Sentenza n. 421/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

numero 7, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),

promossi con due ordinanze emesse il 27 febbraio 1997 (recte: 1998)

dalla Corte d'appello di Torino, iscritte ai nn. 276 e 277 del

registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 1998;

Visti gli atti di costituzione del comune di Torino nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 1999 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Donatella Resta per il comune di Torino e

l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - L'art. 2, primo comma, numero 7, della legge 23 aprile 1981,

n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle

cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e

circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al

Servizio sanitario nazionale) dispone che "non sono eleggibili a

consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale ... i

dipendenti della regione, della provincia e del comune per i

rispettivi consigli". Investita di appelli avverso due sentenze del

tribunale di Torino, che avevano risolto in senso difforme il

problema della eleggibilità ad un consiglio circoscrizionale di

quella città di dipendenti dello stesso comune, la Corte d'appello

di Torino, con due ordinanze del medesimo tenore, emesse il 27

febbraio 1997 (recte: 1998), e pervenute a questa Corte il 2 aprile

1998 (r.o. n. 276 e n. 277 del 1998), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 97, primo

comma, della Costituzione, del citato art. 2, primo comma, numero 7,

"nella parte in cui non dispone espressamente la ineleggibilità di

un dipendente comunale alla carica di componente di un consiglio

circoscrizionale".

La Corte remittente premette che la disposizione impugnata andrebbe

interpretata, in quanto eccezionale, secondo stretto diritto, e

dovrebbe intendersi nel senso che l'ineleggibilità non si applica ai

fini dell'elezione nei consigli circoscrizionali, essendo le

circoscrizioni prive di personale dipendente, dal momento che il

comune provvede ad assegnare ad esse personale comunale, e non

potendo quindi alle medesime riferirsi la menzione dell'elezione "per

i rispettivi consigli".

La norma, peraltro, secondo il giudice a quo si porrebbe in

conflitto, in primo luogo, con il principio di imparzialità

dell'amministrazione di cui all'art. 97, primo comma, della

Costituzione, in quanto i dipendenti comunali, assegnati o

suscettibili di essere assegnati alle circoscrizioni, verrebbero di

fatto ad assumere, ove eletti consiglieri circoscrizionali, la

qualità, ad un tempo, di soggetti controllanti e controllati.

In secondo luogo, essa confliggerebbe con gli artt. 3 e 97, primo

comma, della Costituzione, in quanto non assicurerebbe, nei confronti

dell'amministrazione decentrata esercitata dai consigli

circoscrizionali, la separazione fra potere di indirizzo politico e

potere di amministrazione che la legge sulle autonomie locali (artt.

51 e seguenti della legge 8 giugno 1990, n. 142) sancisce in generale

e in particolare per i consigli comunali, operando così una

irrazionale diversificazione di trattamento in relazione ai soli

consigli circoscrizionali.

Infine, contrasterebbe con il principio di ragionevolezza di cui

all'art. 3 della Costituzione, in quanto praticherebbe un trattamento

irragionevolmente differenziato fra i dipendenti comunali, sancendo o

meno un limite alla loro eleggibilità a seconda che siano eletti al

consiglio comunale o ad un consiglio circoscrizionale, benché i

poteri di quest'ultimo costituiscano una frazione dei medesimi poteri

di cui dispongono i consigli comunali, poteri che spettano in

definitiva al comune quale ente autarchico territoriale.

2. - In entrambi i giudizi si è costituito il comune di Torino,

parte nei giudizi a quibus chiedendo, in via principale, che la

questione sia dichiarata inammissibile per irrilevanza, atteso che la

disposizione impugnata prevederebbe in realtà l'ineleggibilità del

dipendente comunale anche per i consigli circoscrizionali del

medesimo comune; in via subordinata, che la disposizione impugnata

sia dichiarata costituzionalmente illegittima.

La parte sostiene anzitutto che la interpretazione da essa proposta

troverebbe conferma dalla considerazione che la circoscrizione non è

un ente a sé stante, ma un'articolazione territoriale del comune, e

che in conseguenza di tale connotazione essa non ha dipendenti

propri, ma utilizza quelli comunali. La disposizione legislativa in

esame avrebbe tenuto conto che nei comuni i "rispettivi consigli"

potrebbero essere più d'uno, aggiungendosi al consiglio comunale i

consigli circoscrizionali, considerati anch'essi organi

rappresentativi della comunità di cui il comune è l'ente

esponenziale.

In subordine, ove non dovesse accogliersi questa interpretazione,

la parte chiede che la norma censurata sia dichiarata

incostituzionale, per i motivi dedotti dalla Corte remittente.

Per quanto attiene al contrasto con il principio di imparzialità

di cui all'art. 97, primo comma, della Costituzione, il comune

osserva che l'ineleggibilità di cui si tratta è motivata dal

potenziale conflitto di interessi dell'eletto in relazione

all'esercizio delle sue funzioni, un rischio che si verificherebbe

anche con l'elezione di un dipendente comunale in un consiglio di

circoscrizione dello stesso comune, essendo la circoscrizione organo

di decentramento amministrativo del territorio comunale, le cui

decisioni debbono comunque inserirsi armonicamente nel contesto più

ampio delle scelte adottate dal comune. Il rischio sussisterebbe sia

perché il dipendente potrebbe essere assegnato agli uffici della

circoscrizione, sia perché l'impiegato comunale è comunque legato

da un rapporto di dipendenza con l'ente nel cui ambito l'organo

circoscrizionale si inserisce, fattore questo sufficiente a rendere

possibile una strumentalizzazione della carica elettiva a vantaggi

personali dell'eletto.

Inoltre la norma contrasterebbe con il principio di ragionevolezza,

avendo il legislatore irragionevolmente differenziato due fattispecie

(elezione nel consiglio comunale e nel consiglio circoscrizionale)

uguali sotto il profilo della presenza del rischio di conflitto di

interessi. Sussisterebbe altresì una irrazionale disparità di

trattamento del dipendente comunale che intendesse candidarsi al

consiglio comunale rispetto a quello che accede al consiglio di

circoscrizione: la mancata previsione della ineleggibilità in questa

seconda situazione, identica alla prima, darebbe luogo ad una

discriminazione ingiustificata, come quella censurata da questa Corte

nella sentenza (n. 43 del 1987) che dichiarò illegittima la mancata

previsione della ineleggibilità dei componenti dell'ufficio di

direzione e dei coordinatori delle unità sanitarie locali

pluricomunali nei consigli comunali di tutti i comuni compresi

nell'ambito territoriale della medesima USL.

3. - È intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura erariale osserva che il divieto dell'applicazione

analogica delle leggi che fanno eccezione a regole generali non

esclude l'applicazione delle altre regole ermeneutiche, fra cui la

possibilità di interpretazione estensiva e l'obbligo di scegliere,

fra diverse possibili interpretazioni, alcune delle quali in

apparente contrasto con principi costituzionali, quella che eviti

tale contrasto.

Ad avviso dell'interveniente, la norma impugnata, secondo

l'interpretazione logica e sistematica, già sancirebbe

l'ineleggibilità dei dipendenti comunali nei consigli di

circoscrizione del medesimo comune. Infatti, poiché le

circoscrizioni non hanno personale posto alle loro dirette dipendenze

che non sia al contempo dipendente del comune, sia il consiglio

comunale che quello circoscrizionale dovrebbero ritenersi richiamati

nell'espressione "rispettivi consigli". Considerato in diritto

1. - La questione, sollevata con due identiche ordinanze della

Corte d'appello di Torino, investe l'art. 2, primo comma, numero 7,

della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),

nella parte in cui, secondo l'interpretazione del remittente, non

escluderebbe l'eleggibilità dei dipendenti comunali ai consigli di

circoscrizione del medesimo comune, mentre ne sancirebbe

l'ineleggibilità al solo consiglio comunale.

La norma contrasterebbe con l'art. 97, primo comma, della

Costituzione, in quanto consentirebbe al dipendente comunale eletto

nel consiglio circoscrizionale di assumere la posizione di

controllore e al contempo di controllato, non garantendo così

l'imparzialità dell'amministrazione; con gli artt. 3 e 97, primo

comma, della Costituzione, in quanto non assicurerebbe, nel caso dei

soli consigli circoscrizionali, la separazione fra poteri di

indirizzo politico e poteri di amministrazione, adottata invece per i

consigli comunali, realizzando così una irrazionale diversificazione

di trattamento; con l'art. 3 della Costituzione, in quanto

praticherebbe un trattamento irragionevolmente differenziato fra i

medesimi dipendenti comunali, prevedendone la ineleggibilità solo in

riferimento al consiglio comunale e non anche ai consigli

circoscrizionali, i cui poteri sarebbero peraltro una frazione di

quelli di cui dispongono i consigli comunali, e che spettano in

definitiva al comune.

2. - I giudizi, aventi il medesimo oggetto, possono essere riuniti

per essere decisi con unica pronunzia.

3. - La questione non è fondata.

La Corte remittente muove dalla premessa secondo cui la

disposizione impugnata non potrebbe che essere interpretata nel senso

che l'ineleggibilità, per i dipendenti comunali, riguarda il solo

consiglio comunale, e non anche i consigli circoscrizionali dello

stesso comune: e ciò perché, trattandosi di norma che fa eccezione

alla regola della eleggibilità, essa dovrebbe essere interpretata

"secondo stretto diritto", ai sensi dell'art. 14 delle disposizioni

preliminari al codice civile, che vieta l'applicazione delle leggi

eccezionali "oltre i casi e i tempi in esse considerati".

La premessa non è condivisibile. La disposizione che - elencando

le cause di ineleggibilità "a consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale" - sancisce l'ineleggibilità dei

"dipendenti della regione, della provincia e del comune per i

rispettivi consigli", dal punto di vista strettamente letterale

consente una lettura che includa, fra i "rispettivi consigli" cui

essa ha riguardo, i consigli circoscrizionali, come assemblee

appartenenti al comune del quale l'interessato sia dipendente. Se

anche i consigli di circoscrizione si collocano nell'ambito del

comune, sia pure distinti dal consiglio comunale per sfera

territoriale di rappresentatività e per competenze, se ne può

desumere che l'ineleggibilità "rispettiva" dei dipendenti del

comune, sancita dalla disposizione impugnata, riguardi tutti i

consigli elettivi esistenti nell'ambito dello stesso comune, e dunque

sia il consiglio comunale che quelli circoscrizionali.

Una lettura più restrittiva, come quella proposta dal giudice a

quo potrebbe giustificarsi solo in chiave logico-sistematica,

muovendo da una ricostruzione del sistema normativo che configurasse

le circoscrizioni come entità distinte e "altre" rispetto al comune,

e non solo i consigli circoscrizionali come assemblee diverse dal

consiglio comunale. Ma lo stesso remittente non solo non propone

siffatta configurazione, bensì, al contrario, fonda le censure di

illegittimità costituzionale proprio sulla appartenenza delle

circoscrizioni al comune, la quale comporterebbe che i dipendenti

comunali, ancorché in atto non assegnati ad un determinato ufficio

circoscrizionale del comune da cui dipendono, ma solo potenzialmente

suscettibili di esserlo, si troverebbero, se eletti in uno qualsiasi

dei consigli di circoscrizione dello stesso comune, in posizione di

possibile conflitto di interessi.

4. - In realtà il legislatore, ancorché non abbia mai definito

univocamente, in via generale, la natura e il ruolo delle

circoscrizioni, le ha, fin dalla legge istitutiva (legge 8 aprile

1976, n. 278), configurate "nell'ambito dell'unità del comune" (art.

2, secondo comma), come organismi nascenti dalla ripartizione del

proprio territorio operata dallo stesso comune (art. 1 stessa legge),

istituiti nell'esercizio del potere, attribuito al comune, "di

organizzazione secondo principi di ampio decentramento" (art. 1, in

fine), e pertanto disciplinati, quanto ad attribuzioni e a

funzionamento, da un atto di autonomia comunale, quale il regolamento

(art. 4). A questa luce si comprende come lo stesso legislatore del

1976 non abbia sentito il bisogno di disciplinare in modo autonomo le

cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri

circoscrizionali, accontentandosi di stabilire la estensione ad essi,

"in quanto applicabili", delle cause previste per i consiglieri

comunali (art. 7, terzo comma, della stessa legge n. 278 del 1976).

La legge del 1976 era ancora in vigore quando intervenne la legge

n. 154 del 1981, che, disciplinando ex novo integralmente la materia

delle ineleggibilità e incompatibilità nelle assemblee elettive

locali, dettò disposizioni esplicitamente riferite anche ai consigli

circoscrizionali, fra le quali quella oggi denunciata. Non risulta

dai lavori preparatori (dai quali appare che l'esplicita menzione dei

consigli di circoscrizione, relativamente alle cause di

ineleggibilità e incompatibilità, comparve solo nel corso della

seconda lettura del progetto alla Camera dei deputati) che il

Parlamento abbia voluto sostanzialmente innovare, su questo punto,

rispetto alla disciplina di semplice rinvio contenuta nell'art. 7,

terzo comma, della legge n. 278 del 1976, in particolare limitando le

ineleggibilità e le incompatibilità dei consiglieri

circoscrizionali alle sole ipotesi in cui le situazioni o i rapporti

considerati a tal fine siano riferiti espressamente alla

circoscrizione (cfr. art. 2, primo comma, n. 12; art. 3, primo comma,

numero 7; art. 4, secondo comma), ed escludendole invece nei più

numerosi casi di situazioni o rapporti riferiti al comune (cfr. art.

2, primo comma, n. 7, 8, 9, 10, 11; art. 3, primo comma, n. 1, 2, 3,

4, 5, 6).

La successiva legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle

autonomie locali), che ha fra l'altro abrogato (art. 13, comma 6) la

legge n. 278 del 1976, a sua volta ha confermato che le

circoscrizioni nascono da una articolazione del territorio del

comune, obbligatoria o facoltativa a seconda della dimensione di

quest'ultimo (art. 13, comma 1), e che il consiglio circoscrizionale

rappresenta le esigenze della relativa popolazione "nell'ambito

dell'unità del comune"; e ha stabilito che l'organizzazione e le

funzioni delle circoscrizioni sono disciplinate "dallo statuto

comunale e da apposito regolamento" del comune: ha cioè ribadito che

si tratta di organismi rimessi per la loro disciplina allo statuto,

massimo atto di autonomia, o almeno di autorganizzazione, del comune

(art. 13, comma 2; e cfr. art. 4, comma 2).

5. - Tale essendo il quadro normativo, non sussistono ostacoli,

come invece ritiene la Corte remittente, alla interpretazione della

disposizione impugnata nel senso che è estesa ai consigli

circoscrizionali la causa di ineleggibilità sancita per i dipendenti

del comune: interpretazione sulla cui base la questione di

legittimità costituzionale sollevata non ha motivo di essere.