Sentenza n. 441/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, secondo

comma, della legge 5 dicembre 1959, n. 1077 (Miglioramento del

trattamento di quiescenza ed adeguamento delle pensioni a carico

della Cassa per le pensioni ai dipendenti degli Enti locali facenti

parte degli Istituti di previdenza presso il Ministero del tesoro),

promosso con ordinanza emessa il 14 novembre 1990 dalla Corte dei

conti - Sezione terza giurisdizionale, sul ricorso proposto da

Maloberti Achille, iscritta al n. 120 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 20 ottobre 1993 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti, con ordinanza 14 novembre 1990 - nel

corso di un giudizio promosso da un dipendente della Camera di

commercio, industria e artigianato di Genova, per ottenere che, al

fine del computo della pensione, fosse considerata anche la

"gratificazione annuale" di cui all'art. 40 del regolamento approvato

con decreto ministeriale 16 marzo 1970, relativo al personale

camerale - ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 16, secondo comma, della legge 5 dicembre 1959, n. 1077,

nella parte in cui ha escluso la pensionabilità delle mensilità

oltre la tredicesima per gli iscritti alla Cassa per le pensioni dei

dipendenti degli enti locali, istituita presso gli Istituti di

previdenza del Ministero del tesoro, con trattamento economico di

attività di servizio disciplinato da regolamento ministeriale.

Nell'ordinanza di rimessione si deduce il contrasto di tale

disposizione, in parte qua, con l'art. 3 Cost., giacché - prevedendo

che le mensilità oltre la tredicesima, corrisposte a titolo di

gratifiche annuali o altrimenti periodiche, fossero computabili ai

fini della pensione soltanto per gli iscritti con trattamento

economico di attività di servizio regolato da contratto collettivo

di lavoro, e limitatamente alla parte di esse corrisposte ai sensi di

tale contratto - avrebbe posto in essere un'ingiustificata disparità

di trattamento.

Il giudice a quo deduce al riguardo che l'art. 15, primo comma, ha

stabilito, in via generale, che la retribuzione annua contributiva

"è la risultante degli emolumenti fissi e continuativi o ricorrenti

ogni anno che costituiscono la parte fondamentale della retribuzione

corrisposta, ai sensi delle vigenti disposizioni legislative o

regolamentari ovvero dei contratti collettivi di lavoro, come

remunerazione per la normale attività lavorativa".

Tale norma è intesa ad assicurare che gli emolumenti computabili

ai fini pensionistici abbiano carattere di generalità, escludendo la

computabilità di quelli previsti dai regolamenti dei singoli enti.

Peraltro, gli emolumenti previsti da regolamenti ministeriali - come

quelli in questione - secondo il giudice a quo avevano tale

carattere, e quindi sarebbero stati irrazionalmente e

discriminatoriamente non compresi tra gli emolumenti computabili a

fini pensionistici.

Nell'ordinanza di rimessione si deduce anche il contrasto della

suddetta esclusione con l'art. 36 Cost., essendo gli emolumenti in

questione elementi della normale retribuzione lavorativa, dei quali

la norma costituzionale impone che si tenga conto ai fini della

pensione, stante la natura di retribuzione differita di quest'ultima.

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente

infondata.

Nell'atto di costituzione si deduce al riguardo che il

legislatore, con l'art. 16 della legge n. 1077 del 1959, consentendo

il computo, ai fini del calcolo della pensione, delle mensilità

oltre la tredicesima, corrisposte a titolo di gratifiche annuali o

altrimenti periodiche, soltanto per gli iscritti alla Cassa pensioni

con trattamento economico di attività di servizio regolato da

contratto collettivo di lavoro e, comunque, limitatamente alla parte

di esse corrisposte obbligatoriamente ai sensi del rispettivo

contratto di lavoro, ha debitamente valutato che la rilevante

consistenza numerica delle predette categorie assicurava, da un lato,

una base contributiva allargata, adeguata in relazione ai conseguenti

oneri pensionistici e, dall'altro, la maggiore ponderatezza e la

minore entità degli emolumenti concessi in sede di contrattazione

nazionale.

La norma impugnata troverebbe la propria ratio nei suddetti

elementi, che invece non sarebbe dato di riscontrare nei confronti

del personale con retribuzione disciplinata da decreto ministeriale.

In tal caso, infatti, trattandosi di un numero limitato di soggetti,

il rischio di maggiore liberalità nella elargizione di consistenti

emolumenti retributivi, unitamente alla ristretta base contributiva,

metteva in pericolo la necessaria copertura degli oneri

pensionistici.

Pertanto, sarebbe priva di fondamento la tesi secondo la quale

irrazionalmente il legislatore avrebbe trattato diversamente (al fine

di considerare quale retribuzione contributiva utile a pensione la

gratificazione annuale), la posizione dei dipendenti disciplinati da

contratto collettivo da quella dei dipendenti delle Camere di

Commercio, la cui disciplina discendeva (sino al loro passaggio alle

regioni) da regolamento ministeriale.

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 36 Cost., nell'atto

d'intervento si osserva che tale norma garantisce al lavoratore "una

esistenza libera e dignitosa", che non è compromessa dal mancato

calcolo, ai fini della pensione, della gratifica in questione. Considerato in diritto

1. - L'articolo 15 della legge 5 dicembre 1959 n. 1077

(Miglioramento del trattamento di quiescenza ed adeguamento delle

pensioni a carico della Cassa per le pensioni ai dipendenti degli

Enti locali facenti parte degli Istituti di previdenza presso il

Ministero del tesoro) stabilisce che la retribuzione annua

contributiva (sulla base della quale si calcola la pensione) è

rappresentata dagli "elementi fissi e continuativi o ricorrenti ogni

anno che costituiscono la parte fondamentale della retribuzione

corrisposta, ai sensi delle vigenti disposizioni legislative o

regolamentari ovvero dei contratti collettivi di lavoro, come

remunerazione per la normale attività lavorativa richiesta per il

posto ricoperto".

Il successivo articolo 16 prevede alcune eccezioni a tale

principio generale. In particolare, il secondo comma stabilisce che

"le eventuali mensilità oltre la tredicesima corrisposte a titolo di

gratifiche annuali o altrimenti periodiche .. sono da comprendersi

nella retribuzione annua contributiva soltanto per gli iscritti con

trattamento economico di attività di servizio regolato da contratto

collettivo di lavoro e comunque limitatamente alla parte di esse

corrisposte obbligatoriamente ai sensi del rispettivo contratto di

lavoro".

La Corte dei conti dubita della legittimità costituzionale - con

riferimento agli articoli 3 e 36 Cost. - di quest'ultima

disposizione, nella parte in cui esclude la pensionabilità delle

mensilità aggiuntive oltre la tredicesima per gli iscritti alla

C.P.D.E.L. con trattamento economico di attività di servizio

disciplinato (non da contratto collettivo ma) da regolamento

ministeriale. La questione è riferita in particolare al personale

delle camere di commercio, con rapporto di impiego disciplinato dal

regolamento di cui al decreto ministeriale 16 marzo 1970 (che,

all'articolo 40, prevede una gratificazione annuale - oltre alla

tredicesima - pari a due mensilità di retribuzione).

La norma impugnata - secondo il giudice a quo - è intesa ad

assicurare che gli emolumenti pensionabili abbiano carattere di

generalità, escludendo la computabilità di quelli previsti dai

regolamenti dei singoli enti. Peraltro, gli emolumenti previsti da

regolamenti ministeriali presentano anch'essi tale carattere di

generalità - alla pari di quelli previsti dai contratti collettivi -

e pertanto la limitazione disposta dal secondo comma del citato

articolo 16 sarebbe, per questo verso, irrazionale e discriminatoria.

2. - La questione non è fondata.

Vi è da osservare che la limitazione alla computabilità ai fini

contributivi e pensionistici delle mensilità aggiuntive oltre la

tredicesima è riferita in via preliminare dalla norma impugnata non

già alla fonte normativa che prevede e regola tali erogazioni

retributive, ma al tipo di rapporto cui esse accedono. La

computabilità è infatti comunque esclusa per tutti i rapporti non

regolati direttamente ed esclusivamente da contratti collettivi di

diritto comune e cioè per tutti i rapporti di tipo non privatistico.

È solo con riguardo ai rapporti di impiego a regime privatistico e

quindi regolati direttamente da contratto collettivo che viene in

rilievo la seconda limitazione disposta dalla norma in esame, quella

secondo cui, perché siano computabili agli effetti in questione, le

mensilità aggiuntive debbono essere considerate dal medesimo

contratto collettivo che regola il rapporto ed essere ivi previste

come obbligatorie. Ed è quindi solo questa seconda limitazione che

risponde effettivamente alla specifica ratio di escludere la

pensionabilità di emolumenti previsti non dalla disciplina generale,

ma solo da quella particolare dei singoli enti o dei singoli

rapporti.

Tale interpretazione, oltre che essere imposta dal tenore

letterale della disposizione, trova conferma nella considerazione

delle finalità di omogeneizzazione - certamente apprezzabili - che

il legislatore ha inteso perseguire in questa materia (quali sono

state ben evidenziate - con significativi richiami al dibattito

parlamentare - dalle sentenze della stessa Corte dei conti, Sez. III,

pensioni civili, in data 17 aprile 1989 nn. 62748 e 62739).

L'esclusione assoluta della pensionabilità delle mensilità

aggiuntive ulteriori alla tredicesima per i rapporti di tipo

pubblicistico trovava, infatti, la sua giustificazione nella

circostanza che simili emolumenti costituivano una vera e propria

anomalia, non essendo previsti né nel trattamento economico dei

dipendenti dello Stato - che era il modello al quale doveva

tendenzialmente uniformarsi il rapporto di impiego dei dipendenti

degli enti locali - né nella generalità degli ordinamenti relativi

a questa categoria di dipendenti pubblici. Essendo falliti i

ricorrenti tentativi di riportare ad uniformità il trattamento di

attività del pubblico impiego - specie a causa della tendenza degli

enti locali a istituire emolumenti aggiuntivi - il legislatore del

1959 aveva inteso evitare che tali difformità avessero rilevanti

riflessi anche sul trattamento di quiescenza. Una simile esigenza non

si poneva, invece, per il personale regolato dai comuni contratti

collettivi di diritto privato, sia perché il loro trattamento era ex

se del tutto eterogeneo rispetto a quello del pubblico impiego, sia

perché la disciplina generale di tale trattamento, essendo la

risultante dei normali meccanismi di mercato, era meno suscettibile

di essere condizionata dai suddetti fattori distorsivi. Per i

dipendenti a regime privatistico, l'esigenza di omogeneizzazione, che

non si poneva con riferimento alla disciplina generale del loro

rapporto, tornava a sussistere con riferimento ai trattamenti

aggiuntivi che potevano essere pattuiti a livello del singolo ente,

ovvero per particolari categorie o ad personam. Di qui l'esclusione

della pensionabilità per tutti quegli emolumenti estranei alla

previsione del contratto collettivo.

3. - Agli effetti della pensionabilità o meno delle mensilità

aggiuntive oltre la tredicesima, il discrimine non è quindi quello

prospettato dal giudice a quo.

Riferita invece - come deve essere - alla distinzione tra rapporti

di diritto pubblico e rapporti regolati dai comuni contratti

collettivi privati, la denunziata diversità di disciplina non

determina violazione dell'articolo 3 della Costituzione, perché, a

parte la diversità tra le situazioni regolate, essa è

ragionevolmente giustificata dalle considerazioni che si sono sopra

esposte.

4. - Né sussiste la denunziata lesione dell'articolo 36 della

Costituzione. È vero, infatti, che dagli articoli 36 e 38 discende

il principio che, al pari della retribuzione percepita in costanza

del rapporto di lavoro, il trattamento di quiescenza, che della

retribuzione costituisce il prolungamento a fini previdenziali, deve

essere proporzionato alla qualità e alla quantità del lavoro

prestato e deve, in ogni caso, assicurare al lavoratore e alla sua

famiglia i mezzi adeguati alle loro esigenze di vita. Tuttavia, i

ricordati principi di proporzionalità e di adeguatezza non

comportano che sia garantita in ogni caso una integrale

corrispondenza tra retribuzione e pensione ma lasciano alla

discrezionalità del legislatore la possibilità di apportare

correttivi di dettaglio che - senza intaccare i suddetti criteri con

riferimento alla disciplina complessiva del trattamento pensionistico

- siano giustificati da esigenze meritevoli di considerazione.

Nel caso in esame, il principio di proporzionalità tra il reddito

pensionistico ed il normale reddito di lavoro è sostanzialmente

assicurato dagli articoli 15 e 16 della legge n. 1077 del 1959,

mentre il correttivo in esame è giustificato dall'esigenza di

omogeneizzazione di cui si è fatto cenno.