio farmaceutico la massima efficienza, la regolamentazione

dei turni di chiusura delle farmacie costituisce semplicemente una

normativa di specie, o di dettaglio, che non può assurgere a limite

di conformità per la legislazione regionale la quale può quindi

disciplinare nel modo in concreto più opportuno le modalità di

espletamento del servizio nel suo complesso.

La Regione Lazio, svolgendo argomentazioni del tutto analoghe, ha

concluso per l'infondatezza della questione ed ha sostenuto che la

normativa regionale ha fissato, in sostanza, criteri oggettivi che

meglio garantiscono il servizio pubblico e finalizzano la disciplina

dei turni di ferie esclusivamente ad un maggior ordine; ciò nel

rispetto delle attribuzioni e delle funzioni stabilite dagli artt.

117 e 118 Cost.

Il dottor Bertolini, ricorrente avanti il TAR del Piemonte, si è

costituito chiedendo che la Corte dichiari la illegittimità

costituzionale dell'art. 3, secondo comma, Legge Regione Piemonte 27

agosto 1982 n. 22, per i profili sollevati dall'ordinanza di

rimessione.

La Regione Piemonte, premesso che la norma censurata ha

semplicemente disposto che le farmacie usufruiscono di una giornata

intera o di due mezze giornate di chiusura per riposo

infrasettimanale, ha sostenuto che è proprio l'esistenza dei turni

feriali e festivi che permette di comporre il principio di

continuità del pubblico servizio con il principio costituzionale

dell'art. 36 comma terzo, che garantisce il diritto al riposo per

tutti i lavoratori; l'obbligo dei turni, peraltro, sarebbe già

presente nella normativa statale, e proprio nel regolamento per il

servizio farmaceutico, citato dal TAR rimettente, allorché vengono

regolate le chiusure feriali e festive degli esercizi farmaceutici.

Quanto alla prospettata violazione dell'art. 41 Cost., ha

osservato la Regione che, se si parte dal concetto (condiviso dal

giudice a quo) che le farmacie costituiscono stabilimenti di pubblico

servizio, la conseguenza è che nei confronti di tale tipo di

imprese, l'autorità deve avere potestà di controllo, conformative e

simili: l'art. 41 Cost. risulterebbe quindi totalmente fuori luogo

perché non è riferibile ai pubblici servizi gestiti nella forma

dell'impresa privata, che formano oggetto di normative speciali che

possono semmai fare capo all'art. 43 e non all'art. 41 Cost. Considerato in diritto

1. - I giudizi, concernendo questioni analoghe, possono essere

riuniti e decisi congiuntamente.

2. - Occorre preliminarmente rilevare, in relazione a quanto

osservato in udienza dalla difesa della Regione Lazio, che con legge

2 giugno 1980 n. 45 la detta Regione ha provveduto ad emanare una

nuova disciplina dell'orario, dei turni e delle ferie delle farmacie,

la quale, all'art. 10, modifica la precedente normativa ed introduce

la possibilità di ridurre il periodo obbligatorio di chiusura

feriale a domanda dell'interessato e previo parere dell'Ordine

provinciale dei farmacisti.

L'innovazione legislativa non comporta tuttavia effetti sul

giudizio innanzi questa Corte poiché avanti il TAR del Lazio è in

discussione la legittimità di un provvedimento applicativo della

norma regionale impugnata il quale proprio da una eventuale

dichiarazione d'incostituzionalità di quest'ultima trarrebbe in via

derivata la sua invalidità, secondo quanto, sul punto della

rilevanza, ha esaurientemente motivato il giudice a quo.

3. - Ciò posto, la Corte è chiamata in primo luogo a giudicare

se le norme regionali impugnate (art. 10 L.R. Lazio n. 42 del 3

giugno 1975 e art. 3, secondo comma, L.R. Piemonte n. 22 del 27

agosto 1982) nella parte in cui, rispettivamente, impongono agli

esercizi farmaceutici gli obblighi di chiusura annuale per ferie e di

un ulteriore turno di riposo settimanale, violino l'art. 117 Cost.

per contrasto con il principio fondamentale della continuità del

servizio farmaceutico stabilito, in materia, dalle leggi dello Stato.

4. - La questione non è fondata.

Come è detto in narrativa entrambe le fattispecie esaminate dai

giudici remittenti si presentano in termini del tutto analoghi: sia

la chiusura annuale per ferie che l'ipotesi, più contenuta,

dell'ulteriore turno di chiusura infrasettimanale sono state ritenute

in contrasto con l'indispensabile requisito della continuità del

servizio di assistenza farmaceutica.

La tesi postula necessariamente che nella legislazione statale sia

rinvenibile, quale espressione di un principio fondamentale,

l'esigenza in termini assoluti di continuità nell'apertura di

ciascun esercizio farmaceutico, senza interruzione alcuna, nell'arco

dell'intero anno, né per ferie né per riposo infrasettimanale.

Invero, dall'esame delle norme invocate a fondamento di tale

asserzione (art. 119 T.U.L.S.; art. 29 R.D. n. 1706 del 30 settembre

1938; art. 11 legge 2 aprile 1968 n. 475), mentre risulta da un lato

evidente che il legislatore ha senz'altro inteso garantire, sotto il

profilo della continuità, la massima efficienza organizzativa e

professionale di un servizio direttamente finalizzato alla tutela

della salute pubblica, risulta però altrettanto chiaro che, nelle

stesse sedi normative ove tale obiettivo è delineato, le relative

modalità di attuazione non sono state regolate in modo del tutto

rigido ma ne è stato invece demandato il coordinamento ad una

previsione di ordine generale sui turni di apertura (diurna,

notturna, per riposo settimanale), da stabilirsi in relazione alle

esigenze pratiche locali proprio per consentirne un costante

adeguamento alle effettive necessità.

Il quadro normativo delineato dai giudici a quibus va inoltre

completato richiamando la norma di cui all'art. 1 lettera l) e

lettera m) del d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 4 che, attribuendo

espressamente al legislatore regionale il compito di provvedere alla

formazione e revisione della pianta organica delle sedi

farmaceutiche, di vigilare sulla efficienza del servizio, di

autorizzare la gestione provvisoria degli esercizi non ancora

assegnati definitivamente, ribadisce l'intento di realizzare,

attraverso valutazioni che potranno essere compiute solo in sede

locale, l'ottimale funzionamento del servizio nel suo insieme.

5. - Ora, come questa Corte ha affermato sin dalla sentenza n. 49

del 1958 (e ribadito nelle sentenze n. 41 del 1966, n. 88 del 1973,

n. 102 del 1979, n. 83 del 1982, n. 153 del 1985) i principi

stabiliti dalle leggi dello Stato non sono ovviamente tutte le regole

della legge statale, ma da tali regole va desunta la ratio

ispiratrice da cui la Regione, o la Provincia, non devono discostarsi

nel soddisfare le condizioni particolari e gli interessi propri al

loro territorio.

Nella specie, alla stregua di quanto prima rilevato, la ratio

della legge ed il principio che ne va ricavato sono quelli della

continuità nell'assistenza farmaceutica prestata, in un adeguato

ambito territoriale, dal servizio nel suo insieme e non già dalla

singola farmacia. Resta quindi alla competenza del legislatore

regionale il compito di assicurarne la realizzazione provvedendo, nel

rispetto delle norme costituzionali e degli altri principi fissati

nelle leggi dello Stato, alla necessaria disciplina di dettaglio, ivi

compresa, indubbiamente, la razionale previsione di turni di apertura

adeguatamente coordinati tra loro sia temporalmente che

territorialmente.

Entrambe le norme regionali impugnate, nella loro

discrezionalità, hanno ritenuto di raggiungere tale risultato,

nonché - e non va dimenticato - quello del necessario equilibrio tra

il principio di continuità del servizio farmaceutico e quello di cui

all'art. 36, terzo comma, Cost., che garantisce a tutti i lavoratori

il diritto al riposo, nelle sue diverse forme, ponendo un obbligo di

chiusura annuale per ferie e di riposo infrasettimanale con

valutazioni immuni da irragionevolezza che sfuggono pertanto al

sindacato di questa Corte.

6. - Analoghe considerazioni vanno infine espresse nei confronti

dell'ulteriore censura dedotta avverso l'art. 3, secondo comma, della

Legge Regione Piemonte 27 agosto 1982 n. 22 in riferimento all'art.

41 della Costituzione.

Tenuto per fermo che lo svolgimento di una professione sanitaria

quale quella in esame inerisce in primo luogo ad un servizio di

pubblica necessità le cui finalità non possono essere condizionate

o snaturate con il richiamo all'aspetto privato ed imprenditoriale

dell'esercizio farmaceutico, basterà osservare che la norma

impugnata si muove chiaramente in direzione di una uniformità di

trattamento tra i lavoratori del settore e di un ampliamento del

diritto al riposo settimanale cui l'evoluzione della collettività

sociale tende indubbiamente a conferire maggiore rilievo e più

adeguata durata.

Ravvisata quindi l'esistenza in concreto di ragioni di utilità

sociale legittimanti la compressione dell'iniziativa economica

privata, la Corte non può che ribadire (con ciò conformandosi ad un

orientamento già costantemente espresso: v. ad es. sentt. nn. 137

del 1971 e 20 del 1980) che il suo potere "di giudicare in merito

alla utilità sociale alla quale la Costituzione condiziona la

possibilità di incidere sui diritti della iniziativa economica

privata concerne solo la rilevabilità di un intento legislativo di

perseguire quel fine e la generica idoneità dei mezzi predisposti

per raggiungerlo".

Anche detta questione deve pertanto essere dichiarata non fondata.