Sentenza n. 43/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, n. 2, del

d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223 (testo unico delle leggi per la disciplina

dell'elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste

elettorali), promosso con ordinanza emessa il 3 dicembre 1968 dalla

Corte d'appello di Milano su ricorso di Hugony Serenella, iscritta al

n. 81 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 85 del 2 aprile 1969.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 1970 il Giudice relatore

Michele Fragali;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco

Casamassima, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Corte di appello di Milano, il 3 dicembre 1968, ha

denunciato per illegittimità costituzionale l'art. 2 del d.P.R.20

marzo 1967, n. 223, che esclude dall'elettorato attivo i commercianti

falliti finché dura lo stato di fallimento, ma non oltre i cinque anni

dalla sentenza che lo ha dichiarato: nell'ordinanza, a sostegno della

denuncia, si sono invocati gli articoli 48 e 3 della Costituzione.

2. - La Corte di Milano ha escluso anzitutto che quella del fallito

possa rientrare nella figura dell'incapacità civile menzionata nel

predetto art. 48, al comma terzo, come causa legittima di esclusione

dall'elettorato attivo; ha affermato che la norma invocata non si può

giustificare nemmeno con l'assunto che i commercianti falliti versino

in una condizione di indegnità, altra causa di esclusione dal diritto

di voto consentita dalla Costituzione, perché essa ammette

l'indegnità anche quando l'insolvenza accertata dalla sentenza

dichiarativa di fallimento non è dipesa da fatti imputabili al

commerciante; ha osservato poi che, se la ragione del giudizio di

indegnità sta nell'opinione che, dal punto di vista etico, meriti

riprovazione il cittadino che non abbia tenuto fede agli impegni

assunti, anche per le gravi conseguenze che possono derivarne

all'economia privata e a quella pubblica, la stessa ragione dovrebbe

valere per il debitore insolvente che non sia imprenditore commerciale

o che sia piccolo debitore, esclusi invece dalle disposizioni sul

fallimento, cosicché la norma invocata viola il principio di

eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione; ha infine ritenuto

non riuscito il tentativo della dottrina che ha ricollegato

l'indegnità del fallito al fatto che egli rimane momentaneamente

inerte nel campo del lavoro, di fondamentale importanza nell'attuale

organizzazione sociale, perché non sempre il fallito si sottrae

volontariamente al dovere di lavorare e perché lo stato di fallimento

non gli impedisce di dedicarsi ad una attività lavorativa, se è

diversa da quella inerente all'esercizio di una impresa commerciale.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto in

giudizio, ha obiettato che la Corte di Milano ha, in sostanza,

criticato la inadeguatezza della norma alla situazione di fatto, la sua

inopportunità, il suo contrasto con la coscienza sociale, ma non la

difformità dal principio di cui all'art. 48 della Costituzione.

Secondo il Presidente del Consiglio, l'incapacità civile,

considerata da questo articolo, può essere anche una ridotta o

limitata capacità giuridica, avendo la Costituzione rimesso al

legislatore ordinario il compito di determinare le singole

fattispecie.

Il legislatore ha esercitato questo potere, e la scelta da lui

compiuta non è suscettibile di sindacato costituzionale se non in

quanto urti contro altre norme della Costituzione. Non conta che la

legge, disponendo l'automatica cessazione dell'incapacità ove lo stato

di fallimento si protragga per oltre un quinquennio dalla data della

sentenza dichiarativa del fallimento, non ha fatto coincidere

l'incapacità del fallito all'elettorato con quella civile: il termine

è stato stabilito in considerazione del fatto che la durata del

processo fallimentare non dipende sostanzialmente dalla volontà del

fallito e dovevasi proporzionare la misura adottata al diverso grado di

riprovazione che presenta la situazione di fallito rispetto agli altri

casi considerati.

Non è stato violato il principio di eguaglianza, perché gli

imprenditori costituiscono una categoria di cittadini obiettivamente

diversa dalle altre: l'insolvenza di chi esercita professionalmente

un'attività economica organizzata al fine della produzione e dello

scambio provoca, nell'economia privata e pubblica, conseguenze dannose

più rimarchevoli di quelle che derivano dall'insolvenza di chi non è

imprenditore.

4. - All'udienza del 28 gennaio 1970 il rappresentante

dell'Avvocatura generale dello Stato ha confermato le conclusioni già

prese. Considerato in diritto :

1. - La disposizione denunciata dalla Corte di Milano risulta dalla

inserzione in un testo unico compilatorio dei precetti contenuti

nell'art. 2, n. 2, della legge 7 ottobre 1947, n. 1058: può quindi

dare adito ad una questione di legittimità costituzionale secondo

quanto ha deciso questa Corte nella sentenza 20 marzo 1969, n. 46.

2. - Il merito della causa va esaminato anzitutto avendo presente

l'iter formativo dell'art. 48, secondo comma, della Costituzione.

Questo articolo, nella sua formulazione originaria, contemplava

soltanto limitazioni del diritto di voto a causa di incapacità civile

o per effetto di sentenza penale irrevocabile. Il 21 aprile 1947 venne

però presentato all'Assemblea costituente un disegno di legge

ordinaria sulla disciplina dell'elettorato attivo, che contemplava casi

di esclusione dal voto per indegnità morale; e, durante il suo esame

da parte della commissione referente, si rilevò che si sarebbe potuto

mantenere questa terza categoria di esclusione dal voto solo se il

testo del progetto di Costituzione l'avesse ricompresa nella sua

formulazione definitiva. Nella seduta del 21 maggio 1947, nel corso

della discussione di tale progetto, il presidente della su indicata

commissione prospettò all'Assemblea il contrasto con il testo del

disegno di legge. Rinviata la discussione al giorno successivo, il

relatore del testo costituzionale prospettò la necessità di metterlo

in perfetto accordo con la futura legge elettorale; rilevò la

difformità che ne sarebbe derivata nei riguardi dei commercianti

falliti e opinò che, se alla disposizione della Costituzione che

doveva regolare la materia, si fosse aggiunta la categoria dei casi di

indegnità morale, si sarebbero potuti e dovuti comprendere anche i

"cittadini che non hanno fatto onore ai loro impegni". L'aggiunta fu

approvata nello stesso giorno, e il testo del progetto costituzionale

divenne l'attuale art. 48; parallelamente la stessa Assemblea

costituente il 24 settembre 1947 approvò la norma del disegno di legge

sull'elettorato attivo, ora in discussione, in una formulazione che

manteneva l'ipotesi di indegnità morale fra le cause di incapacità

all'elettorato attivo. Il disegno di legge divenne la legge 7 ottobre

1947, n. 1058.

La modificazione apportata al testo del progetto costituzionale

segna indubbiamente adesione dell'Assemblea costituente ai criteri

adottati nel disegno di legge ordinaria; e la Assemblea ebbe a ribadire

tale adesione quando approvò la legge ordinaria in esame, la quale, a

sua volta, deve perciò intendersi che rispecchi i criteri normativi

adottati nella sede costituente. È chiaro cioè che l'Assemblea intese

dare alla nozione di indegnità morale un significato che comprendesse

la qualità di fallito, e via via si andasse attenuando in

corrispondenza al giusto grado di valutazione che deve darsi alla

qualità stessa; non certo parificabile al grado di indegnità morale

di altre ipotesi di privazione del diritto elettorale, ma, intesa nella

sua caratteristica concreta, assimilabile quoad litteram ad una

indegnità morale sia pure considerata nella più lieve delle

sfumature.

3. - L'art. 48 della Costituzione, è vero, rimise alla legge

ordinaria l'individuazione dei casi di indegnità che legittimano

l'esclusione dal diritto elettorale; ma, diversamente da quanto

sostiene l'Avvocatura dello Stato, la Corte non tocca la

discrezionalità che accompagna l'esercizio della potestà legislativa

quando accerta se la norma impugnata è coerente alle tendenze

affiorate durante il dibattito svolto in sede di formulazione della

norma costituzionale alla quale si doveva adeguare, e soprattutto

quando verifica se quella norma corrisponde al concetto di indegnità

morale così come, in una variabilità di contenuto, può essere

delineato.

La realtà è che, almeno nell'ordinamento attuale, il fallito

subisce una diminuzione nella sua capacità che prescinde dalle ragioni

del dissesto e ha base in una sfiducia dell'ordine giuridico verso la

sua persona: si può inoltre ricordare che il fallito viene iscritto in

un albo pubblico, che alcuni suoi atti sono colpiti da presunzione di

frode sia pure iuris tantum, e che non può assumere alcuni uffici

determinati dalla legge, né svolgere alcune professioni da essa pure

precisate e, secondo l'opinione comune, quegli altri uffici e quelle

altre professioni per la cui esplicazione si richiede il possesso dei

diritti civili. E pure in tali casi si prescinde dalla indagine sulle

cause del fallimento.

Non è irrazionale dunque che, senza aver riguardo ai fatti che

hanno determinato il dissesto, si privi il fallito anche della

capacità elettorale, sotto la specie dell'indegnità, perché

l'elettorato, attenendo a diritti attribuiti nell'interesse generale,

presuppone nel cittadino qualità adeguate all'altissima portata civica

del suo contenuto: deve ricordarsi che v'è perfetta coincidenza tra

capacità elettorale attiva e capacità elettorale passiva, onde la

prima va attribuita solo se può attribuirsi la seconda.

L'incapacità termina con la cessazione del fallimento e comunque

non può durare oltre i cinque anni dalla data della sentenza che ebbe

a dichiararlo. Siffatta limitazione temporale non contraddice, come

sostiene la Corte d'appello di Milano, all'apprezzamento sfavorevole

delle qualità del fallito che la legge trae dalla dichiarazione di

fallimento: dimostra soltanto che l'ordinamento non vuole fargli

gravare le conseguenze del protrarsi della durata del fallimento, che

egli non può abbreviare, non avendo poteri d'impulso processuale. Vero

è che quel termine può concludersi, rispetto all'imputato di

bancarotta fraudolenta, ove il procedimento penale, nel quinquennio,

non si sia ancora definito; ma l'argomento non ha rilievo speciale,

data la presunzione di non colpevolezza che assiste, in tal caso, il

fallito fino alla condanna definitiva.

4. - Non convince l'assunto che la norma denunciata leda il

principio di parità avuto riguardo alla situazione fatta

all'insolvenza del fallito nel confronto con quella del piccolo

imprenditore e con la insolvenza civile: unico argomento al quale la

corte di appello affida il sostegno del suo dubbio con riferimento a

quel principio.

L'ordinamento ha escluso dal fallimento il piccolo imprenditore e

l'insolvente civile a seguito di una valutazione di politica

economico-sociale e di opportunità giuridica, che non può essere

ripetuta in questa sede.

Non può, del resto, omettersi di rilevare che l'insolvenza civile

produce al dissestato soltanto svantaggi relativi a singoli rapporti

obbligatori; non provoca alcune delle conseguenze che sopra si sono

sinteticamente delineate; e soprattutto non agevola la pauliana con

presunzioni di frode, sia pure relative, e rispetto soltanto ad alcuni

atti. Ciò deve necessariamente influire sulla configurazione delle

qualità soggettive dell'insolvente civile; e la distinzione che la

norma denunciata pone in essere fra il commerciante fallito, da un

lato, e il piccolo imprenditore o il non commerciante insolvente

dall'altro, altro non è quindi se non la rifrazione di una

indiscutibile diversità di fatto nelle posizioni che il piccolo

imprenditore o il non commerciante occupano in confronto al

commerciante fallito, nella cornice dell'ordinamento economico

generale. Può pertanto ritenersi ragionevole, posto che essa dipende,

a sua volta, dalla particolare nozione dell'insolvenza civile

meditatamente accolta dall'ordinamento, e dal fatto che l'ordinamento

come si suol dire, vuole suscitare, nel commerciante soggetto al

fallimento, l'interesse ad evitare che la sua impresa cada in crisi e,

quando la crisi si manifesti, l'interesse a porvi riparo prima che

provochi pregiudizio, oltre che nel ceto dei creditori, nel sistema

creditizio, fondamento della vita del commercio.