Sentenza n. 441/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, rispettivamente notificati il 15 ed il 14 aprile 1992,

depositati in Cancelleria il 21 ed il 30 successivi, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito del decreto del Ministro dei trasporti

20 dicembre 1991, n. 448, concernente: "Regolamento di attuazione

della direttiva del Consiglio delle Comunità europee del 21 giugno

1989 che modifica la direttiva del Consiglio n. 562 del 12 novembre

1974, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di

viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed

internazionali", ed iscritti ai nn. 13 e 17 del registro conflitti

1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Alberto Predieri per la Regione Toscana, Mario

D'Acunti per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Oscar

Fiumara per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con due ricorsi analoghi nel contenuto le Regioni Toscana ed

Emilia-Romagna hanno promosso conflitto di attribuzione nei confronti

dello Stato in ordine al decreto del Ministro dei trasporti n. 448

del 20 dicembre 1991 con il quale si è data attuazione alla

direttiva del Consiglio delle Comunità europee n. 438 del 21 giugno

1989 riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di

viaggiatori su strada.

2. - La Regione Toscana lamenta che, per quanto concerne i

trasporti di interesse regionale, si tratta di attività ricomprese

nella competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione,

dell'art. 84 del d.P.R. n. 616 del 1977 e delle leggi quadro n. 151

del 1981 e n. 21 del 1992. Conseguentemente, il fatto che le

Comunità europee siano intervenute a regolare uno specifico aspetto

del servizio di trasporto, qual è quello dell'accesso alla

professione, non può implicare automaticamente che, nell'attività

di adeguamento alla normativa comunitaria, debba escludersi una

competenza regionale al riguardo.

Al contrario, ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato

reca una regolamentazione complessiva che si traduce in singole

prescrizioni lesive delle competenze regionali nelle materie dei

trasporti e della istruzione professionale.

3. - Tali prescrizioni, in particolare, sono:

l'art. 9 che prevede che l'esame di idoneità professionale sia

preceduto da una domanda inoltrata ad una commissione costituita

presso l'ufficio provinciale della motorizzazione civile e dei

trasporti in concessione del capoluogo della Regione. Tra i documenti

da allegare obbligatoriamente alla domanda sta "l'attestato di

frequenza ad uno dei corsi di preparazione che saranno affidati ad

organismi di formazione professionale con ampia e documentata

esperienza, previa autorizzazione del Ministero dei trasporti -

Direzione generale M.C.T.C." (art. 9, terzo comma, lett. a).

Detta norma contrasterebbe con le competenze regionali in materia

di trasporti e di formazione professionale nella misura in cui

subordina l'ammissione all'esame (e il superamento dello stesso) alla

presentazione di un attestato di frequenza ad un corso che - afferma

il decreto - sarà affidato "ad organismi di formazione

professionale" non meglio identificati, ma comunque "previa

autorizzazione" del Ministero dei trasporti.

La necessità dell'autorizzazione ministeriale, nonché la

previsione generica della possibilità di affidare i corsi ad

organismi che saranno indicati solo dallo stesso Ministero,

comporterebbero un'illegittima ingerenza dello stesso in un ambito

riservato;

l'art. 10 del decreto, che prevede che le commissioni d'esame

per l'accertamento dell'idoneità professionale, siano istituite, su

base regionale, con decreto del Ministro dei trasporti (e composte da

un dirigente della Direzione generale della M.C.T.C.; da cinque

funzionari almeno del settimo livello della Direzione generale

dell'ufficio provinciale M.C.T.C. capoluogo di regione; da un

rappresentante per ogni associazione nazionale di categoria o

associazione locale aderente alle associazioni nazionali maggiormente

rappresentative a livello nazionale).

La Regione lamenta che nella composizione della commissione non

sia assicurata la presenza di alcun rappresentante di un ente - la

Regione stessa - titolare di parte rilevante delle competenze sulle

quali incide il provvedimento impugnato. Verrebbe con ciò

illegittimamente disconosciuta e sostanzialmente negata ogni

attribuzione regionale; e verrebbe altresì negato ogni rilievo ad

uno strumento - l'intesa - cui la Corte ha attribuito rilevanza non

solo, in generale, come modulo procedimentale tipico di composizione

e prevenzione di possibili conflitti tra enti pubblici, nonché di

cooperazione e leale collaborazione tra Stato e Regioni, ma anche, in

particolare, nella materia della formazione professionale.

4. - Aggiunge la ricorrente che la violazione delle competenze

regionali determinata dalle norme ora citate (nonché la complessiva

irragionevolezza delle stesse, che andrebbe del pari censurata in

relazione all'art. 3 della Costituzione) risulterebbe tanto più

evidente se misurata con il contenuto dell'art. 17, primo e terzo

comma, del decreto. Questo stabilisce che "in ogni momento, qualora

venga accertato da parte dell'ente competente, anche a prescindere

dalla verifica quinquennale di cui al terzo comma, il venire meno

anche di uno solo dei requisiti di idoneità morale e finanziaria di

cui all'art. 3, l'ente stesso procede alla revoca del titolo

abilitativo all'autotrasporto".

Se dunque è riconosciuta, dallo stesso testo normativo, una

competenza delle Regioni (che sono precisamente tra gli "enti

competenti" al rilascio delle concessioni di trasporto, ai sensi

dell'art. 4 della legge n. 151 del 1981), non sarebbe comprensibile

perché il decreto abbia inteso escluderle da ogni funzione in

materia di valutazione dei requisiti per l'accesso alla professione

di autotrasportatori su strada. Conclude la Regione rilevando che

l'illegittimità costituzionale degli artt. 9 e 10 del decreto n. 448

del 1991 comporterebbe anche, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87

del 1953, la conseguenziale illegittimità degli artt. 6, secondo

comma, 11, 12, 15 e 16, quarto e quinto comma.

5. - Per ragioni del tutto analoghe la Regione Emilia-Romagna

ritiene che il decreto del Ministro dei trasporti (in particolare con

gli artt. 2, secondo comma, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 17)

invada competenze regionali costituzionalmente garantite e ne chiede

l'annullamento. Ad avviso della ricorrente le disposizioni in esame

si ingeriscono in maniera manifesta in settori di prerogativa

regionale, quale risulta in primo luogo la materia "istruzione

artigiana e professionale", di cui agli artt. 117 e 118, primo comma,

della Costituzione.

Al riguardo, dovrebbero considerarsi ricomprese, nelle

attribuzioni regionali, tanto l'indicazione delle materie il cui

apprendimento si reputi funzionale alla qualificazione professionale

da raggiungere, quanto la scelta, la composizione, la costituzione,

le modalità, il funzionamento e operatività dell'organo cui compete

il giudizio di idoneità. Rientrerebbe parimenti nella competenza

regionale, sotto il profilo della devoluzione della valutazione dei

requisiti di idoneità professionale, anche la disciplina delle cause

di esenzione dall'esame e della loro certificazione (art. 7), così

come la fissazione di criteri o vincoli correlati alla reiterazione

delle prove d'esame (art. 14) ed alla verifica e perdita dei

requisiti stessi (art. 17).

Nel caso di specie, allo sconfinamento relativo alla materia

"istruzione artigiana e professionale" (artt. 117 e 118, primo comma,

della Costituzione), si cumulerebbe quello relativo alla distinta

attribuzione in tema di "tramvie e linee automobilistiche",

considerato l'ambito di tale nozione sancito dall'art. 84 del d.P.R.

n. 616 del 1977 ed il carattere relativo del criterio territoriale

preordinato al riconoscimento delle attribuzioni in discorso ("anche

se la parte non prevalente del percorso si svolge nel territorio di

un'altra regione": art. 84, primo comma, del d.P.R. n. 616 citato).

L'invasione della sfera di competenza regionale, relativamente alle

norme considerate, abbraccerebbe anche l'esercizio delle funzioni

delegate alle Regioni ai sensi dell'art. 85, primo comma, del d.P.R.

n. 616 del 1977 e dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione.

6. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'inammissibilità, o comunque per l'infondatezza, di

entrambi i ricorsi.

La difesa del Governo, premessa un'ampia disamina dell'oggetto e

delle finalità del decreto ministeriale n. 448 del 1991, osserva

come nel 1992 abbia inizio nell'intera Comunità un nuovo modello

economico completamente diverso dal precedente. In questa prospettiva

apparirebbe evidente la centralità della competenza professionale

degli operatori che vogliono entrare nel mercato del trasporto di

persone con autobus e, conseguentemente, la nuova normativa non

poteva essere canalizzata entro ambiti locali, essendo volta al

conseguimento di un titolo abilitante all'esercizio della professione

non solo su tutto il territorio nazionale, ma anche nel più vasto

ambito europeo. Le competenze attribuite alle Regioni dagli artt.

117 e 118 della Costituzione, dal d.P.R. n. 616 del 1977 sono

limitate al solo ambito territoriale di ciascuna Regione e in questi

limiti esse non sarebbero affatto toccate dalla normativa in

questione.

7. - Non sarebbero toccate, in particolare, quelle in tema di

istruzione artigiana e professionale. Quanto all'istruzione

artigiana, l'Avvocatura osserva che il decreto disciplina l'accesso

alla professione dell'"imprenditore-trasportatore" (art. 1), sicché

non vi sarebbe nulla che attenga all'artigianato. Quanto

all'istruzione professionale, la normativa non toccherebbe i corsi

professionali, ma disciplinerebbe soltanto l'accesso alla professione

e l'esame di idoneità (o un'attestazione di idoneità equipollente)

che fa conseguire il titolo abilitante all'esercizio della

professione su tutto il territorio comunitario: non potrebbe non

essere ritenuta la piena competenza statale che non interferisce con

quelle regionali operanti in un contesto distinto e separato.

8. - Né un'interferenza potrebbe essere riscontrata nel punto in

cui (art. 9, n. 3, lett. a) è previsto per l'esame un attestato di

frequenza ad uno dei corsi di preparazione "che saranno affidati ad

organismi di formazione professionale con ampia e documentata

esperienza, previa autorizzazione del Ministero dei trasporti": resta

ferma la competenza di qualunque organismo ente o istituto anche

regionale per i corsi di formazione professionale, riservandosi lo

Stato solo la verifica della sussistenza dei necessari requisiti che

comprovino l'esperienza e le capacità necessarie in capo agli

organismi stessi, al fine di garantire omogeneità nel rispetto delle

prescrizioni comuni dettate dalla normativa comunitaria.

9. - Quanto al disposto dell'art. 17, primo e terzo comma, del

decreto, che, prevedendo un potere di revoca del titolo abilitativo

da parte dell'"ente competente", eventualmente regionale,

dimostrerebbe l'illogicità di aver sottratto al medesimo ente

qualsiasi funzione in materia di valutazione dei requisiti per

l'accesso alla professione, l'Avvocatura rileva che il provvedimento

ministeriale non avrebbe affatto mutato la competenza al rilascio

delle concessioni o delle licenze di trasporto, ma avrebbe solo

riservato allo Stato quanto concerne l'esame, o l'attestato

equipollente, di idoneità professionale.

10. - In ordine alla competenza regionale in tema di tramvie e

linee automobilistiche di interesse regionale, si osserva che essa,

con margini di operatività e confini ben delimitati, non sarebbe

assolutamente toccata dal decreto, il quale, anziché l'attività di

trasportatore, riguarda solo le qualità dell'imprenditore-trasportatore, ponendo alle Regioni solo l'onere di verificare che

chi per la prima volta accede all'attività in questione sia dotato

dei requisiti che la CEE ha ritenuto indispensabili.

11. - Quanto infine alla competenza regionale in tema di noleggi e

servizi di piazza, l'Avvocatura precisa che il decreto fa riferimento

solo ai trasporti effettuati con autobus (art. 1). L'art. 2, n. 2, si

riferirebbe, quindi, al servizio di noleggio con autobus (e non al

noleggio di autovettura e al servizio di piazza): e per tale servizio

varrebbero le considerazioni già svolte in ordine alla esigenza di

omogeneità sul piano nazionale. Considerato in diritto

1. - Le Regioni Toscana ed Emilia-Romagna sollevano entrambe

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al

decreto del Ministro dei trasporti n. 448 del 20 dicembre 1991 con il

quale si è data attuazione (ai sensi del l'art. 14 della legge 29

dicembre 1990 n. 428: "Legge comunitaria per il 1990") alla direttiva

del Consiglio delle Comunità europee n. 438 del 21 giugno 1989 (che

modifica la precedente direttiva n. 562 del 12 novembre 1974)

riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di

viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed

internazionali.

Poiché i due ricorsi investono, sotto profili in larga parte

coincidenti, il medesimo provvedimento governativo, i relativi

giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Le ricorrenti lamentano, in sintesi, che il decreto

ministeriale impugnato, intervenendo a disciplinare uno specifico

aspetto del servizio di trasporto, relativo ai requisiti soggettivi

di coloro che intendono esercitare tale professione, includa anche i

trasporti di interesse regionale; attività da ritenersi invece

ricompresa nella competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, degli artt. 84 e 85 del d.P.R. n. 616 del 1977 e delle

leggi quadro (in tema di servizi di trasporto pubblico) n. 151 del

1981 e n. 21 del 1992.

Conseguentemente, se anche la regolamentazione introdotta

costituisce attuazione di una direttiva adottata dal Consiglio delle

Comunità europee, non potrebbe essere esclusa una competenza

regionale al riguardo, cancellandola o riassorbendola nella

competenza statale di adeguamento alla normativa comunitaria. Al

contrario, ad avviso delle ricorrenti, il decreto reca una

regolamentazione complessiva che, non tenendo conto delle competenze

costituzionalmente garantite, si traduce in singole prescrizioni

lesive delle attribuzioni regionali.

Risulterebbero in particolare violate:

la competenza regionale in materia di trasporti nonché quella

in materia d'istruzione artigiana e professionale, laddove il

provvedimento governativo detta norme in tema di composizione,

costituzione, modalità di funzionamento ed operatività, della

commissione cui compete il giudizio di idoneità professionale di

coloro che vogliono accedere alla professione di trasportatore (artt.

6, 9, 10, 11, 12, 13 e 15 del decreto), escludendo ogni

partecipazione regionale. Parimenti lesive delle medesime

attribuzioni sarebbero anche le norme sull'individuazione delle cause

di esonero dall'esame di idoneità (art. 7), così come la previsione

dei criteri per la ripetizione delle prove d'esame (art. 14), o la

disciplina sulla verifica e sulla perdita dei requisiti (art. 17);

previsione, quest'ultima, che ad avviso della Regione Toscana

dimostrerebbe la complessiva irragionevolezza del decreto (in

riferimento all'art. 3 della Costituzione), in quanto, mentre esclude

la Regione da ogni partecipazione alla fase di attestazione e

verifica dei requisiti necessari per la concessione degli atti

abilitativi, le affida poi il potere di revoca dei medesimi;

ancora la competenza in tema di "tramvie e linee

automobilistiche d'interesse regionale", per l'indicazione della

documentazione comprovante il possesso dei requisiti necessari

all'esercizio della professione (art. 16), nonché per il vincolo di

compatibilità, rispetto alla disciplina introdotta dal decreto,

della regolamentazione relativa all'esercizio dei servizi pubblici di

linea ed all'attività di noleggio con conducente (art. 2, secondo

comma: censura questa prospettata dalla sola Regione Emilia-Romagna).

3.1. - I ricorsi non sono fondati.

Il decreto in esame traspone nell'ordinamento interno la

disciplina dettata dalle citate direttive comunitarie in tema di

"accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada

nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali".

Gli obiettivi che la normativa si propone di realizzare sono

strumentali all'attuazione della politica comune dei trasporti (la

cui instaurazione è prevista dallo stesso Trattato istitutivo CEE),

e sono resi espliciti nella direttiva n. 562 del 1974; si tratta, in

breve, del coordinamento delle condizioni di accesso alla professione

di trasportatore di viaggiatori in modo da favorire l'effettivo

esercizio del diritto alla libertà di stabilimento, del

miglioramento della qualifica di trasportatore al fine del

risanamento del mercato, di una migliore qualità del servizio e di

una maggiore sicurezza stradale.

A tal fine le fonti comunitarie pongono una minuziosa

regolamentazione della materia delineando la figura, non già del

semplice autotrasportatore, bensì dell'"imprenditore-trasportatore",

imponendogli la conoscenza delle nozioni di base per una corretta

gestione imprenditoriale e dettandone le caratteristiche specifiche

di idoneità morale, di capacità finanziaria e di capacità

professionale; requisito, quest'ultimo da accertarsi mediante esame

scritto su di un elenco di materie indicate dalla stessa direttiva ed

allegato al decreto in esame.

3.2. - Ciò posto risulta evidente la rilevanza nazionale

dell'interesse sotteso all'attuazione del programma comunitario,

mentre l'esigenza di uniformità nella sua applicazione è intrinseca

(cfr. in materia analoga la recente sent. n. 382 del 1992), e

rappresenta anzi il contenuto dell'obbligo che lo Stato assume verso

la Comunità, non potendosi ipotizzare alcun intervento frazionato o

condizionato da limiti territoriali a fronte di una normativa volta

al conseguimento di un titolo abilitante all'esercizio della

professione, non solo su tutto il territorio nazionale, ma anche nel

più vasto ambito europeo.

Di qui la complessiva legittimità dell'intervento dello Stato,

anche a fronte delle attribuzioni regionali.

Le ricorrenti agiscono infatti a tutela delle competenze loro

attribuite dagli artt. 117 e 118 della Costituzione e dai d.P.R. nn.

5 del 1972 e 616 del 1977 in materia di trasporti e d'istruzione

professionale; ma, nei limiti in cui dette competenze sono affidate

alle Regioni, esse non risultano affatto lese dalla normativa in

esame.

3.3. - È del tutto evidente, in primo luogo, che la materia dei

trasporti nazionali o internazionali (poiché di questa si verte) non

può essere confusa con quella dei trasporti d'interesse locale,

attribuita alle Regioni ma assolutamente delimitata al solo ambito

territoriale di ciascuna di esse, come chiaramente dispone l'art. 117

della Costituzione ("tramvie e linee automobilistiche d'interesse

regionale") e ripetono l'art. 1 del d.P.R. n. 5 del 1972 e gli artt.

84 e 85 del d.P.R. n. 616 del 1977; limite che, del resto, è

esplicito anche nella legge regionale n. 14 del 28 febbraio 1984

adottata dalla ricorrente Regione Toscana (art. 2: " ..servizi di

trasporto pubblico locale ..che si svolgono nel territorio della

Regione Toscana, ed eventualmente in quello di altra Regione

limitrofa per una parte non prevalente, con esclusione di quelli di

competenza dello Stato").

3.4. - Per quanto poi attiene all'istruzione professionale,

occorre rilevare che il decreto non involge evidentemente la

competenza regionale all'organizzazione ed alla gestione di corsi

professionali, ma intende solo riservare allo Stato (art. 9, nella

sua corretta interpretazione) la verifica del rispetto delle

prescrizioni direttamente dettate dalla normativa comunitaria, al

fine di garantirne uniformità nell'attuazione.

Ed anche per quanto riguarda le norme relative agli scrutini

finali dei corsi, alle materie d'esame, alla composizione ed

all'attività delle commissioni d'esame o ai casi di esenzione (artt.

7, 10, 11, 12, 13, 14 e 15), si tratta, in piena evidenza, o di

disciplina dettata direttamente ed esaustivamente in sede comunitaria

(quale, ad esempio, l'elencazione delle materie d'esame), o di

aspetti della materia che la giurisprudenza di questa Corte ha

riconosciuto di spettanza statale. Già con le sentenze n. 89 del

1977 e n. 165 del 1989 - giudicando in conflitti di attribuzione

sollevati nei confronti di alcuni decreti ministeriali relativi a

corsi professionali per esercenti l'attività commerciale - la Corte

riconobbe l'appartenenza allo Stato della fase valutativa dei

risultati della frequenza ai corsi "dal momento che tale verifica

abilita all'esercizio dell'attività commerciale nell'intero

territorio nazionale, ed attiene pertanto alla materia del commercio

di competenza statale".

Ove quindi si consideri che anche in questa sede il superamento

dell'esame (unitamente al possesso degli altri requisiti) abilita

all'esercizio della professione quantomeno su tutto il territorio

nazionale, non possono che essere confermate le medesime conclusioni.

4. - Parimenti infondata risulta la censura prospettata dalla sola

Regione Emilia-Romagna in ordine all'art. 2, secondo comma, del

decreto, che assoggetta a vincolo di compatibilità (rispetto alla

disciplina introdotta dal decreto stesso) "l'esercizio dei servizi

pubblici di linea e l'attività di noleggio con conducente".

Escluso, per le ragioni prima indicate, che la norma risulti

lesiva della competenza regionale in materia di trasporti, non

sussiste neanche la dedotta lesione delle funzioni delegate ( ex

artt. 118, secondo comma, della Costituzione e 85 del d.P.R. n. 616

del 1977) in tema di "Regolamenti comunali relativi ai noleggi ed ai

servizi di piazza", in quanto il decreto fa riferimento solo ai

trasporti effettuati con autobus (art. 1) e, conseguentemente, la

disposizione in esame può riferirsi solo al servizio di noleggio con

autobus e non al noleggio di autovetture e al servizio di piazza.

Val la pena sottolineare che anche le funzioni amministrative

concernenti l'approvazione dei regolamenti comunali relativi ai

noleggi ed ai servizi di piazza sono delegate alle Regioni (ai sensi

dell'art. 85, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977) con il già

evidenziato limite del loro ambito territoriale.

5. Quanto, infine, alla dedotta irragionevolezza della previsione

(art. 17) che affida all'"ente competente", eventualmente regionale,

i poteri di controllo e di revoca sui titoli abilitativi, mentre il

medesimo ente è escluso da ogni partecipazione al loro rilascio, è

appena il caso di osservare che la verificata spettanza allo Stato

delle nuove funzioni previste dal decreto ministeriale, ed in

particolare di quelle in tema di accertamento del requisito

d'idoneità professionale, non involge le attribuzioni degli enti

competenti (Stato, Regioni, comuni) al rilascio delle concessioni o

delle licenze, i quali continuano a svolgere i medesimi compiti,

verificando, positivamente in sede di rilascio, e negativamente in

sede di revoca, la sussistenza dei requisiti necessari, e quindi

anche di quelli direttamente previsti dalla disciplina comunitaria.