Sentenza n. 43/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge

della Regione Basilicata 22 dicembre 1986, n. 28 (Norme relative alla

dotazione dei mezzi necessari per il funzionamento e l'attività dei

gruppi consiliari, procedure di controllo della gestione finanziaria,

abrogazione della legge regionale 12 marzo 1984, n. 7), promosso con

ordinanza emessa il 9 maggio-7 novembre 1991 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Basilicata sui ricorsi riuniti

proposti da Vincenzo Armento contro la Regione Basilicata, iscritta

al n. 323 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno

1992;

Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;

Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, con

ordinanza emessa il 9 maggio-7 novembre 1991 nel corso di un giudizio

concernente due ricorsi riuniti proposti dal signor Vincenzo Armento

contro la Regione Basilicata per l'annullamento di altrettanti

provvedimenti che lo avevano escluso da corsi-concorsi per l'accesso

all'ottava qualifica funzionale nei ruoli del personale regionale, ha

sollevato d'ufficio, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 19

della legge regionale della Basilicata 22 dicembre 1986, n. 28 (Norme

relative alla dotazione dei mezzi necessari per il funzionamento e

l'attività dei gruppi consiliari, procedure di controllo della

gestione finanziaria, abrogazione della legge regionale 12 marzo

1984, n. 7), che prevede per il personale in servizio presso i gruppi

consiliari alla data di entrata in vigore della legge, assunto con

contratto a termine, la possibilità di partecipare ai concorsi per

l'accesso all'impiego regionale previsti dagli artt. 27 e 28 della

legge regionale 6 giugno 1986, n. 9. Il giudice rimettente ritiene

che questa disciplina, contrariamente a quanto prevedono i bandi di

concorso sottoposti al suo giudizio, consenta al personale in

servizio presso i gruppi consiliari (non appartenente ai ruoli

regionali né comandato dallo Stato o da altri enti pubblici) di

partecipare (come aveva chiesto il ricorrente) ai corsi-concorsi per

l'inquadramento dei dipendenti regionali in un livello retributivo-funzionale immediatamente superiore alla qualifica di appartenenza.

In base a questa interpretazione il giudice rimettente dubita della

legittimità costituzionale della disposizione legislativa regionale.

Il Tribunale amministrativo rimettente ricorda che sono state già

dichiarate non fondate questioni di legittimità costituzionale di

leggi regionali che, in via transitoria, avevano consentito al

personale in servizio presso i gruppi consiliari ed estraneo alla

pubblica amministrazione (categoria contestualmente soppressa) di

essere inquadrato nel ruolo regionale con qualifiche funzionali

corrispondenti a quelle per cui era stato assunto, previo superamento

di apposito concorso riservato (sentenza n. 187 del 1990).

Secondo l'ordinanza di rinvio l'art. 19 della legge regionale n.

28 del 1986 non si limiterebbe alla definitiva eliminazione delle

conseguenze di un periodo eccezionale ormai concluso, come tale

considerato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 187 del

1990, ma assicurerebbe anche al personale non appartenente ai ruoli

della Regione, né comandato dallo Stato o da altri enti pubblici,

una progressione in carriera mediante l'inquadramento in un superiore

livello retributivo-funzionale. Ad avviso del giudice rimettente ne

risulterebbe, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, un

privilegio senza alcuna giustificazione razionale. Inoltre sarebbe

leso il principio del concorso quale strumento destinato a garantire

la selezione dei più meritevoli in condizioni di eguaglianza (artt.

51 e 97 della Costituzione), giacché il personale in servizio presso

i gruppi consiliari è scelto non soltanto per vagliate capacità e

preparazione, ma anche in base a criteri di omogeneità e consonanza

politica. Infine il reclutamento dei pubblici dipendenti per concorso

assumerebbe, in base alla legge quadro sul pubblico impiego (29 marzo

1983, n. 93), il valore di principio fondamentale stabilito dalle

leggi dello Stato e quindi di limite per la potestà legislativa

regionale (art. 117 della Costituzione).

2. - Si è costituita la Regione Basilicata eccependo la

tardività dei ricorsi rispetto ai bandi di concorso, sicché il

giudizio pendente dinanzi al Tribunale amministrativo avrebbe potuto

essere deciso indipendentemente dalla soluzione della questione di

legittimità costituzionale, che sarebbe pertanto da considerare

inammissibile. La Regione osserva, nel merito, che il Tribunale

amministrativo ritiene erroneamente che l'art. 19 della legge

regionale n. 28 del 1986 equipari il personale in servizio presso i

gruppi consiliari a quello regionale di ruolo. Questa interpretazione

sarebbe contraria alla formulazione letterale ed alla ratio della

norma, che consente al personale dei gruppi l'accesso ai ruoli, ma

non permette di acquisire una qualifica superiore a chi non ne

possiede originariamente alcuna. Seguendo la interpretazione rigorosa

della disposizione denunciata, fatta propria dall'amministrazione con

il bando di concorso, la questione di legittimità costituzionale

sarebbe priva di fondamento, non verificandosi quell'irragionevole

privilegio denunciato dal giudice rimettente. In subordine la Regione

osserva che la questione dovrebbe toccare la disposizione denunciata

solo nella parte in cui consente al personale dei gruppi consiliari

di partecipare a concorsi anche per l'accesso a qualifiche superiori

rispetto ai livelli retributivi in godimento. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata

dubita della legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge

regionale della Basilicata 22 dicembre 1986, n. 28, che consente al

personale già in servizio presso i gruppi consiliari, con contratto

a termine stipulato tra il Presidente del gruppo e l'interessato, di

partecipare ai concorsi previsti per accedere all'impiego regionale

dagli artt. 27 e 28 della legge regionale 6 giugno 1986, n. 9,

"secondo le forme e le modalità" indicate da tali disposizioni.

Il giudice rimettente interpreta la disposizione, che sottopone al

giudizio di legittimità costituzionale, come idonea a consentire

l'ammissione del personale dipendente dei gruppi consiliari, ma non

appartenente ai ruoli regionali, anche agli speciali corsi-concorsi

previsti dall'art. 28 della legge regionale n. 9 del 1986 per

l'inquadramento dei dipendenti regionali, dotati di specifici

requisiti di studio e di servizio, alla qualifica retributivo-funzionale di livello superiore rispetto a quello di appartenenza.

Quale parametro di valutazione della legittimità costituzionale

della norma denunziata il giudice rimettente prospetta l'art. 3 della

Costituzione, sotto il profilo tanto della disparità di trattamento

che della irragionevolezza della disciplina; gli artt. 51 e 97 della

Costituzione, in quanto l'accesso alla amministrazione pubblica in

condizioni di eguaglianza riguarderebbe anche i diversi livelli

retributivo-funzionali; l'art. 117 della Costituzione, posto che il

reclutamento di pubblici dipendenti per concorso costituirebbe un

principio fondamentale stabilito dalle leggi dello Stato.

2. - La difesa della Regione Basilicata ha eccepito

l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale per

difetto di rilevanza, in quanto i ricorsi al Tribunale amministrativo

sarebbero stati proposti fuori termine rispetto ai bandi di concorso;

pertanto il giudizio di merito avrebbe potuto essere definito

indipendentemente dalla applicazione della norma della cui

legittimità costituzionale si dubita.

L'eccezione non è fondata, giacché si riferisce all'ordine

logico delle questioni sottoposte alla valutazione del giudice di

merito, il cui apprezzamento non può essere sindacato in questa

sede.

3. - La disposizione sottoposta al vaglio di legittimità

costituzionale è inserita nel contesto di una nuova disciplina della

dotazione dei mezzi necessari per il funzionamento e per l'attività

dei gruppi consiliari. La legge regionale della Basilicata n. 28 del

1986 stabilisce che il lavoro presso i gruppi sia svolto

esclusivamente da dipendenti pubblici, appartenenti ai ruoli

regionali o in posizione di comando dallo Stato o da altri enti

pubblici (art. 4).

La stessa legge vieta ogni forma di reclutamento di personale da

parte dei gruppi consiliari, che configuri l'instaurazione di

rapporti di lavoro subordinato (art. 7). Risulta così soppressa la

possibilità, in precedenza prevista dalla legge regionale 12 marzo

1984, n. 7, di stipulare contratti di lavoro a termine, destinati

comunque a cessare con la scadenza, ordinaria o anticipata, della

legislatura e comunque in qualsiasi momento su proposta del

Presidente del gruppo consiliare (art. 5).

Al nuovo e più rigoroso sistema di assegnazione del personale ai

gruppi consiliari, segue la norma transitoria (art. 19), che

consente, a chi è già in servizio alla data di entrata in vigore

della nuova legge, di partecipare ai concorsi previsti per l'accesso

all'impiego regionale (artt. 27 e 28 della legge regionale n. 9 del

1986).

4. - La Corte ha già esaminato, con riferimento agli stessi

parametri costituzionali indicati dal giudice rimettente, la

disciplina legislativa di altre regioni che, soppressa la

possibilità per i gruppi consiliari di avvalersi di personale

estraneo ai ruoli regionali, hanno in via transitoria consentito a

quanti erano già in servizio di essere inquadrati in ruolo, previo

superamento di concorsi riservati. È stata riconosciuta

l'infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale di

analoghe norme di accesso riservato ai ruoli regionali, con

qualifiche funzionali corrispondenti a quelle per le quali il

personale dipendente dei gruppi era stato assunto. La Corte ha

tuttavia affermato di avere potuto

escludere l'illegittimità costituzionale delle norme denunciate

"muovendo dalla premessa che dette norme recano disposizioni di

carattere transitorio, finalizzato al passaggio alla nuova disciplina

di regime, che appare più rigorosa e più coerente con i principi

applicabili alla materia" (sentenza n. 187 del 1990).

La definitiva eliminazione della possibilità di avvalersi

dell'opera di personale scelto al di fuori dei ruoli della pubblica

amministrazione ed "il superamento di una situazione che trae origine

da circostanze ed esigenze eccezionali connaturate al primo impianto

dei gruppi consiliari" giustificano, secondo le valutazioni già

espresse dalla Corte (sentenza n. 187 del 1990), norme transitorie

per l'inquadramento nei ruoli regionali di personale in servizio, con

rapporto di diritto privato, presso i gruppi consiliari e da questi

discrezionalmente scelto. Le stesse considerazioni non si possono

estendere, sino a considerare egualmente giustificata la

partecipazione di chi non è stato ancora inquadrato nei ruoli

regionali anche alle selezioni previste per la progressione in

carriera di chi è già dipendente della regione, dopo essere stato

collocato in ruolo con le garanzie previste per il pubblico impiego,

e partecipa a concorsi che richiedono tra i requisiti l'avere

prestato servizio nella qualifica di appartenenza per un tempo

determinato.

5. - La disposizione sottoposta al vaglio di legittimità

costituzionale, se correttamente interpretata in coerenza con i

principi costituzionali, non si discosta, nei contenuti, dalle altre

analoghe norme già valutate dalla Corte. L'art. 19 della legge

regionale della Basilicata n. 28 del 1986 detta una disciplina

transitoria, che consente eccezionalmente l'accesso ai ruoli

regionali del personale dei gruppi consiliari, mediante la

partecipazione ai corsi-concorsi riservati al personale che già

vanta un rapporto di impiego nei ruoli della Regione. In mancanza di

una specifica previsione questa disciplina non può essere applicata

sino a farne un meccanismo non solo di ingresso ma anche di

progressione nei ruoli regionali. Nessuna espressa enunciazione

legislativa consente di estendere l'ambito della norma, assimilando

pienamente e retroattivamente il servizio prestato presso i gruppi

consiliari, in assenza di un rapporto di pubblico impiego, al

servizio di ruolo del personale regionale. La disposizione - che,

facendo eccezione alla regola generale, deve essere interpretata

rigorosamente - autorizza i dipendenti dei gruppi consiliari a

partecipare ai corsi-concorsi riservati al solo fine della immissione

nei ruoli regionali. Non consente, ad un tempo, la progressione in

carriera nei ruoli stessi, con il conseguimento di un livello

retributivo funzionale superiore a quello al quale si ha possibilità

di accedere, poiché manca il necessario presupposto del servizio di

ruolo già prestato nella qualifica inferiore. Così letta, la

disposizione, in ordine alla cui interpretazione non risulta si sia

formato alcun orientamento giurisprudenziale, non si presta ai dubbi

di legittimità costituzionale prospettati dal giudice rimettente e

muove nel contesto dei casi già valutati dalla Corte con la sentenza

n. 187 del 1990.

La questione di legittimità costituzionale non è pertanto, nei

sensi sopra precisati, fondata.