Sentenza n. 44/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge

23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed

incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli

addetti al Servizio sanitario nazionale) e dell'art. 9 (recte: 9-bis)

del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la

composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali), promosso con ordinanza emessa il 31 ottobre 1995 dal

tribunale di Tempio Pausania, nel procedimento civile vertente tra

Isoni Giovanni Battista ed altra e Murgia Salvatore, iscritta al n.

277 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica, n. 14, prima serie speciale dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 13 novembre 1996 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso per l'accertamento di una

causa di incompatibilità a ricoprire la carica di sindaco, nei

confronti di un soggetto per il quale si assumeva sussistesse una

situazione di lite pendente con il comune, il tribunale di Tempio

Pausania, con ordinanza emessa il 31 ottobre 1995, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 97

della Costituzione, dell'art. 3 della legge 23 aprile 1981, n. 154

(Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche

di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e

in materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario

nazionale), "nella parte in cui non prevede l'estensione alla carica

di sindaco delle cause di incompatibilità ivi contemplate" per la

carica, fra l'altro, di consigliere comunale, nonché dell'art. 9-bis

(erroneamente indicato, nel dispositivo dell'ordinanza, come art. 9)

del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la

composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali), "nella parte in cui non prevede l'estensione della

pronuncia di decadenza per incompatibilità dalla qualità di

sindaco".

Osserva il remittente che, a seguito dell'entrata in vigore della

legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del

presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio

provinciale), il sindaco direttamente eletto, ancorché concorra a

comporre il consiglio comunale, non riveste più la carica di

consigliere comunale, onde non risulterebbe più applicabile il

settimo comma dell'art. 9-bis del d.P.R. n. 570 del 1960, secondo

cui la pronuncia della decadenza dalla carica di consigliere comunale

produce di pieno diritto l'immediata decadenza dall'ufficio di

sindaco.

Risulta bensì tuttora applicabile - prosegue il remittente -

l'art. 6 dello stesso d.P.R. n. 570 del 1960, secondo cui non può

essere nominato sindaco chi si trovi in uno dei casi di

ineleggibilità alla carica di consigliere comunale previsti dalla

legge; non si potrebbero invece più applicare le cause di

incompatibilità previste per i consiglieri, cause che, avendo

carattere tassativo in quanto limitative dell'esercizio del diritto

ad accedere alle cariche elettive, sancito dall'art. 51 della

Costituzione, non potrebbero estendersi a situazioni, come quella

dell'ufficio di sindaco, non espressamente contemplate.

Secondo il giudice a quo, peraltro, essendo la funzione di sindaco

"particolarmente rappresentativa, incisiva e determinante", non si

comprenderebbe perché essa sia assoggettata a requisiti di

imparzialità più limitati di quelli imposti ai consiglieri. La

disciplina vigente sarebbe dunque in contrasto con il principio di

cui all'art. 97 della Costituzione, poiché un sindaco che versi in

situazione di incompatibilità, discendente, come nella specie, dalla

pendenza di una lite con il comune, non garantirebbe il buon

andamento e l'imparzialità della amministrazione.

In punto di rilevanza, il remittente osserva che le questioni

proposte in giudizio circa la pendenza attuale della lite, la

regolare costituzione di parte civile che avrebbe dato luogo a tale

pendenza, e la fondatezza della domanda di accertamento della

incompatibilità potrebbero essere esaminate solo dopo che sia stata

risolta la questione della estensibilità al sindaco delle cause di

incompatibilità previste per i consiglieri comunali; mentre non

sarebbe fondata l'eccezione proposta dal resistente in ordine alla

regolarità della notifica.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura osserva che la formulazione della legge n. 154 del

1981 va collegata alla vigenza del regime normativo precedente

all'entrata in vigore della legge n. 81 del 1993, nel quale il

sindaco veniva eletto dal consiglio fra i propri componenti, e di

conseguenza doveva avere i requisiti di eleggibilità e di

compatibilità per essi previsti.

Peraltro - prosegue l'interveniente - nella legge n. 81 del 1993

non si rinviene alcuna disposizione che abroghi la previsione dei

predetti requisiti per il sindaco; l'art. 34 della legge,

nell'abrogare espressamente una serie di norme contenute nel d.P.R.

n. 570 del 1960, non ha inciso in alcun modo sulla disciplina delle

cause di ineleggibilità e di incompatibilità previste per le

cariche elettive negli enti locali. Ciò significa, secondo

l'Avvocatura, che in base all'interpretazione logico-sistematica non

si può ravvisare alcun vuoto normativo.

Sul piano sostanziale, del resto, secondo l'interveniente, le cause

di ineleggibilità e di incompatibilità, nel sistema previgente, pur

riferite formalmente ai consiglieri comunali, sarebbero state poste

essenzialmente a garanzia del buon andamento e dell'imparzialità

nell'esercizio delle funzioni degli organi di governo degli enti

locali; e tale esigenza non è venuta meno con l'introduzione

dell'elezione diretta del sindaco, cui anzi le stesse cause ostative

dovrebbero ritenersi a maggior ragione applicabili, avendo egli la

veste di principale responsabile della funzione di gestione

dell'ente.

Infine l'Avvocatura osserva, per completezza, che in sede di

formazione dei testi unici di riordino della materia, previsti dalle

stesse fonti normative che hanno dato luogo alla questione di

costituzionalità, potrà trovare una migliore definizione la

disciplina delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità per

il consigliere comunale e per il sindaco. Considerato in diritto

1. - Nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione si indica come

norma denunciata, oltre all'art. 3 della legge n. 154 del 1981,

l'art. 9 del d.P.R. n. 570 del 1960 (che concerne la perdita della

qualità di assessore verificandosi una delle incompatibilità

previste dalla legge rispetto alla carica di consigliere). Ma dalla

motivazione della medesima ordinanza risulta chiaro che tale

indicazione è frutto di un errore materiale, mentre la disposizione

che si è inteso denunciare è quella dell'art. 9-bis dello stesso

decreto legislativo, ove si disciplina la decadenza dalla carica di

consigliere comunale per il verificarsi, fra l'altro, di una causa di

incompatibilità: disposizione, quest'ultima, espressamente citata

nella motivazione come oggetto del dubbio di costituzionalità.

2. - La questione non è fondata nei termini di seguito precisati.

La premessa su cui si fonda l'ordinanza di rimessione è che, a

seguito della nuova disciplina dettata dalla legge n. 81 del 1993

sulla elezione diretta del sindaco, a quest'ultimo non si possano

più applicare le disposizioni dell'art. 3 della legge 23 aprile

1981, n. 154, che prevedono le cause di incompatibilità con la

carica di consigliere comunale. Mentre le cause di ineleggibilità a

tale carica si estenderebbero al sindaco, in forza del richiamo

contenuto nell'art. 6, primo alinea, del t.u. 16 maggio 1960, n. 570,

secondo cui non può essere nominato sindaco chi si trova in uno dei

casi di ineleggibilità a consigliere comunale previsti dalla legge,

viceversa le cause di incompatibilità - nella specie quella

prevista, per chi abbia lite pendente con il comune, dall'art. 3, n.

4, della legge n. 154 del 1981 - non si estenderebbero al sindaco,

che non rivestirebbe più la carica di consigliere comunale: onde non

troverebbe più applicazione nemmeno l'art. 9-bis, settimo comma, del

d.P.R. n. 570 del 1960, che sancisce la decadenza dall'ufficio di

sindaco di colui nei cui confronti sia pronunciata la decadenza dalla

qualità di consigliere comunale.

3. - Tale premessa non appare però esatta. In base alla riforma

recata dalla legge n. 81 del 1993, il sindaco, eletto direttamente,

non è più scelto sulla base della sua precedente investitura nella

carica di consigliere comunale, come avveniva in forza dell'abrogato

art. 5, primo comma, del t.u. n. 570 del 1960, ma è pur sempre

membro del consiglio comunale, secondo l'art. 34, comma 1, della

legge n. 142 del 1990 (nel testo risultante dalla novella recata

dall'art. 16 della legge n. 81 del 1993), e come è ribadito

dall'art. 1 della stessa legge n. 81 del 1993, secondo cui "il

consiglio comunale è composto dal sindaco" e da un numero di membri

variabile secondo la popolazione del comune. In tale qualità egli,

anche quando non presiede il consiglio, come può accadere nei comuni

con popolazione superiore a 15.000 abitanti (art. 1, comma 2, della

legge n. 81 del 1993), ha diritto di voto per le delibere consiliari,

e viene computato ad ogni fine tra i componenti del consiglio stesso.

In tale quadro sistematico, non vi è difficoltà a ritenere che le

cause di incompatibilità a suo tempo stabilite dalla legge per i

consiglieri comunali (e che valevano ipso jure anche per i Sindaci

quando questi erano eletti dai consigli nel proprio seno) - la cui

ratio consiste evidentemente nell'impedire che possano concorrere

all'esercizio delle funzioni dei consigli comunali soggetti portatori

di interessi confliggenti con quelli del comune o i quali comunque si

trovino in condizioni che ne possano compromettere l'imparzialità -

valgano oggi anche per i Sindaci direttamente eletti, tuttora

componenti dei consigli e come tali compartecipi a pieno titolo delle

relative funzioni.

D'altra parte questa interpretazione è l'unica che consente di

attribuire al contesto normativo un significato esente dal vizio di

irragionevolezza che discenderebbe, come osserva lo stesso

remittente, dal non considerare efficaci nei confronti proprio del

sindaco, rappresentante del comune, le cause di incompatibilità che

il legislatore del 1981 aveva ritenuto di dover stabilire nei

confronti di tutti i componenti dei consigli comunali, i quali allora

rivestivano tutti all'origine la carica di consigliere comunale,

anche quando poi venivano eletti sindaci o assessori; cause che

successivamente il legislatore ha espressamente esteso agli assessori

che possono essere scelti fuori dall'ambito dei consigli, ai quali

non potrebbero applicarsi di per sé le incompatibilità sancite per

i membri dei consigli medesimi (cfr. art. 33, commi 3 e 4, della

legge n. 142 del 1990, come sostituito dall'art. 23 della legge n. 81

del 1993).

4. - La disposizione dell'art. 9-bis, settimo comma, del testo

unico n. 570 del 1960, secondo cui la pronuncia della decadenza dalla

carica di consigliere comunale produce di pieno diritto la immediata

decadenza dall'ufficio di sindaco, e quella parallela dell'art. 9,

che sancisce la perdita della qualità di assessore col verificarsi

di una delle cause di incompatibilità contemplate dalla legge,

avevano nel sistema preesistente alla riforma del 1993 il solo valore

di disciplinare dal punto di vista del procedimento e della

decorrenza la decadenza dalle cariche dei membri degli esecutivi

comunali, non quello di estendere l'ambito di applicabilità di cause

di ineleggibilità e di incompatibilità che riguardavano la carica

di consigliere, e che si applicavano a Sindaci e assessori in quanto

questi dovevano essere anche (e prima) consiglieri comunali. Oggi la

disposizione dell'art. 9-bis, settimo comma, non fa che confermare la

impossibilità di scindere, anche per il sindaco direttamente eletto,

la permanenza in detta carica dalla permanenza della qualità di

componente del consiglio comunale, concorrendo quindi a rafforzare

l'interpretazione qui proposta.

5. - Non è di ostacolo, nei riguardi di quest'ultima, l'obiezione

mossa dal giudice a quo, secondo cui, essendo le cause di

incompatibilità limitative del diritto costituzionalmente garantito

di accesso alle cariche elettive, esse hanno carattere tassativo e

non potrebbero dunque estendersi a situazioni non espressamente

disciplinate. Infatti non si tratta di applicare per analogia ai

Sindaci le cause di incompatibilità stabilite per i consiglieri

comunali, ma, ben diversamente, di interpretare ragionevolmente (sia

pure in senso estensivo rispetto alla mera lettera delle

disposizioni, riferita ai "consiglieri comunali") le norme che

stabiliscono le cause di incompatibilità per i componenti del

consiglio comunale, fra i quali si annovera, come si è visto, anche

il sindaco pur eletto direttamente.

6. - Così ricostruito il sistema normativo, la questione di

costituzionalità, proposta sulla base di una diversa

interpretazione, si rivela priva di fondamento.