Sentenza n. 422/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, quinto comma,

del decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546 (Ulteriori modifiche

al decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sul pubblico impiego),

promossi con n. 4 ordinanze emesse il 13 gennaio 1994 dal Tribunale

amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi proposti da Ioele

Giuseppe, Pagano Antonino, Scali Domenico e Marra Pietro Oreste

contro il Ministero dell'Interno, rispettivamente iscritte ai nn.

267, 383, 384 e 455 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, nn. 20, 27 e 35, prima serie

speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione di Pagano Antonino e Marra Pietro

Oreste, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Uditi gli avvocati Giuliano Berruti per Pagano Antonino, Giulio

Cevolotto per Marra Pietro Oreste e l'Avvocato dello Stato Stefano

Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di giudizi promossi da dirigenti della Polizia di

Stato nei confronti del Ministero dell'Interno, aventi ad oggetto

l'annullamento dei provvedimenti di rigetto delle istanze per il

trattenimento in servizio per un biennio ai sensi della legge 23

ottobre 1992, n. 421, il t.a.r. del Lazio, con quattro ordinanze di

identico contenuto, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 4, quinto comma, del decreto legislativo 23

dicembre 1993, n. 546 (Ulteriori modifiche al decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29, sul pubblico impiego), in riferimento agli

artt. 3, 76 e 97 della Costituzione.

A parere del giudice rimettente la questione è sicuramente

rilevante, in quanto, trattandosi di norma di interpretazione

autentica, e pertanto con efficacia ex tunc, la sua applicazione

comporterebbe necessariamente il rigetto dei rispettivi ricorsi.

Quanto alla ritenuta violazione dell'art. 76 della Costituzione,

osserva il giudice che la legge da cui trae origine la norma

impugnata (legge 23 ottobre 1992, n. 421), contiene due distinte

deleghe al Governo: la prima, di cui all'art. 2, riguardante la

disciplina del pubblico impiego; la seconda, di cui all'art. 3,

attinente alla materia previdenziale. La norma oggetto del presente

giudizio si configura come disposizione interpretativa dell'art. 5,

terzo comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503;

tuttavia, mentre tale ultima disposizione è stata emanata in forza

della delega contenuta nell'art. 2 della legge di delega, la norma

interpretativa trae invece la propria legittimazione (come indicato

nella premessa del decreto) dall'art. 3. Ritiene pertanto il giudice

a quo che la potestà legislativa del Governo, per il suo carattere

di eccezionalità, in tanto può considerarsi legittima in quanto si

dimostri puntualmente rispettosa della delega per ogni specifico

oggetto delegato: nella specie, invece, il Governo, utilizzando la

delega di cui all'art. 2 (in materia di pubblico impiego), avrebbe

travalicato l'oggetto della delega stessa, invadendo quindi il campo

della delega di cui all'art. 3 (previdenza), con conseguente

violazione dell'art. 76.

Circa la supposta violazione degli artt. 3 e 97 della

Costituzione, ritiene il giudice rimettente che la norma sarebbe

illegittima in quanto discrimina irrazionalmente nell'ambito di una

medesima species (dipendenti civili dello Stato) una sottocategoria

di essa (il personale appartenente alla Forze di polizia ad

ordinamento civile). Tale differenziazione non avrebbe ragione di

esistere dal momento che il corpo di Polizia di Stato è stato

smilitarizzato, con la conseguenza che i suoi appartenenti rientrano

a tutti gli effetti nella categoria dei dipendenti civili: le

differenziazioni sono limitate ad alcuni aspetti di specialità

operativa, non idonei pertanto ad escluderne lo status di dipendenti

civili.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito Antonio

Pagano, parte nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al R.o. n.

383 del 1994, concludendo per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale della disposizione.

La parte ribadisce in primo luogo la censura mossa alla

disposizione impugnata in riferimento all'art. 76, sottolineando un

diverso aspetto della questione. La legge di delega, confermando al

Governo la potestà di emanare disposizioni correttive soltanto

"nell'ambito dei decreti di cui al primo comma, nel rispetto dei

principi e criteri direttivi determinati nel medesimo comma", avrebbe

escluso l'ammissibilità di un unico decreto legislativo contenente

disposizioni correttive riguardanti più di una materia tra quelle

costituenti oggetto di separata delega. Da qui la censura mossa alla

disposizione in esame, contenuta in un decreto che corregge un

decreto riguardante la materia del pubblico impiego (decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29), ma riferita ad una disposizione

inserita in un decreto riguardante la previdenza (decreto legislativo

30 dicembre 1992, n. 503).

Quanto alla violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, la

parte sottolinea l'avvenuta equiparazione delle forze di polizia ad

ordinamento civile alle altre categorie di pubblici dipendenti: onde

la irragionevolezza della disparità di trattamento della norma in

questione. Né varrebbe, sostiene la parte, riferirsi ad una presunta

natura eccezionale del beneficio della permanenza in servizio

(trattandosi di una norma che deroga rispetto ai limiti di età

ordinari), stante la sua generalizzazione nei confronti di tutto il

pubblico impiego (tranne ipotesi tassative). E neppure sarebbe

possibile ragionare in termini di equiparazione tra il personale di

Polizia ad ordinamento civile con quello ad ordinamento militare,

attesa la diversità tra le due categorie, recentemente confermata

dalla sentenza n. 91 del 1993 di questa Corte.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile ovvero non

fondata.

La difesa erariale ritiene preliminarmente la questione

inammissibile per difetto di rilevanza nei giudizi a quo, osservando

che la norma impugnata ha natura interpretativa, mentre i relativi

giudizi vertono sulla legittimità di provvedimenti adottati in

ottemperanza a quanto previsto (non già dalla norma impugnata

bensì) dall'art. 5 del decreto legislativo n. 503 del 1992. Ne

consegue che l'eventuale caducazione ( ex art. 76 della Costituzione)

dell'impugnato art. 4, quinto comma, del decreto legislativo n. 546

del 1993 non farebbe venir meno l'art. 5 richiamato

nell'interpretazione imposta dalla norma impugnata, essendo tale

interpretazione fatta propria anche dal Ministero competente.

In linea subordinata, l'Avvocatura ritiene che la questione

sarebbe non fondata in riferimento all'art. 76, in quanto la norma

impugnata non può essere ritenuta una diretta estrinsecazione di

quella delega conferita in materia previdenziale al Governo ed

attuata con il decreto legislativo n. 503 del 1992. Ritiene inoltre

che l'espletamento della delega può avvenire attraverso una serie di

decreti tra loro complementari, purché siano rispettati i limiti

temporali e i principi e criteri direttivi in essa stabiliti. Per

quanto riguarda il rilievo prospettato dal giudice rimettente,

osserva la difesa erariale che la norma impugnata, pur essendo

stricto sensu di carattere previdenziale, ha rilevanti effetti anche

in ordine alla disciplina del lavoro dei dipendenti pubblici, con

evidente interconnessione tra la materia oggetto di delega di cui

all'art. 2 della legge n. 421 del 1992 e quella di cui all'art. 3.

Parimenti infondata sarebbe la questione sollevata in riferimento

agli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto la deroga di cui alla

norma impugnata deriverebbe già dall'art. 5, terzo comma, del

decreto legislativo n. 503 del 1992, con cui sono stati fatti salvi i

limiti di età stabiliti dalle leggi vigenti nei confronti di talune

categorie di dipendenti, tra le quali i dipendenti delle Forze di

polizia.

Riguardo in particolare a questi ultimi, la legge 1 aprile 1981,

n. 121 ha fissato - con la disciplina "a regime" - in sessanta anni i

limiti di età per il collocamento a riposo di alcuni ruoli della

Polizia, in misura pertanto inferiore rispetto a quelli previsti in

via generale per il pubblico impiego: ciò al fine di salvaguardare

la salute fisica degli operatori di P.S., logorata da un'attività

stressante ed usurante quale quella svolta a tutela dell'ordine e

della sicurezza pubblica. In tale quadro, attribuire la facoltà del

prolungamento in servizio ad una sola delle Forze di polizia sarebbe

contraddittorio e destabilizzante, tanto più che recentemente la

tendenza all'omogeneità degli ordinamenti è stata riconfermata

dalla legge 6 marzo 1992, n, 216, con la quale sono stati equiparati

i trattamenti economici di tutte le forze di polizia e sono state

formulate deleghe per uniformarne l'ordinamento delle carriere. Considerato in diritto

1. - La questione che il T.A.R. Lazio sottopone all'esame di

questa Corte è se l'art. 4, quinto comma, del decreto legislativo 23

dicembre 1993, n. 546 (Ulteriori modifiche al decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29, sul pubblico impiego), nella parte in cui,

interpretando l'art. 5, terzo comma, del decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 503, esclude per il personale appartenente alle

Forze di polizia ad ordinamento civile la facoltà di optare per il

mantenimento in servizio di un biennio stabilito dall'art. 16 del

decreto legislativo n. 503 del 1992, sia in contrasto:

con l'art. 76 della Costituzione, per eccesso della norma

impugnata rispetto alla delega attribuita al Governo con l'art. 3

della legge n. 421 del 1992;

con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto discrimina

irragionevolmente nell'ambito di una medesima species (dipendenti

civili dello Stato) una sottocategoria di essa (gli appartenenti alle

"Forze di polizia ad ordinamento civile").

Data l'identità delle questioni sollevate i giudizi possono

essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Con la preliminare eccezione di inammissibilità per difetto

di rilevanza, l'Avvocatura dello Stato deduce che oggetto del

giudizio dinanzi al T.A.R. era l'illegittimità della revoca dei

provvedimenti adottati ai sensi dell'art. 5 del decreto legislativo

n. 503 del 1992, norma che non è stata denunziata in questa sede dal

giudice rimettente: da ciò deriverebbe che l'eventuale caducazione

dell'impugnato art. 4, quinto comma, del decreto legislativo n. 546

del 1993 non travolgerebbe il citato articolo 5, dal momento che tale

norma potrebbe ancora essere interpretata nel senso già accolto dal

Ministero competente e dall'intervento legislativo ipoteticamente

illegittimo. Irrilevante quindi nel giudizio a quo sarebbe la

denunzia di incostituzionalità limitata alla norma interpretativa.

A tale eccezione si replica nella memoria delle parti che questa

norma ha in realtà un contenuto innovativo, quindi con una rilevanza

autonoma; e quand'anche la norma fosse di natura sostanzialmente

interpretativa avrebbe comunque effetti decisivi nell'interpretazione

e nell'applicazione dell'art. 5 del decreto legislativo n. 503 del

1993 con la consequenziale rilevanza della denunziata illegittimità

anche del solo art. 4 del decreto legislativo n. 546 del 1993.

3. - L'eccezione non può essere accolta.

Indipendentemente dall'indagine se nella specie si tratti di

intervento legislativo di carattere innovativo (e quindi rilevante),

può osservarsi che, anche nell'ipotesi di norma di natura realmente

interpretativa, questa "non fa venir meno la norma interpretata,

poiché l'una e l'altra si saldano fra loro dando luogo ad un

precetto normativo unitario" (sentenze n. 397 del 1994; 424 e 39 del

1993; 155 del 1990, 233 del 1988).

Se allora nel giudizio a quo va applicato il "sistema" risultante

dalla combinazione delle due disposizioni (interpretativa e

interpretata), l'incostituzionalità eventualmente ravvisata in una

delle due produce decisivi riflessi anche sull'altra. A ciò si

aggiunga il rilievo che, pur quando l'illegittimità costituzionale

investa la sola norma interpretativa, ciò determina comunque

l'effetto della rimozione dell'impedimento al giudice di scegliere la

diversa interpretazione dallo stesso ritenuta più corretta: il che

è sufficiente a ravvisare una incidenza (e quindi la rilevanza della

questione) nel giudizio a quo.

4. - In ordine al ritenuto eccesso da parte del decreto

legislativo rispetto alla legge di delega, è opportuno rilevare

anzitutto che differenti sono le prospettazioni della questione operate rispettivamente dal giudice a quo e dalla parte costituita: a)

secondo il primo si avrebbe eccesso di delega in quanto la

disposizione impugnata sarebbe stata emanata sulla base di una delega

riguardante la materia del pubblico impiego, mentre essa interpreta

autenticamente una disposizione emanata (a suo tempo) in forza della

delega riguardante la materia della previdenza; b) secondo la parte,

invece, il legislatore delegato avrebbe utilizzato la delega

conferita per correggere un decreto sul pubblico impiego al fine di

interpretare autenticamente un decreto, in materia di previdenza,

già emanato in forza di diversa delega.

Devono altresì notarsi le particolari vicende parlamentari relative alla disposizione in esame; e cioè il Governo in un primo tempo

propose l'introduzione della disposizione interpretativa ora

impugnata con la presentazione di uno specifico disegno di legge al

Parlamento (n. 1364): le Commissioni competenti avevano espresso

parere favorevole, pur con precisazioni diverse tra le due Camere.

Tale disegno di legge non ebbe poi seguito in sede assembleare.

Successivamente, il Governo ha introdotto la stessa disposizione

all'interno di un decreto legislativo "correttivo" di precedente

decreto in materia di pubblico impiego.

Non appare necessario approfondire i rilievi non decisivi che

potrebbero farsi circa il particolare iter formativo della

disposizione e circa la diversa prospettazione della questione, dal

momento che questa Corte è chiamata ad esaminare in sostanza la

denunziata violazione dell'art. 76 della Costituzione sotto il

profilo della non identità tra l'oggetto della disposizione

interpretativa e l'ambito della delega utilizzata per emanare la

norma stessa.

Posta in questi ristretti termini, la questione non è fondata.

Va preliminarmente ricordato che l'inserimento di una norma avente

ad oggetto una determinata disciplina in un testo relativo ad una

diversa materia, pur configurandosi come esercizio non corretto di

tecnica legislativa, non è tuttavia motivo di per sé sufficiente a

determinare una illegittimità costituzionale (v. sentenza n. 108 del

1987), e che al legislatore delegato è consentito in linea di

massima anche l'utilizzazione frazionata e ripetuta di una stessa

delega (v. sentenza n. 156 del 1985), purché nel rispetto dell'art.

76 della Costituzione.

Più specificamente deve rilevarsi che la "delega" (enunciata al

singolare nella rubrica della legge n. 421 del 1992) pur se

distintamente articolata in quattro materie (sanità, pubblico

impiego, previdenza e finanza territoriale) in ragione dell'ampiezza

e complessità della riforma, deve tuttavia considerarsi

fondamentalmente unitaria, tanto più che alcuni aspetti delle

anzidette materie risultano tra loro strettamente connessi. In

particolare, la complementarità si rivela tra il pubblico impiego e

la relativa disciplina previdenziale; e, nella misura in cui queste

due ultime materie sono distinguibili, l'eccesso delle corrispondenti

deleghe potrebbe porre problemi di costituzionalità, non per un

erroneo richiamo a particolari disposizioni o per l'inesatta loro

collocazione, ma solo nel caso in cui la discordanza incida sui

limiti stabiliti (ai sensi dell'art. 76 della Costituzione) dalla

legge di delegazione, con riguardo cioè ai principi e criteri

direttivi ed all'ambito temporale in cui la delega deve esercitarsi.

Nella specie, non è ravvisabile la violazione di detti limiti

costituzionali per essersi riferita la legge interpretativa alla

norma delegante relativa al pubblico impiego anziché a quella della

previdenza, ovvero in quanto essa è contenuta in un decreto

"correttivo" riguardante il pubblico impiego.

Con specifico riguardo all'art. 2 della legge di delegazione n.

421 del 1992, è stato recentemente affermato da questa Corte

(sentenza. n. 343 del 1994) che tale norma, pur inserita a proposito

della materia del pubblico impiego, si estende alla disciplina

unitaria del sistema di controllo sugli atti amministrativi regionali

nella loro globalità.

5. - Con il secondo profilo della questione, il giudice a quo

denunzia la violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione,

rilevando che gli appartenenti alla Polizia di Stato, anche dopo la

loro smilitarizzazione, sono stati irrazionalmente discriminati circa

i limiti di età per il collocamento a riposo rispetto agli altri

dipendenti civili dello Stato.

Si fa osservare ex adverso che gli appartenenti alla Polizia non

sono da parificarsi pienamente ai dipendenti civili; e d'altra parte

risulta che i d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 e n. 336 prevedono in via

transitoria (art. 45 d.P.R. n. 336 del 1982) che "il personale in

servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto

legislativo, inquadrato nei ruoli dei dirigenti e dei commissari di

Polizia di Stato, è collocato a riposo d'ufficio al compimento del

sessantacinquesimo anno di età".

6. - Anche sotto il predetto profilo di costituzionalità la

questione sollevata dal T.A.R. Lazio non è fondata.

Va premesso che nella fattispecie - oggetto del giudizio dinanzi

al giudice a quo - non viene in considerazione la disciplina "a regime" della cessazione dal servizio del personale della Polizia di

Stato per il quale sono previsti diversi limiti di età (58 e 60 anni

a seconda dei ruoli), né l'omogeneità tra le varie Forze

dell'ordine, ma soltanto la disparità di trattamento fra i

dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici

(che hanno la facoltà di permanere in servizio per un biennio oltre

i limiti di età per essi previsti) e quei dirigenti della Polizia di

Stato (tra i quali coloro che hanno proposto ricorso al T.A.R.), che

si trovano nelle condizioni stabilite dalla citata norma transitoria

(con il limite cioè di 65 anni di età per il loro collocamento a

riposo).

Orbene, in ordine a tale situazione, il differente trattamento

previsto, così come precisato dalla norma interpretativa denunziata

dal giudice a quo, deve ritenersi costituzionalmente legittimo

anzitutto perché il legislatore ha contemplato nella normativa di

delegazione la possibilità di introdurre deroghe alla nuova

disciplina per determinate categorie di dipendenti; e, con

particolare riguardo alla cessazione dal servizio del personale di

Polizia "ad ordinamento civile" e del Corpo dei vigili del fuoco, il

citato decreto legislativo n. 503 (art. 5 terzo comma) stabilisce che

"restano ferme le particolari norme dettate dai rispettivi

ordinamenti". In secondo luogo non appare macroscopicamente

irragionevole la censurata preclusione (almeno per quanto riguarda la

situazione delle parti in causa che si giovano della citata norma

transitoria), tenuto anche conto della natura di particolare impegno

inerente all'attività del mantenimento dell'ordine pubblico svolta

dalle Forze di Polizia. Tale circostanza, del resto, emerge

indirettamente dalla stessa legge n. 121 del 1981 che ha esteso al

predetto personale le norme previste per i pubblici dipendenti solo

"in quanto compatibili" e per "quanto non previsto dalla presente

legge", statuendo nel contempo (art. 16 legge n. 121 del 1981) che ai

fini dell'ordine e della sicurezza pubblica sono da ritenersi "Forze

di Polizia" non solo la Polizia di Stato ma anche l'Arma dei

Carabinieri, il Corpo di Guardia di Finanza, il Corpo degli agenti di

custodia ed il Corpo Forestale dello Stato, categorie queste escluse

dall'operatività del beneficio della permanenza in servizio per un

biennio in quanto ad "ordinamento militare".