Sentenza n. 43/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

n. 8, legge 23 aprile 1981, n. 154 ("norme in materia di

inelegibbilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale ed in materia di

incompatibilità degli addetti al servizio sanitario nazionale"),

promosso con ordinanza emessa il 5 marzo 1986 dalla corte d'appello

di Milano sui ricorsi riuniti proposti da Introini Gabriella ed altri

c/ Tacchi Giorgio, iscritta al n. 438 del registro ordinanze 1986 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34/1ª Serie

Speciale dell'anno 1986;

Visto l'atto di costituzione di Introini Gabriella;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1986 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

Ritenuto in fatto 1) La corte d'appello di Milano, con ordinanza in data 5 marzo

1986, ha denunciato, su eccezione di parte, in riferimento agli

articoli 3 e 51 Cost., l'articolo 2, primo comma, n. 8, della legge

23 aprile 1981, n. 154 ("norme in materia di ineleggibilità ed

incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale ed in materia di incompatibilità degli

addetti al servizio sanitario nazionale"), nella parte in cui non

estende la causa di ineleggibilità a consigliere comunale prevista

per i coordinatori ed i dirigenti di U.S.L. "monocomunali" e

"subcomunali" anche al caso in cui le stesse cariche siano rivestite

in U.S.L. "pluricomunali".

Adita da taluni elettori che avevano impugnato la sentenza del

Tribunale di Varese con la quale era stato rigettato il ricorso da

essi proposto avverso la convalida dell'elezione di Giorgio Tacchi

alla carica di consigliere comunale di Quasso al Monte nelle elezioni

ammistrative tenutesi il 12 e 13 maggio 1985, la corte d'appello di

Milano osserva che al Tacchi, coordinatore della unità sanitaria

locale n. 4 ("pluricomunale", in quanto comprendente tredici comuni,

fra i quali Quasso al Monte) al momento delle elezioni, non è

applicabile la norma denunciata, contemplante l'ineleggibilità dei

soli dirigenti e coordinatori di U.S.L. ai consigli del comune "il

cui territorio coincide con il territorio dell'unità sanitaria

locale da cui dipendono o lo ricomprende". E ritiene che tale

preferenziale trattamento non sia razionalmente giustificato, posto

che le possibilità di turbamento e di inquinamento della campagna

elettorale sussisterebbero "in eguale, se non maggiore, misura per il

dirigente o coordinatore di U.S.L. pluricomunale rispetto agli altri

casi espressamente previsti" dalla disposizione in esame.

2) Innanzi a questa Corte si è costituita Gabriella Introini

Bassi, appellante nel giudizio a quo, prospettando una

interpretazione estensiva della norma che eliminerebbe in radice ogni

problema di costituzionalità ed insistendo, per il caso in cui fosse

ritenuta esatta l'interpretazione letterale della disposizione, per

la declaratoria della legittimità costituzionale. Considerato in diritto

1. - In esito alle elezioni amministrative del maggio 1985, fra i

consiglieri del Comune di Quasso al Monte (Varese) risultava eletto

tale Tacchi Giorgio, di cui il Consiglio comunale convalidava

l'elezione, eleggendolo successivamente Sindaco. Senonché, alcuni

elettori, avvalendosi della facoltà concessa dall'art. 82, primo

comma, della legge 23 dicembre 1966, n. 1147 (modificazioni alle

norme sul contenzioso elettorale amministrativo) a "qualsiasi

cittadino elettore del Comune", impugnavano la deliberazione di

convalida del Tacchi, proponendo ricorso al competente Tribunale di

Varese e, quindi, gravame dinanzi alla corte d'appello di Milano, la

quale, in accoglimento dell'eccezione formulata dai ricorrenti, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo

comma, n. 8 della legge 23 aprile 1981, n. 154 in riferimento agli

artt. 3, primo comma, e 51, primo comma, Cost. Lamentavano i

ricorrenti che il Tacchi era ineleggibile a sensi dell'impugnata

disposizione, in quanto dipendente, membro dell'ufficio di direzione

e coordinatore amministrativo della Unità sanitaria locale che

comprende undici Comuni, fra cui Quasso al Monte, e che, ciò

nonostante, aveva partecipato alla competizione elettorale senza

rimuovere la suddetta causa di ineleggibilità.

2. - La menzionata legge n. 154 del 1981 stabilisce all'art. 2,

primo comma, n. 8 che "non sono eleggibili a

consigliere... comunale... i dipendenti dell'unità sanitaria locale

facenti parte dell'ufficio di direzione... ed i coordinatori dello

stesso per i Consigli del Comune il cui territorio coincide con il

territorio dell'unità sanitaria locale da cui dipendono o lo

ricomprende". Stando al dato testuale, la disposizione si riferisce,

sia all'ipotesi in cui territorio del Comune e territorio dell'u.s.l.

coincidono (tali sono le uu.ss.ll. c.d. monocomunali), sia

all'ipotesi in cui il Comune, stante la notevole dimensione del suo

territorio e della sua popolazione, comprenda più uu.ss.ll. (che

perciò sono dette subcomunali), ma ignora la residua ipotesi, cioè

quella in cui sia l'u.s.l. a comprendere più Comuni (tali sono le

c.d. uu. ss.ll. pluricomunali). Dall'espressa inclusione nel

trascritto disposto esclusivamente delle due prime ipotesi e

dall'esclusione di quest'ultima si dedurrebbe, secondo un elementare

canone ermeneutico, che la ineleggibilità colpisce solo i dipendenti

delle uu.ss.ll. monocomunali e subcomunali, non anche quelli delle

uu.ss.ll. pluricomunali; insomma, questi ultimi sarebbero eleggibili

in qualsiasi dei Comuni che concorrono a costituire l'u.s.l. E non è

pensabile che la rilevata omissione sia casuale; siffatta congettura

trova smentita negli atti parlamentari, i quali mostrano che proprio

questo - ineleggibilità per i dipendenti di uu.ss.ll. monocomunali e

subcomunali, eleggibilità per i dipendenti

di uu.ss.ll. pluricomunali - ha inteso statuire il legislatore. Dagli

atti in parola si apprende, infatti, che, mentre la Camera aveva

approvato (seduta del 13 gennaio 1981) un testo, il quale prevedeva

come ipotesi terminale pure quella di più "Comuni che concorrono a

costituire l'u.s.l." - disponeva, cioè, l'ineleggibilità anche per

i dipendenti delle unità sanitarie pluricomunali -, il Senato,

invece, approvando un apposito emendamento soppressivo (seduta del 18

marzo 1981), depennò l'ipotesi di che trattasi.

3. - La quaestio legitimatis di cui è investita la Corte è se

sia costituzionalmente legittima la disposizione la quale, per un

verso, nega la eleggibilità ai dipendenti delle unità sanitarie

monocomunali e subcomunali e, per altro verso, la riconosce ai

dipendenti delle unità sanitarie pluricomunali. L'ineleggibilità

per gli uni è disposta al fine di evitare il turbamento e

l'inquinamento della campagna elettorale. Tale finalità, che in

genere è alla base delle limitazioni dell'elettorato passivo, già

rilevata dall'ordinanza di rimessione ed approfondita dalla difesa

dei ricorrenti, risulta, con riguardo alla specie, chiaramente

ribadita in sede di dibattito parlamentare. Ma "le possibilità di

turbamento e di inquinamento della campagna elettorale" - così

argomenta il giudice a quo - "sussistono in eguale, se non in

maggiore, misura per il dirigente o coordinatore di u.s.l.

pluricomunale", e perciò il trattamento preferenziale riservato ad

esso "non può essere ritenuto razionalmente giustificato e appare

quindi in contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 51, primo comma,

della Costituzione".

4. - La questione è fondata.

Il dipendente di una u.s.l., che sia membro dell'ufficio di

direzione e coordinatore dello stesso, non può essere eletto, in

ossequio al principio della libertà del voto, consigliere di un

Comune, i cui elettori siano assistiti da quella u.s.l. In questa

proposizione si sintetizza e si esprime la ratio della disciplina in

esame. Esemplare è la disposizione riguardante l'unità sanitaria

monocomunale, ove coincidenza fra territorio del Comune e territorio

di questa significa coincidenza fra tutti gli elettori e tutti gli

assistiti. Ma tale coincidenza non sempre e non necessariamente

dev'essere totale; non va, cioè, intesa nel senso che tutti gli

elettori siano assistiti, bastando che lo sia una parte di essi. Che

questo sia il pensiero del legislatore, ne offre conferma positiva la

disposizione relativa alla u.s.l. subcomunale: il dipendente di

questa non può essere eletto consigliere del Comune che comprenda

altre unità sanitarie, nonostante che solo una parte degli elettori

- ed una parte minima, se nel territorio comunale, stante la sua

estensione, risultino istituite parecchie unità sanitarie - siano

assistiti da quella u.s.l. In entrambe le ipotesi di ineleggibilità

testé esaminate è dato riscontrare la medesima ratio - consistente

nel vietare che un candidato possa, grazie alla posizione occupata in

una struttura pubblica, influire sulla libera espressione del voto ed

il particolare rigore con cui essa è fatta valere a riguardo delle

unità sanitarie subcomunali. La ineleggibilità viene, invece,

esclusa unicamente nel caso di una unità sanitaria pluricomunale, in

cui gli elettori coincidano solo con una parte degli assistiti da

quella u.s.l.; solo nel caso, a ben vedere, in cui tutti gli elettori

di ogni singolo Comune compreso nell'unità sanitaria sono assistiti

da questa. Ma è agevole rilevare l'affinità - beninteso, in

subiecta materia - fra unità sanitaria pluricomunale e monocomunale,

giacché il caso in cui la coincidenza si verifica fra tutti gli

elettori ed una parte degli assistiti non è dissimile, alla stregua

della suddetta ratio, dal caso in cui si verifichi fra tutti gli

elettori e tutti gli assistiti. Conseguentemente, poiché la

esclusione in parola comporta disparità di trattamento fra i

dipendenti delle unità sanitarie, non si giustifica sotto il profilo

della razionalità, la disposizione impugnata deve dichiararsi

costituzionalmente illegittima - in riferimento agli invocati

parametri costituzionali - nella parte in cui prevede

l'ineleggibilità a consigliere comunale solo per i dipendenti delle

unità sanitarie monocomunali e subcomunali, omettendo di stabilire

analoga limitazione all'elettorato passivo per i dipendenti delle

unità sanitarie pluricomunali.

5. - Le ragioni che, mentre non è intervenuta l'Avvocatura dello

Stato, risultano addotte in contrario dalla parte privata, peraltro

non comparsa all'udienza, non valgono ad infirmare la conclusione cui

si è pervenuti. Che l'eleggibilità sia la regola e

l'ineleggibilità l'eccezione è principio certamente incontestabile

ed incontestato, che altrettanto certamente, tuttavia, legittima il

legislatore a prevedere eccezioni, ma non ingiustificate

discriminazioni nel loro ambito. Né sembra avere maggior pregio

l'affermazione che l'emendamento soppressivo di cui si è detto sub

2) sarebbe in linea con i princi'pi che hanno informato la riforma

del servizio sanitario nazionale e, quindi, volta a garantire il

corretto funzionamento delle unità sanitarie locali. Ma a proposito

di tale emendamento, giova ricordare che esso ottenne l'approvazione

(seduta del Senato 18 marzo 1981) senza alcuna discussione,

nonostante che, secondo il Governo, non sembrasse "inquadrarsi

nell'intero complesso del provvedimento", come a proposito della

legge giova ricordare che essa, dopo una lunga e travagliata spoletta

fra i due rami del Parlamento, venne alla fine approvata "per non

dilazionare" - come ebbe a dire il relatore alla Camera (seduta del

15 aprile 1981) - la sua "entrata in vigore... nell'imminenza di un

ciclo importante di elezioni amministrative". Indipendentemente,

tuttavia, da tali rilievi, l'affermazione che l'emendamento in parola

avrebbe mirato, in attuazione dei princi'pi della riforma sanitaria,

a non "compromettere" - come già si disse in sede di illustrazione

dell'emendamento - "il corretto funzionamento della unità sanitaria

locale stessa" non resiste all'obiezione che, così argomentando, il

discorso viene spostato dall'ineleggibilità all'incompatibilità. Da

ultimo, alla stessa obiezione soggiace il richiamo all'art. 8, n. 2,

il quale statuisce, infatti, che i dipendenti delle unità sanitarie

locali "non possono ricoprire" le cariche ivi indicate.