Sentenza n. 44/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 22 agosto 1957, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 10 settembre 1957 ed iscritto al n. 18

del Registro ricorsi 1957, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato sorto a seguito del decreto 28 maggio 1957 del

Ministro per il tesoro concernente la nomina del liquidatore della

Cassa rurale artigiana "La Previdenza" di Valguarnera.

Udita nell'udienza pubblica del 30 aprile 1958 la relazione del

Giudice Giuseppe Cappi;

uditi l'avv. Salvatore Orlando Cascio per il ricorrente e il

sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Arias per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto 28 maggio 1957, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 157 del 25 giugno successivo, il Ministro per il tesoro

nominava il dott. Antonio Scarlata liquidatore della Cassa rurale

artigiana "La Previdenza", società cooperativa in nome collettivo con

sede nel comune di Valguarnera (Enna). La Cassa era stata posta in

liquidazione secondo le norme ordinarie, e liquidatore era stato

nominato il dott. Francesco Di Gregorio. Il Ministro per il tesoro, col

suindicato decreto, "considerata l'opportunità di provvedere, ai sensi

dell'art. 86 bis del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375" aveva proceduto alla

sostituzione del Di Gregorio coI predetto dott. Scarlata.

La Regione siciliana, con atto 16 agosto 1957, regolarmente

notificato, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il

10 settembre successivo, proponeva "ricorso per conflitto di

attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei Ministri e nei

confronti del Ministro per il tesoro", chiedendo che la Corte volesse

"annullare l'impugnato provvedimento (cioè il citato decreto

ministeriale 28 maggio 1957), emettendo tutte le necessarie

statuizioni".

Il patrocinio della Regione dichiarava nel ricorso di averlo

proposto ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 39 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, e dell'art. 27 delle Norme integrative 16

marzo 1956 per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Nel ricorso

veniva denunciata la violazione dell'art. 20 dello Statuto siciliano,

in relazione all'art. 17 dello stesso Statuto, e denunciata altresì la

violazione dell'art. 9 del D.P. R. 27 giugno 1952, n. 1133, contenente

le "Norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di credito e

risparmio". La Regione osservava che l'art. 20 dello Statuto siciliano

dispone: "Il Presidente e gli Assessori regionali, oltre alle funzioni

esercitate in base agli artt. 12, 13, comma primo e secondo, 19, comma

primo, svolgono nella Regione le funzioni esecutive ed amministrative

concernenti le materie di cui agli artt. 14, 15, 17", fra le quali

(art. 17, lett. c) vi è la "disciplina del credito, delle

assicurazioni e del risparmio".

La Regione rilevava inoltre che l'art. 9 delle suindicate Norme di

attuazione attribuisce all'Amministrazione regionale le competenze che

per gli artt. 57 e 67 del R.D.L. n. 375 del 12 marzo 1936 spettavano in

campo nazionale al Capo del Governo. Da ciò il ricorso concludeva che

la competenza a porre in liquidazione una azienda di credito operante

esclusivamente in Sicilia, quale è quella di cui si discute, e di

nominare il liquidatore, comporta altresì la competenza a procedere

alla sostituzione del liquidatore stesso, qualora se ne ravvisasse la

opportunità. Tale conclusione discende da una corretta e logica

interpretazione del citato art. 9; è aderente alla norma statutaria,

alla quale si voleva dare attuazione; ed è conforme al sistema del

D.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, che deferisce alla Amministrazione

regionale le competenze sulle aziende di credito aventi carattere

locale.

"Per le suesposte considerazioni - così il ricorso - e per le

altre che verranno esposte nei modi e termini di legge" si concludeva

per l'annullamento dell'impugnato decreto.

2. - Si costituivano in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, nonché il Ministro per il tesoro, rappresentati e difesi

dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale, in data 11 settembre

1957, depositava nella cancelleria della Corte le proprie deduzioni per

resistere al ricorso proposto dalla Regione. Preliminarmente,

l'Avvocatura osservava che il ricorso doveva essere dichiarato

inammissibile nei confronti del Ministro per il tesoro, perché avrebbe

dovuto essere proposto esclusivamente nei confronti del Presidente del

Consiglio dei Ministri, giusta le norme degli artt. 37 e segg. della

legge 11 marzo 1953, n. 87.

Nel merito l'Avvocatura chiedeva che il ricorso fosse respinto per

i seguenti motivi:

a) "In punto di fatto, si osserva che la Cassa rurale ed artigiana

"La Previdenza" di Valguarnera era ed è tuttora in liquidazione

secondo le norme ordinarie (artt. 2448 e 2450 Cod. civ.), in base a

provvedimento del Tribunale di Enna in data 2 marzo 1956, che nominava

anche il liquidatore in persona del dott. Francesco Di Gregorio; e che,

essendo trascorsi oltre 14 mesi senza che fosse compiuto alcun atto

inerente alla liquidazione ed avendo, per di più, detto liquidatore

declinato l'incarico, l'azienda è venuta a trovarsi nelle condizioni

prevedute dall'art. 86 bis del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e

successive modificazioni, secondo cui: "se un'azienda di credito si

trovi in stato di liquidazione secondo le norme ordinarie, anche a

seguito della conclusione di un concordato, e la relativa procedura non

si svolga con regolarità ovvero con speditezza, il Capo del Governo

(ora il Ministro per il tesoro, sentito il Comitato interministeriale

per il credito ed il risparmio) può disporre sia la sostituzione dei

liquidatori, sia quella dei membri degli organi di sorveglianza".

b) Poiché la Regione aveva sostenuto, come si è visto, che la

competenza per la nomina e sostituzione dei liquidatori delle aziende

di credito operanti esclusivamente nella Regione stessa spettava ad

essa Regione in forza dello Statuto della Regione siciliana e delle

citate Norme di attuazione 27 giugno 1952, n. 1133, l'Avvocatura

replicava che "per quanto siffatto trasferimento di competenza possa

apparire in armonia con il sistema generale delle suindicate Norme di

attuazione", alla tesi della Regione osta insuperabilmente il testo

dell'art. 9 delle Norme di attuazione, il quale, mentre nel comma primo

trasferisce certe competenze all'Assessore regionale per le finanze,

nel comma secondo esplicitamente dispone: "Restano ferme, anche per

quanto concerne le competenze, le altre disposizioni contenute nel capo

II e nel capo III del titolo VII del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e

successive modificazioni". In tali disposizioni è appunto compreso

l'art. 86 bis, sul quale l'Avvocatura fondava la propria conclusione

che anche per le aziende di credito operanti esclusivamente nel

territorio regionale la competenza a sostituire i liquidatori continua

ad essere dello Stato.

L'Avvocatura poi aggiungeva che in parecchi altri casi la Regione

non aveva impugnato decreti del Ministro per il tesoro analoghi a

quello ora impugnato.

Quanto ai rilievi fatti nel ricorso circa le varie forme di

liquidazione, l'Avvocatura dello Stato osservava che quando, come nel

caso, permane la liquidazione secondo le norme ordinarie "la nomina e

la sostituzione dei liquidatori avverrà con le forme previste

dall'art. 2450 Cod. civ. e dall'art. 86 bis del R.D.L. 1936, n. 375,

senza alcuna interferenza con le norme che disciplinano la messa in

liquidazione coatta amministrativa e la conseguente nomina e

sostituzione dei commissari liquidatori (art. 67 del R.D.L. 1936, n.

375)".

L'Avvocatura contestava infine che la riserva delle competenze

previste nel comma secondo dell'art. 9 delle Norme di attuazione si

riferisca, come vorrebbe la Regione, alla competenza dell'Autorità

giudiziaria. Tale comma invece contiene soltanto una riserva di

competenze amministrative, tra le quali è anche compresa quella

dell'art. 86 bis.

3. - Nel suo ricorso la Regione aveva accennato ad ulteriori

considerazioni che in appoggio del ricorso sarebbero state esposte "nei

modi e termini di legge". Tali altre considerazioni vennero esposte in

"deduzioni" depositate in cancelleria il 17 aprile 1958. Queste

deduzioni prospettano nuovi profili della controversia. Un rilievo che

avrebbe carattere radicale e decisivo consiste in ciò che la Regione

nega che l'art. 86 bis del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, sul quale il

patrocinio dello Stato fonda l'esclusione della competenza regionale,

sia compreso nel capo 3 o del titolo VII del predetto decreto 12 marzo

1936 e possa quindi essere invocato contro la Regione in base al

secondo comma dell'art. 9 delle Norme di attuazione. Ma dove il

patrocinio della Regione si sofferma particolarmente è sull'errore nel

quale sarebbe caduta l'Avvocatura dello Stato, per avere tenuto conto

soltanto dell'art. 9 delle Norme di attuazione, mentre è necessario

tenere presenti anche i precedenti artt. 2, lett. a e b, e 3. Da questi

articoli la Regione deduce che le Norme attribuiscono espressamente ad

essa Regione, oltre a varie altre facoltà, la competenza a sostituire

i liquidatori. Ciò in base particolarmente agli artt. 1 e 2 che

attribuiscono alla Regione numerose facoltà in varie materie, fra le

quali (lett. e dell'art. 2) "la nomina di amministratori e sindaci

degli istituti ed aziende di cui alla lett. a, nei casi in cui dalle

vigenti disposizioni è demandata agli organi di vigilanza bancaria".

Il patrocinio della Regione conclude che, se anche si voglia

ritenere operante il secondo comma dell'art. 9 delle Norme e quindi

l'art. 86 bis del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, fra le competenze

riservate allo Stato devono però ritenersi escluse quelle già

espressamente regolate dai precedenti articoli delle Norme, fra cui la

competenza indicata nella lettera e dell'art. 2, cioè la nomina degli

amministratori e dei sindaci, nomina che includerebbe - secondo la

Regione - anche la sostituzione dei liquidatori, attribuita al Capo del

Governo (ora Ministro per il tesoro) dal ripetuto art. 86 bis.

Infine la Regione contestava di avere mai fatto acquiescenza agli

interventi dello Stato nella materia in questione; aggiungendo che la

tesi sostenuta dall'Avvocatura avrebbe condotto ad una incongruenza

logico - giuridica, in quanto lo Stato, mentre avrebbe riconosciuto una

notevole ampiezza di poteri agli organi regionali per le importanti

questioni dello scioglimento delle amministrazioni delle aziende di

credito e per la revoca dell'autorizzazione alle aziende stesse

all'esercizio del credito, avrebbe poi riservata a sé la competenza

per il provvedimento assai meno importante della sostituzione dei

liquidatori nei casi di irregolarità o lentezza nella liquidazione.

Alla pubblica udienza del 30 aprile 1958 i difensori delle parti

hanno svolto le rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - In linea preliminare si potrebbe osservare che le conclusioni

del ricorso non sono complete, in quanto si limitano ad invocare

l'annullamento del decreto impugnato, mentre avrebbero dovuto chiedere

la risoluzione del conflitto di attribuzione. Tuttavia la Corte

ritiene che dall'intero contesto dell'atto introduttivo del giudizio si

ricavi con chiarezza l'oggetto del ricorso, con il quale la Regione

sostiene che ad emettere il decreto impugnato sarebbe stata competente

essa Regione, anziché lo Stato.

2. - In secondo luogo la Corte osserva che, essendo stato

regolarmente chiamato in giudizio ed essendosi regolarmente costituito

il Presidente del Consiglio dei Ministri, la notifica del ricorso anche

al Ministro per il tesoro e la sua costituzione in giudizio mediante lo

stesso avvocato dello Stato sono atti superflui che non richiedono

alcuna dichiarazione d'inammissibilità del ricorso nei confronti del

Ministro per il tesoro.

3. - Per l'esatta intelligenza della questione sottoposta alla

Corte, è necessario avere presente il testo dell'art. 9 delle "Norme

di attuazione dello Statuto siciliano in materia di credito e

risparmio", approvate con D.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133: "Per gli

istituti ed aziende di credito di cui alla lettere a dell'art. 2, lo

scioglimento degli organi amministrativi nei casi previsti dall'art.

57, comma primo, del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, o la revoca

dell'autorizzazione all'esercizio del credito e la messa in

liquidazione nei casi previsti dall'art. 67, comma primo, dello stesso

decreto, saranno disposti, ove la Banca d'Italia ne faccia proposta,

con decreto dell'Assessore delle finanze, sentito il Comitato regionale

per il credito ed il risparmio.

"Restano ferme, anche per quanto concerne le competenze, le altre

disposizioni contenute nel capo II e nel capo III del titolo VII del

R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e successive modificazioni".

Delle disposizioni contenute nel capo II e nel capo III del titolo

VII del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e successive modificazioni fa

parte l'art. 86 bis del seguente tenore:

"Se un'azienda di credito si trovi in stato di liquidazione secondo

le norme ordinarie, anche a seguito della conclusione di un concordato

e la relativa procedura non si svolga con regolarità ovvero con

speditezza, il Capo del Governo può disporre sia la sostituzione dei

liquidatori, sia quella dei membri degli organi di sorveglianza. Il

decreto di sostituzione dei liquidatori è pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale e, quando riguardi una società, si osserva il disposto

dell'art. 58, comma quarto. Il decreto di sostituzione non importa

mutamento della procedura di liquidazione alla quale l'azienda sia

sottoposta. Le precedenti disposizioni non pregiudicano quanto è

stabilito nell'art. 67, qualora ricorrano le condizioni ivi prevedute;

esse si applicano anche alle Casse rurali ed artigiane e sostituiscono

per queste ultime le norme contenute nell'art. 27 del T.U. approvato

con R.D. 26 agosto 1937, n. 1706".

La Regione, nelle sue deduzioni del 17 aprile 1958, ha sostenuto

che il citato art. 86 bis, sul quale lo Stato fonda la propria

competenza in ordine al decreto impugnato, non fa parte del R.D. L. 12

marzo 1936, n. 375, richiamato dal secondo comma dell'art. 9 delle

Norme di attuazione. A1 riguardo è decisivo osservare che il secondo

comma dell'art. 9 richiama il R.D.L. 12 marzo 1936 "e successive

modificazioni", cosicché bisogna far capo alle leggi 7 marzo 1938, n.

141, e 7 aprile 1938, n. 636, che convertono in legge, con

modificazioni, il R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e il R.D.L. 17 luglio

1937, n. 1400, contenenti disposizioni per la difesa del risparmio e

per la disciplina della funzione creditizia. Ora, in queste leggi di

conversione è compreso nel titolo VII, capo III, il citato art. 86

bis, che regola quelle competenze che, a tenore del secondo comma

dell'art. 9 delle Norme di attuazione, "restano ferme". Fra esse è

compresa la competenza dello Stato per la sostituzione, in determinati

casi, dei liquidatori di aziende di credito.

Dato ciò e dato il chiaro tenore dell'art. 86 bis, che prevede e

regola puntualmente il caso che forma oggetto del decreto impugnato,

non può dubitarsi che la competenza ad emanarlo fosse dello Stato e

che, di conseguenza, non si sia verificata l'invasione della competenza

regionale denunciata nel ricorso.

4. - La Regione, dopo avere, erroneamente, contestato che l'art. 86

bis faccia parte delle disposizioni richiamate nel secondo comma

dell'art. 9 delle Norme di attuazione, ritiene di poterne contestare

l'efficacia e l'applicabilità nella fattispecie; ma l'assunto non è

fondato. L'argomento sul quale la Regione principalmente si fonda

consiste in ciò, che per la decisione della causa è necessario tenere

presenti, oltre all'art. 9, i precedenti artt. 2 e 3 delle Norme di

attuazione. La lettera e dell'art. 2, dà agli organi regionali

facoltà di "nomina di amministratori e sindaci degli istituti ed

aziende di cui alla lettera a, nei casi in cui dalle vigenti

disposizioni è demandata agli organi di vigilanza bancaria". Da qui la

Regione deduce che anche la sostituzione dei liquidatori deve ritenersi

di sua competenza e che, pertanto, la disposizione generale dell'art.

86 bis deve cadere di fronte a quella particolare della citata lettera

e. Di conseguenza, fra le competenze riservate allo Stato nel secondo

comma dell'art. 9 delle Norme di attuazione deve in ogni caso ritenersi

esclusa quella già attribuita alla Regione dalla lettera e dell'art.

2. La difesa della Regione aggiunge che, mentre l'art. 2 e l'art. 3

delle Norme di attuazione attribuiscono agli organi regionali la

competenza in materia di grande momento, quali ad es. l'ordinamento di

istituti ed aziende di credito, e l'autorizzazione al loro esercizio, e

mentre l'art. 9 attribuisce alla Regione i provvedimenti di revoca di

tale autorizzazione, sarebbe strano ed incoerente che rimanesse

riservata allo Stato la competenza per il provvedimento di gran lunga

meno importante della sostituzione dei liquidatori.

La Corte osserva, anzitutto, che qui trattasi non di criticare il

sistema delle norme di attuazione approvate con il D.P. 27 giugno 1952,

ma di applicare tali norme, dopo averle interpretate.

Ora, l'interpretazione che la Regione vorrebbe dare alla lettera e

dell'art. 2 di quel decreto, nel senso di comprendere nella dizione

"nomina di amministratori e sindaci" anche la nomina dei liquidatori e

loro sostituzione, non è da condividere.

La citata disposizione esplicitamente limita la competenza

regionale alla nomina di amministratori e sindaci degli istituti di

credito a carattere regionale ai casi in cui dalle vigenti disposizioni

tale nomina è demandata agli organi di vigilanza bancaria. E questi

casi sono pochissimi e ben circoscritti. Non essendo necessario fare

una elencazione precisa, basterà ricordare: la nomina dei presidenti e

dei vice presidenti delle Casse di risparmio (art. 2 R.D. 24 febbraio

1938, n. 204, convertito nella legge 3 giugno 1938, n. 778); la nomina

dei presidenti e dei vice presidenti, e dei presidenti del Collegio

sindacale, dei Monti di credito su pegno di 2 categoria, essendo quelli

di 1 categoria equiparati alle Casse di risparmio (artt. 5 e 8 della

legge 10 maggio 1938, n. 745, sull'ordinamento dei Monti di credito su

pegno); e, per quanto si riferisce alle Casse rurali, la sola nomina

dei presidenti del Collegio sindacale (art. 13 del T.U. delle leggi

sull'ordinamento delle Casse rurali e artigiane approvato con R.D. 26

agosto 1937, n. 1706: tale art. 13, che era in vigore al tempo della

emanazione delle Norme di attuazione dello Statuto siciliano, è stato

poi modificato dalla legge 4 agosto 1955, n. 707, nel senso che tutti i

sindaci delle Casse rurali sono di nomina assembleare).

Non può, dunque, parlarsi di una competenza generale della Regione

ad effettuare nomine di amministratori e sindaci.

D'altra parte, è da rilevare che la materia riguardante la nomina

dei liquidatori e la loro sostituzione trova una disciplina a sé

stante in altre disposizioni di legge, tra le quali sono appunto "le

altre disposizioni contenute nel capo II e nel capo III del titolo VII

del decreto legge 12 marzo 1936", che, secondo l'espressa statuizione

dell'art. 9 delle Norme di attuazione, "restano ferme".

Da tutto ciò si ricava che, contrariamente a quanto possa apparire

a prima vista, il capoverso dell'art. 9 delle Norme di attuazione, nel

negare il passaggio alla Regione delle competenze previste dalle

richiamate "altre disposizioni", non è in contrasto con il sistema

adottato per regolare i rapporti tra lo Stato e la Regione siciliana in

materia di credito e risparmio.