Sentenza n. 433/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 48 del decreto

legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo

tributario in attuazione della delega al Governo contenuta

nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), promosso con

ordinanza emessa il 28 giugno 1999 dalla Commissione tributaria

provinciale di Firenze, sui ricorsi riuniti proposti da Maestrini

Iolanda ed altri contro l'Ufficio del Registro di Firenze, iscritta

al n. 7 del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 5, 1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 24 maggio 2000 il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - La Commissione tributaria provinciale di Firenze, con

ordinanza del 28 giugno 1999 - emessa in un giudizio promosso da

taluni contribuenti avverso avvisi di accertamento di maggior valore

di immobili caduti in successione - ha sollevato, in riferimento agli

artt. 97, 53 e 104 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 48 del decreto legislativo 31 dicembre 1992,

n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della

delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre

1991, n. 413), "nella parte in cui non consente alla Commissione

tributaria provinciale alcun giudizio sulla congruità delle imposte

da versare su cui l'Ufficio e il contribuente si sono accordati".

Il giudice a quo, premesso che la sollevata questione appare

rilevante ai fini del decidere, giacché, nel corso del processo,

dopo che era stato "chiesto ed ottenuto un rinvio per conciliazione

alla prima udienza", era pervenuta dall'Amministrazione una proposta

di definizione prontamente accolta dalle controparti, osserva che la

disposizione censurata consente agli uffici tributari, "a loro

insindacabile giudizio e senza neppure motivazione alcuna", di

operare "sconti senza limiti rispetto ai valori accertati e sostenuti

con la costituzione in giudizio", in assenza di "qualunque parametro

di riferimento".

Ad avviso del rimettente, tale "assoluta discrezionalità, esente

da motivazione", colliderebbe non solo con il principio di

imparzialità di cui all'art. 97 della Costituzione, ma anche con il

disposto dell'art. 53, considerato che, a fronte di "conciliazioni

prive di controlli, si realizzano discriminazioni inevitabili, anche

senza ipotizzare comportamenti illeciti".

Secondo il giudice a quo sarebbe leso, altresì, il principio di

"indipendenza" della magistratura da ogni altro potere, consacrato

nell'art. 104 della Costituzione; e ciò a motivo della soggezione

del giudice tributario - il cui ruolo è delegittimato e ridotto a

quello di "notaro" di "un avvenuto accordo su cui non può

interferire" - "alle decisioni della Amministrazione", atteso che "il

controllo sulla conciliazione proposta è meramente formale e non

sulla congruità degli imponibili e, dunque, delle imposte

concordate".

Escluso, altresì, che la conciliazione prevista dalla censurata

disposizione possa essere equiparata a "quelle che si verificano

nell'ambito del giudizio civile", in quanto, nella prima, una delle

parti è pubblica "e rappresenta uno degli interessi vitali dello

Stato", l'ordinanza rileva che il "paragone" può proporsi, invece,

con la materia penale, e, segnatamente, con la "dichiarata

incostituzionalità dell'art. 444, comma 2, del codice processuale

penale", nella parte in cui non prevedeva la possibilità per il

giudice di valutare la congruità della pena proposta in sede di

"patteggiamento" dall'imputato e accettata dal pubblico ministero

(sentenza n. 313 del 1990).

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per sentir dichiarare inammissibile o, comunque, infondata la

sollevata questione.

Preliminarmente, la difesa erariale, nel rilevare che l'ordinanza

di rimessione non indica, in relazione ai commi 1, 4 e 5 del

denunciato art. 48, "la sequenza procedimentale in base alla quale in

ordine alla proposta di conciliazione si trovi ad esprimersi la

Commissione (in udienza) anziché il Presidente della Commissione",

osserva che la stessa risulta carente di motivazione "circa la

verifica dei presupposti e delle condizioni di ammissibilità della

conciliazione, il cui esito negativo soltanto avrebbe potuto rendere

rilevante" la sollevata questione.

Nel merito, si sostiene, anzitutto, l'inconferenza dell'invocato

parametro di cui all'art. 97 della Costituzione, che sarebbe,

infatti, estraneo "all'area della funzione giurisdizionale". Nel

rilevare, altresì, che non possono essere confusi tra loro

"disciplina dell'azione dell'Amministrazione e poteri che, per

ipotetico vincolo costituzionale, dovrebbero" competere al giudice,

si nega, al tempo stesso, che il ruolo di quest'ultimo possa

considerarsi ridotto a quello di un notaio, essendo, infatti, il

medesimo chiamato a verificare il rispetto delle regole temporali e

formali dell'accordo stragiudiziale. Il comportamento dell'ufficio

finanziario che avanza o accetta la proposta di conciliazione non

sarebbe, del resto, svincolato da qualsiasi parametro normativo,

valendo in proposito le previsioni del comma 4-bis dell'art. 37 del

decreto legislativo n. 545 del 1992 (introdotto con l'art. 14, comma

2, del decreto legislativo n. 218 del 1997), circa l'attività di

indirizzo degli uffici finanziari periferici.

"Frutto di erronea sovrapposizione del piano processuale a quello

sostanziale" viene ritenuta dall'Avvocatura la denunciata violazione

dell'art. 53 della Costituzione, precetto che vincola, infatti, il

legislatore "sul piano sostanziale delle regole inerenti alla

configurazione delle fattispecie impositive", ma "non in ordine alla

configurazione del processo tributario e dei poteri del giudice".

Escluso, altresì, che le valutazioni espresse

dall'Amministrazione finanziaria nella procedura conciliativa siano

"suscettibili di essere sindacate nel merito dal giudice tributario

in un'ottica di tutela delle ragioni del fisco che contrasterebbe con

la sua posizione di terzietà", l'Avvocatura ritiene non pertinente

l'evocazione dell'art. 104 della Costituzione, riferibile al solo

complesso dei giudici ordinari (a differenza di quanto prevede

l'art. 108), sostenendo, al tempo stesso, la legittimità dei giudizi

ad istanza di parte, retti dal principio dispositivo.

Del pari, non pertinente sarebbe, ad avviso della parte pubblica,

il richiamo della sentenza della Corte costituzionale n. 313 del

1990, la quale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale

dell'art. 444, comma 2, del codice di procedura penale, in quanto

tale norma non consentiva al giudice di valutare la rispondenza della

pena alla sua finalità rieducativa, così traducendosi in un vulnus

della stessa funzione costituzionale del titolare del potere di

sanzione penale.

Diversa sarebbe, invece, la situazione nel caso della

conciliazione giudiziale nel processo tributario, nel quale

"l'accordo delle parti supera la necessità della pronuncia

giurisdizionale" ed i poteri del giudice sono definiti dal

legislatore nell'ambito della sua discrezionalità. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata con

l'ordinanza in epigrafe riguarda l'art. 48 del decreto legislativo 31

dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in

attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge

30 dicembre 1991, n. 413), "nella parte in cui non consente alla

Commissione tributaria provinciale alcun giudizio sulla congruità

delle imposte da versare su cui l'Ufficio e il contribuente si sono

accordati".

Con tale disposizione il legislatore, al fine di snellire il

contenzioso tributario e di rendere più rapide le relative procedure

di accertamento, ha dettato una disciplina della conciliazione

giudiziale che, nel testo riformato dall'art. 14 del decreto

legislativo 19 giugno 1997, n. 218, prevede un rito "ordinario" e un

rito "semplificato": il primo finalizzato ad una composizione della

lite, da perfezionare nel corso dell'udienza, sulla base di una

previa richiesta formulata da una delle due parti; il secondo ad una

definizione della controversia che, giusta le modalità previste dal

comma 5 del già menzionato art. 48, si concreta nella presentazione

di una proposta dell'Ufficio alla quale il contribuente abbia già

prestato adesione.

2. - In riferimento a questa seconda ipotesi, il giudice a quo,

muovendo dalla premessa che la disposizione censurata consenta agli

uffici tributari di addivenire alla conciliazione della lite "a loro

insindacabile giudizio e senza neppure motivazione alcuna", in

assenza oltretutto di "qualunque parametro di riferimento", ritiene

violato, anzitutto, il principio di imparzialità di cui all'art. 97

della Costituzione. A suo avviso, tale "assoluta discrezionalità,

esente da motivazione", lederebbe anche l'art. 53 della Costituzione,

considerato che, a fronte di "conciliazioni prive di controlli, si

realizzano discriminazioni inevitabili, anche senza ipotizzare

comportamenti illeciti".

Sarebbe inciso, al tempo stesso, il principio di "indipendenza"

della magistratura da ogni altro potere, consacrato nell'art. 104

della Costituzione; e ciò a motivo della soggezione del giudice

tributario - il cui ruolo è delegittimato e ridotto a quello di

"notaro" di "un avvenuto accordo su cui non può interferire" - "alle

decisioni della Amministrazione", atteso che "il controllo sulla

conciliazione proposta è meramente formale e non sulla congruità

degli imponibili e, dunque, delle imposte concordate".

3. - Va, anzitutto, respinta l'eccezione dell'Avvocatura dello

Stato, secondo la quale la questione sarebbe da reputare

inammissibile per difetto di motivazione sotto il profilo della

rilevanza.

Giova rammentare, al riguardo, che il menzionato art. 48, comma

5, del decreto legislativo n. 546 del 1992, nel disciplinare il rito

c.d. semplificato, dispone che l'Amministrazione può, sino alla data

di trattazione in camera di consiglio, ovvero fino alla discussione

in pubblica udienza, depositare una proposta di conciliazione alla

quale l'altra parte abbia previamente aderito, disponendosi,

altresì, che "se l'istanza è presentata prima della fissazione

della data di trattazione", spetta al presidente valutare la

sussistenza dei presupposti e delle condizioni di ammissibilità

della conciliazione e, se del caso, dichiarare l'estinzione del

giudizio.

Poiché, nella specie, la proposta di conciliazione risulta

presentata, come si evince dal testo dell'ordinanza, dopo l'udienza

di discussione, che era stata rinviata proprio in vista di un

possibile accordo fra le parti, non può dubitarsi che spettasse

all'organo collegiale, presso il quale il giudizio risultava ormai

incardinato, di provvedere in ordine all'intervenuta proposta

conciliativa e, pregiudizialmente, anche di sollevare eventuali

incidenti di costituzionalità.

Né può condividersi il rilievo che la questione, per poter

essere considerata rilevante, avrebbe richiesto la previa verifica

con esito negativo dei presupposti e delle condizioni di

ammissibilità della conciliazione, posto che il dubbio sollevato dal

giudice concerne proprio la disposizione attributiva della competenza

in ordine a tale verifica.

4. - Nel merito la questione è infondata.

Va, in primo luogo, rilevata l'inconferenza del richiamo operato

agli artt. 97 e 53 della Costituzione, dovuto, come osserva

giustamente la parte pubblica, ad un'erronea sovrapposizione di

piani, quello sostanziale e quello processuale. Come si evince dal

dispositivo dell'ordinanza di rimessione, la questione di

costituzionalità che essa intende sollevare si incentra

essenzialmente sulle funzioni del giudice tributario, assumendo al

riguardo che, a fronte della discrezionalità che in subjecta materia

sarebbe attribuita ai funzionari del fisco, la limitazione dei poteri

del giudicante alla sola verifica delle condizioni e dei presupposti

di ammissibilità della conciliazione, senza la possibilità di

controllare la congruità delle determinazioni raggiunte fra le parti

in causa, porrebbe la norma denunciata in contrasto, tra l'altro, con

i sopra richiamati precetti costituzionali.

Così posta la questione, il rimettente non considera che sia

l'art. 97 che l'art. 53 esulano dalla tematica in sé della funzione

giurisdizionale, attenendo, secondo la consolidata giurisprudenza di

questa Corte, l'uno all'organizzazione dell'amministrazione secondo

principi di imparzialità e di buon andamento e, l'altro, alla

garanzia sostanziale della proporzionalità dell'imposta alla

capacità del contribuente (ordinanze n. 30 del 2000 e n. 322 del

1992).

5. - Il giudice a quo ritiene, al tempo stesso, che i poteri

spettanti in materia di conciliazione all'amministrazione finanziaria

compromettano le sue funzioni anche sotto il profilo

dell'indipendenza, così risultando violato l'art. 104 della

Costituzione.

Nonostante l'improprio riferimento a quest'ultima disposizione,

che ha per oggetto le garanzie di indipendenza istituzionale della

magistratura ordinaria considerata nel suo complesso, il problema che

l'ordinanza intende sollevare, con riguardo alle competenze del

giudice tributario, attiene, come si evince dal contesto della

stessa, all'indipendenza funzionale del singolo organo dotato di

potere giurisdizionale; all'uopo evocando un principio, il cui

fondamento va rinvenuto nell'enunciazione generale dell'art. 101,

secondo comma (sentenza n. 440 del 1988), in connessione, quanto ai

giudici speciali, come nel caso oggetto di rimessione alla Corte, con

l'art. 108 della Costituzione. Orbene, è da escludere che il

menzionato principio - il quale, mira ad assicurare, come questa

Corte ha già avuto occasione di chiarire (sentenze n. 40 del 1964,

n. 234 del 1976 e n. 375 del 1996), che l'attività giurisdizionale

si svolga sotto l'esclusivo imperio della legge, senza inammissibili

influenze esterne - risulti compromesso dalla disposizione

denunciata. Infatti, attraverso la medesima, è lo stesso legislatore

a definire i limiti della cognizione riservata all'organo giudicante,

affidando ad esso, in vista di una più rapida definizione delle

controversie tributarie, il compito di accertare se la conciliazione

era ammissibile, se rientrava nei casi consentiti e se la relativa

procedura è stata correttamente espletata.

Come la Corte ha avuto occasione di rilevare proprio nella

sentenza n. 313 del 1990, addotta dal rimettente a sostegno della

sollevata questione, il fatto, poi, che al giudice sia attribuito un

mero controllo di legittimità non pregiudica l'integrità della

funzione, in ragione del ruolo che resta a lui affidato; ruolo che,

essendo preordinato alla definizione del giudizio, alla quale le

parti non potrebbero altrimenti pervenire, appare di decisivo rilievo

e tale da riportarsi alla stessa essenza della funzione

giurisdizionale.

Per il resto è sufficiente rilevare che, contrariamente a quanto

opina il rimettente, la soluzione accolta in questa sentenza, a

proposito dell'art. 444, comma 2, del codice di procedura penale, non

può in alcun modo fungere qui da precedente in vista di un eventuale

accoglimento, giacché, secondo quanto è dato evincere dalla

motivazione, la declaratoria di incostituzionalità cui la Corte è

pervenuta, in detta occasione, ha la sua specifica ragione d'essere

nel fatto che la norma allora denunciata, nella sua formulazione

originaria, non consentendo al giudice di valutare la rispondenza

della pena alla sua finalità rieducativa, si risolveva in un vulnus

della funzione affidata all'organo giudicante dall'art. 27, terzo

comma, della Costituzione, quanto alla determinazione dell'entità

della pena stessa.