Sentenza n. 429/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dei dd.-l. 25 marzo 1996,

n. 154 e 25 maggio 1996, n. 285 recanti: "Misure urgenti per il

rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e

dell'edilizia privata", promossi con ricorsi della regione Piemonte

notificati il 24 aprile ed il 21 giugno 1996, depositati in

cancelleria il 2 maggio ed il 28 giugno 1996 ed iscritti ai nn. 20 e

30 del registro ricorsi 1996;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1997 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte e

l'avvocato dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 24 aprile 1996 e depositato in

data 2 maggio 1996 (r. ric. n. 20 del 1996) la regione Piemonte ha

sollevato in via principale questione di legittimità costituzionale

di alcune disposizioni contenute nel d.-l. 25 marzo 1996, n. 154

(Misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori

pubblici e dell'edilizia privata). In particolare, vengono impugnati

l'art. 3, nella parte in cui prevede la facoltà, per il ministro, di

sostituire al sindaco un commissario ad acta per omissioni

nell'adozione di provvedimenti sanzionatori; l'art. 5, nella parte in

cui introduce un'ipotesi di silenzio-assenso nell'approvazione, da

parte della Regione, degli strumenti urbanistici predisposti dai

comuni; l'art. 8 (recte: 7) che incide sulla definizione del

contenzioso in materia di opere pubbliche.

La ricorrente ha, anzitutto, rilevato che le predette norme

violerebbero i principi dettati dagli artt. 3, 9 e 97 della

Costituzione, come già lamentato dalla stessa, oltre che da altre

regioni, con altro ricorso, nei confronti di identiche disposizioni

contenute in un precedente decreto-legge non convertito, ricorso

peraltro deciso dalla Corte costituzionale con ordinanza di manifesta

inammissibilità n. 174 del 1995.

La reiterazione, ormai da un biennio, di decreti-legge di contenuto

analogo porrebbe, inoltre, in evidenza la insussistenza dei requisiti

della necessità e dell'urgenza, richiesti dall'art. 77 della

Costituzione, donde il contrasto con la citata norma costituzionale.

La ricorrente ravvisa, altresì, nella normativa impugnata una

illegittima compressione dell'autonomia regionale, in contrasto con

gli artt. 117 e 118 della Costituzione. In particolare, uno degli

aspetti più gravi di violazione delle competenze regionali

risiederebbe nella previsione, contenuta nell'art. 5 del

decreto-legge impugnato, di una ipotesi di silenzio-assenso per

l'approvazione, da parte della regione, degli strumenti urbanistici e

delle relative varianti, a seguito del decorso di centottanta giorni

dalla trasmissione alla regione da parte dell'ente che ha adottato

tali strumenti. Si tratterebbe, infatti, di materia ad alto tasso di

discrezionalità e, come tale, incompatibile con l'adozione del

silenzio-assenso.

Nel ricorso, si fa, tra l'altro, presente che diversi comuni

piemontesi hanno applicato il silenzio-assenso previsto dai vari

decreti-legge che si sono succeduti nel tempo.

Parimenti lesiva degli artt. 117 e 118 della Costituzione sarebbe

la previsione, contenuta nell'art. 3, comma 1, del decreto impugnato,

della sostituzione del sindaco con un commissario ad acta per

eventuali omissioni, non meglio specificate, cui si accompagna

l'attribuzione in via esclusiva al ministro competente del relativo

potere sostitutivo, senza alcuna previsione di una partecipazione

della regione. Nel contempo, l'attribuzione di un potere di controllo

sostitutivo al Ministro dei lavori pubblici integrerebbe una

violazione dell'art. 130 della Costituzione, che postula il

riconoscimento di tali poteri in capo ad un organo regionale.

Infine, l'art. 7 del decreto-legge n. 154 del 1996 interferirebbe

illegittimamente nella competenza normativa ed amministrativa

regionale in materia di lavori pubblici di interesse regionale. Esso,

infatti, detta disposizioni per la definizione del contenzioso in

materia di opere pubbliche. In particolare, il comma 9 prevede che le

pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 3

febbraio 1993, n. 29 possano chiedere al Ministro dei lavori pubblici

"l'applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo"

(relative alla ripresa dell'esecuzione di opere che per qualsiasi

ragione risultino sospese). I relativi provvedimenti ministeriali

sono condizionati dal comma 2 dello stesso art. 7 alla verifica del

perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera,

degli aspetti di tutela ambientale e di sicurezza, dei riflessi

derivanti all'amministrazione dai provvedimenti giurisdizionali che

eventualmente abbiano determinato la sospensione dell'opera, e della

congruità degli aspetti economici dell'affidamento. Peraltro, in

base allo stesso comma 2 dell'art. 7, è lo stesso Ministro dei

lavori pubblici ad essere chiamato a dettare, con proprio decreto, i

criteri di valutazione della sussistenza dei suddetti presupposti.

Pertanto, rileva la ricorrente, ove la valutazione abbia ad oggetto

opere pubbliche la cui realizzazione rientri nelle competenze

regionali, la regione viene assoggettata ad un controllo del

Ministro; né è riconosciuto alcun potere di nomina regionale alla

Commissione chiamata ad esprimersi sulla valutazione di cui si

tratta. Ed anche l'attribuzione al Ministro dei lavori pubblici del

potere di determinare i criteri sulla base dei quali valutare il

perdurare dell'interesse pubblico e la congruità degli aspetti

economici esorbiterebbe dall'ambito del potere di indirizzo e

coordinamento di cui all'art. 118 della Costituzione, potere,

peraltro, non spettante al singolo ministro, dovendo, invece, essere

esercitato, ai sensi della legge n. 400 del 1988, mediante

deliberazione del Consiglio dei ministri.

2. - Sulla base delle medesime argomentazioni, e con riferimento ai

medesimi parametri costituzionali, la stessa regione Piemonte, con

ricorso notificato il 21 giugno 1996 e depositato il 28 giugno 1996

(r. ric. n. 30 del 1996), ha sollevato in via principale questione di

legittimità costituzionale degli artt. 3, 5 e 7 del d.-l. 25 maggio

1996, n. 285 (Misure urgenti per il rilancio economico ed

occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata), che hanno

riprodotto nella formulazione letterale e nel contenuto precettivo le

norme rispettivamente di cui agli artt. 3, 5 e 7 del precedente

decreto-legge n. 154 del 1996, decaduto per mancata conversione.

3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la

infondatezza dei ricorsi.

Sotto il primo profilo si osserva nell'atto di costituzione che non

tutte le censure sono riferite alla lesione della sfera di competenza

regionale.

Comunque, la materia regolata dai decreti-legge impugnati

rientrerebbe tra le competenze che gli artt. 117 e 118 della

Costituzione, e l'art. 81, primo comma, lettera a), del decreto del

Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 riservano allo Stato, cui

è attribuito il potere di fissare le linee fondamentali della

disciplina del territorio nazionale, con particolare riferimento alla

tutela ambientale ed ecologica e alla difesa del suolo.

Quanto alle singole censure, si rileva che il silenzio-assenso

previsto dall'art. 5 del decreto impugnato assolve soltanto la

funzione di elemento di certezza, trasparenza ed efficacia

dell'azione amministrativa. D'altra parte, ad avviso

dell'Avvocatura, le censure atterrebbero, più che alla legittimità

della normativa, al merito della stessa, e si risolverebbero

soprattutto nella contestazione della congruità del termine previsto

per l'esercizio dei poteri assegnati alla regione in materia,

termine, peraltro, fissato con sufficiente larghezza e suscettibile

di essere interrotto.

Quanto all'eccezionale potere di nomina di commissari ad acta non

vi sarebbe alcuna indeterminatezza dei presupposti di applicazione,

né attribuzione di poteri autonomi al Ministro dei lavori pubblici,

ma solo l'indicazione del soggetto al quale gli organi titolari di

poteri in materia possono delegare l'attività di loro competenza.

Neanche le disposizioni di cui all'art. 7 determinerebbero alcuna

lesione delle competenze regionali, trattandosi di norme di principio

che disciplinerebbero una forma di autotutela della pubblica

amministrazione, consentendo la prosecuzione delle procedure di

affidamento o di esecuzione di opere pubbliche che siano state

sospese.

Le norme non imporrebbero obblighi, ma, se mai, l'onere di valutare

la permanenza dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera,

la congruità sul piano economico e la possibilità di riavviare con

provvedimento amministrativo la procedura sospesa, onere che dovrebbe

ritenersi già compreso nei principi generali sulla buona

amministrazione.

In vista della fissazione della udienza pubblica, la difesa della

ricorrente regione Piemonte ha depositato una prima memoria, nella

quale fa presente che, successivamente all'impugnato d.-l. 25 maggio

1996, n. 285, decaduto come i precedenti, per mancata conversione in

legge, altri decreti-legge sono stati emanati con il medesimo

contenuto normativo, e che, avendo, infine, il Governo rinunziato ad

introdurre la disciplina in questione con lo strumento della

decretazione d'urgenza, è intervenuto nella materia de qua l'art. 2

della legge 23 dicembre 1996, n. 662, commi 37-60, che non riproduce

la previsione del silenzio-assenso in ordine ai piani regolatori,

denunciati dalla ricorrente.

Tuttavia, il comma 61 dello stesso art. 2 prevede che restano

validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli

effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base del

decreto-legge impugnato, come di quelli precedenti, e dei successivi

decreti-legge reiterati.

In tale situazione, se ed in quanto la previsione del comma 61

dovesse essere intesa nel senso di far salvi gli effetti del

silenzio-assenso previsto dai decreti decaduti, considerandosi la

somma dei periodi di efficacia temporanea di ciascun decreto come

idonea al perfezionamento del termine di centottanta giorni previsto

per la formazione del silenzio-assenso, si sottolinea nella memoria

che essa determinerebbe l'interesse della regione Piemonte ad una

pronunzia nel merito del ricorso.

4. - Nell'imminenza della udienza pubblica del 14 ottobre 1997, la

difesa della regione Piemonte ha depositato una nuova memoria, con la

quale insiste per la declaratoria di illegittimità costituzionale

del decreto-legge n. 285 del 1996, sottolineando il proprio attuale

interesse a ricorrere, originato dalla circostanza che i comuni hanno

fatto ricorso allo strumento del silenzio-assenso per considerare

approvati, pur in assenza di deliberato regionale, i piani regolatori

adottati. Tant'è che laddove la regione ha introdotto correttivi ai

predetti strumenti urbanistici si è vista impugnare il relativo

provvedimento avanti alla magistratura amministrativa.

Al riguardo, la ricorrente ha prodotto copia di un ricorso proposto

dal comune di Grignasco innanzi al tribunale amministrativo regionale

del Piemonte per l'annullamento della deliberazione della Giunta

regionale del Piemonte del 3 febbraio 1997, con la quale era stata

approvata una variante al piano regolatore generale vigente in detto

comune subordinatamente alla introduzione, negli elaborati

progettuali della variante, di ulteriori modifiche. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte riguardano gli

artt. 3, comma 1, 5, comma 3, e 7 del d.-l. 25 marzo 1996, n. 154

(Misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori

pubblici e dell'edilizia privata) e del d.-l. 25 maggio 1996, n. 285

(Misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori

pubblici e dell'edilizia privata), che reitera il precedente

riproducendolo - nella parte impugnata - nella sua formulazione

letterale, prevedendo, rispettivamente: la possibilità, per il

Ministro competente, di sostituire il sindaco con un commissario ad

acta per eventuali omissioni nella adozione di provvedimenti

sanzionatori; l'introduzione di un'ipotesi di silenzio-assenso

nell'approvazione, da parte delle regioni, degli strumenti

urbanistici predisposti dai comuni; la richiesta da parte delle

regioni al Ministro dei lavori pubblici dell'applicazione delle

disposizioni di cui all'art. 7 del decreto relativo alla ripresa

della esecuzione di opere, per qualsiasi ragione sospese,

condizionata alla verifica da parte del Ministro stesso - che deve

anche dettare, con proprio decreto, i criteri di tale valutazione -

del perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera,

degli aspetti di tutela ambientale e di sicurezza, dei riflessi

derivanti all'amministrazione dai provvedimenti giurisdizionali che

eventualmente abbiano determinato la sospensione dell'opera, e della

congruità degli aspetti economici dell'affidamento. L'illegittimità

costituzionale viene denunciata sotto il profilo della violazione

degli artt. 3, 9, 97, 77 (per la non sussistenza degli estremi della

necessità e dell'urgenza), 117, 118 e 130 della Costituzione per la

compressione delle competenze regionali.

2. - I due ricorsi devono essere riuniti e decisi con unica

sentenza, stante l'evidente connessione oggettiva e soggettiva.

3. - Preliminarmente deve essere affrontato il problema se le

censure, proposte con ricorso in via principale dalla regione

Piemonte, concernenti norme contenute in una serie di reiterati

decreti-legge tutti decaduti, e non più riprodotte in disposizioni

successive, possano essere "trasferite" alla norma di salvezza degli

effetti dei predetti decreti, cioè ad un atto normativo diverso

dalla legge di conversione, per di più intervenuto a distanza di

tempo dalla serie dei decreti-legge decaduti.

Infatti, ove al cennato problema si dia soluzione negativa, rimane

precluso l'esame nel merito della questione per inammissibilità

della stessa in difetto di autonoma impugnativa regionale nei

confronti della clausola di salvezza.

Con i ricorsi di cui si tratta la regione Piemonte ha impugnato

alcune norme contenute nei dd.-l. 25 marzo 1996, n. 154 e 25 maggio

1996, n. 285 recanti "Misure urgenti per il rilancio economico ed

occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata", entrambi

decaduti, i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 2, comma 61,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica).

L'anzidetta legge è intervenuta a distanza di circa un mese dalla

cessazione degli effetti dell'ultimo della serie dei decreti-legge

decaduti (d.-l. 24 settembre 1996, n. 495 - non impugnato - decaduto

per mancata conversione, come da comunicato in Gazzetta Ufficiale n.

275 del 23 novembre 1996), dopo che il Governo aveva rinunciato a

introdurre con lo strumento della decretazione di urgenza la

disciplina che era stata oggetto dei ricorsi in via principale. La

stessa legge, peraltro, non ha riprodotto la previsione del

silenzio-assenso in ordine ai piani regolatori, che costituisce il

nucleo residuo della denunciata lesione della sfera regionale,

suscettibile di essere esaminato in questa sede.

In realtà, come del resto sottolineato dalla stessa difesa della

regione, l'interesse regionale potrebbe in astratto residuare

limitatamente ai profili originariamente denunciati concernenti il

silenzio-assenso in ordine all'approvazione dei piani regolatori in

relazione alla possibilità di applicazione concreta della norma di

salvaguardia degli effetti.

3.1. - Al fine di valutare se nella presente fattispecie possa

operare il principio del "trasferimento" della questione da uno ad

altro atto normativo, è necessario anzitutto richiamare l'indirizzo

giurisprudenziale secondo il quale presupposto di tale

"trasferimento" è la perdurante identità della norma, cioè la

permanenza della medesima norma nell'ordinamento - con riferimento

allo stesso spazio temporale rilevante per il giudizio (incidentale

nella specie allora considerata) - perché riprodotta nella sua

espressione testuale o comunque nella sua identità essenziale da

altra disposizione successiva, alla quale dovrà riferirsi la

pronuncia (v. sentenza n. 84 del 1996; ed anche nn. 482 e 157 del

1995).

Il trasferimento può, dunque, operare rispetto a disposizione

contenuta in decreto-legge decaduto, quando il contenuto precettivo

sia stato riprodotto in un decreto-legge successivo (sentenza n. 360

del 1996), ovvero quando l'ultimo dei successivi decreti-legge sia

stato convertito con legge recante clausola di salvezza degli effetti

prodotti dai precedenti decreti-legge decaduti che abbia "la funzione

(ispirata alla esigenza di certezza dei rapporti giuridici) di

ripristinare - secondo una opzione che è rimessa alla valutazione

discrezionale del Parlamento - un continuum normativo facendo

risalire nel tempo la nuova disciplina alla originaria disposizione

decaduta e consolidandola negli effetti, così da assicurare la

permanenza dei medesimi senza soluzione di continuità." (sentenza n.

84 del 1996; v. anche, sulla non sussistenza di soluzione di

continuità della disciplina, sentenza n. 446 del 1995).

Il principio di economia processuale e il favor per la

effettività, tempestività e pienezza del controllo demandato alla

Corte, sono stati posti a fondamento della riconosciuta possibilità

di trasferimento della questione, escludendosi, nei casi sopra

evidenziati, la necessità "di riproposizione delle medesime censure

nei confronti della medesima norma" con denuncia ex novo della

"sopravvenuta diversa disposizione che la contiene, inalterata nella

sua portata precettiva" (sentenza n. 84 del 1996).

3.2. - Tuttavia, l'applicazione di questi principi deve tenere

conto dei diversi caratteri fondamentali del processo costituzionale

relativo a questioni di legittimità costituzionale sollevate in via

incidentale nel corso di un giudizio, e di quello relativo a

questioni proposte in via principale con ricorso delle regioni e

province autonome.

Infatti, nei giudizi incidentali, il giudice a quo è tenuto a

mantenere sospeso il giudizio, una volta sollevata la questione e

rimessi gli atti alla Corte costituzionale, rimanendo, nel medesimo

processo, privo del potere di riproporre la questione anche sotto

profili diversi almeno fino alla decisione sulla pregiudiziale

costituzionale.

Invece, nei giudizi in via principale, sottoposti a termini a pena

di decadenza ed aventi carattere e struttura di azione di

impugnazione da parte di soggetto pubblico, che ha una situazione

legittimante in relazione ad una sua posizione costituzionale e ad un

interesse preso in considerazione da leggi costituzionali, il

ricorrente conserva sempre la facoltà di impugnazione rispetto ai

sopravvenuti atti aventi valore di legge.

Pertanto, i surrichiamati principi di economia processuale devono

essere applicati con i necessari adattamenti, quando vi sia stata per

il ricorrente nei giudizi in via principale la possibilità concreta

di effettiva e tempestiva riproposizione della questione con azione

di impugnazione avente per oggetto la nuova disposizione. Ciò in

particolare quando questa, avente un contenuto più ristretto e

limitato, nell'ambito temporale e negli effetti, come nell'ipotesi di

pura e semplice clausola di sanatoria di precedente decreto-legge non

convertito, non accompagnata da riproduzione della disciplina per il

futuro (v. sentenza in pari data n. 430), comporti una esigenza di

valutazione della persistenza di interesse alla impugnativa, tenuto

conto della legittimazione della regione o provincia autonoma ad

agire solo per invasione della sfera della competenza ad essa

assegnata dalla Costituzione o da leggi costituzionali.

In questi casi, dunque, deve essere precluso il trasferimento della

questione di costituzionalità, con conseguente inammissibilità

della stessa per la esclusione della perdurante vigenza

nell'ordinamento della norma impugnata; e deve essere affermato

l'onere di esercitare nel termine decadenziale l'azione di

impugnazione delle disposizioni diverse rispetto a quelle contenute

nel precedente decreto-legge censurato e decaduto (v. sentenza in

pari data n. 430).

Ovviamente, nei giudizi in via principale il trasferimento -

sussistendone i presupposti surrichiamati - della questione sollevata

alla nuova disposizione riproduttiva è destinato ad operare in modo

normale quando in astratto sia configurabile il denunciato vizio di

illegittimità costituzionale anche rispetto alla disposizione

sopravvenuta: ciò non può verificarsi quando il vizio attiene

esclusivamente alla procedura di approvazione della originaria norma,

e non può inficiare neppure per relationem o per effetto riflesso

la disposizione sopravvenuta (ordinanza n. 392 del 1997).

3.3. - In modo omologo, in giudizi incidentali relativi a

decreti-legge decaduti per mancata conversione e non ulteriormente

reiterati e seguiti da norma contenente clausola di salvezza degli

effetti prodottisi, la Corte, ispirandosi alla stessa ratio decidendi

ha ordinato la restituzione degli atti al giudice a quo per un nuovo

esame della rilevanza, indotto dal mutamento dei termini di

applicabilità della norma censurata, conseguente alla sopravvenuta

situazione normativa costituitasi a seguito della decadenza dei

decreti-legge impugnati e non reiterati (v. ordinanze nn. 128, 230,

317 del 1997).

4. - Che nella presente fattispecie la sopravvenuta clausola di

salvaguardia abbia una diversa - e ridotta - portata rispetto a

quella che sarebbe stata la sfera di efficacia della legge di

conversione dei decreti impugnati, che avrebbe definitivamente

consolidato gli effetti delle disposizioni in essi contenute -

rectius dell'unica disposizione in relazione alla quale permane

attuale, come già rilevato, l'interesse a ricorrere della regione

Piemonte, quella di cui all'art. 5, comma 3, dei predetti decreti,

concernenti il silenzio-assenso in ordine all'approvazione regionale

degli strumenti urbanistici - è stato, del resto, già affermato

dalla Corte.

Proprio con riguardo alla previsione del predetto silenzio-assenso

e alla portata della clausola di salvezza contenuta nell'art. 2,

comma 61, della legge n. 662 del 1996, in occasione dell'esame di

ricorso proposto da altra regione nei confronti della clausola di

salvezza anzidetta (e non delle norme contenute nei decreti-legge

decaduti), questa Corte ha, in realtà, escluso che la sanatoria

possa comportare violazione della sfera regionale di competenza.

Infatti "l'interpretazione di norma di sanatoria degli effetti del

decreto-legge non convertito deve essere condotta tenendo presente

che tale potere attribuito al legislatore (art. 77, terzo comma,

della Costituzione) è ontologicamente diverso, anche per le

conseguenze giuridiche, da quello di conversione in legge del

decreto-legge, in quanto riguarda i rapporti giuridici sorti nel

periodo di vigenza del decreto, la cui provvisoria efficacia è

venuta meno ex tunc. Di conseguenza possono essere salvati solo gli

effetti già prodottisi durante il periodo di vigenza del singolo

provvedimento di urgenza decaduto" (sentenza n. 244 del 1997), e non

può la salvezza estendersi a situazioni che non si erano ancora

verificate nello stesso periodo e che potevano verificarsi (in

relazione al previsto termine di centottanta giorni) solo dopo la

scadenza dei sessanta giorni previsti per la conversione, cioè

quando i decreti avevano perso efficacia sin dall'inizio. In realtà

solo i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti

e conseguentemente le situazioni verificatesi durante il periodo di

vigenza dei decreti-legge non convertiti possono essere oggetto

dell'intervento normativo - previsto dal terzo comma dell'art. 77

della Costituzione - che è legge ordinaria con possibilità di

efficacia retroattiva consentita espressamente da Costituzione.

L'interpretazione costituzionalmente corretta della clausola di cui

si tratta esclude che si sia potuto verificare in ordine al

silenzio-assenso in sede di approvazione di strumenti urbanistici un

qualsiasi effetto di sanatoria, in quanto nessun silenzio-assenso si

era potuto compiere nel periodo di sessanta giorni di vigenza del

singolo decreto-legge.