Sentenza n. 420/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, quarto

comma, della legge 29 maggio 1967, n. 379 (Modificazioni alle norme

sulla riforma fondiaria), e 19, comma 1, della legge regione Puglia

11 marzo 1988, n. 11 (Norme relative alle funzioni, agli organi e

alla organizzazione amministrativa dell'Ente regionale di sviluppo

agricolo della Puglia), promosso con ordinanza emessa il 26 settembre

1995 dal tribunale di Foggia nel procedimento civile vertente tra

Viscillo Michele Donato ed altra e Di Sapio Vito ed altra, iscritta

al n. 245 del registro ordinanze e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno

1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 dicembre 1996 il giudice

relatore Cesare Ruperto.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile - promosso dai proprietari

confinanti di un podere al fine di essere sostituiti ai convenuti,

affittuari coltivatori diretti, nell'acquisto del fondo stesso,

oggetto di assegnazione da parte dell'Ente regionale di sviluppo

agricolo della Puglia (ERSAP) e di successiva alienazione effettuata

dall'assegnatario con atto pubblico del 7 dicembre 1987, in

violazione del diritto di prelazione previsto in favore degli attori

- il Tribunale di Foggia, con ordinanza emessa il 26 settembre 1995,

ha sollevato, in riferimento all'art. 3, primo comma, Cost.,

questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, quarto comma,

della legge 29 maggio 1967, n. 379 (Modificazioni alle norme sulla

riforma fondiaria), e 19, comma 1, della legge regione Puglia 11

marzo 1988, n. 11 (Norme relative alle funzioni, agli organi e alla

organizzazione amministrativa dell'Ente regionale di sviluppo

agricolo della Puglia).

Affermata preliminarmente la mera annullabilità assoluta

(esperibile nel termine di cinque anni da chiunque vi abbia

interesse) del contratto con cui l'assegnatario - entro il limite dei

trent'anni dall'assegnazione e senza la autorizzazione dell'ente

preposto alla riforma fondiaria - concede il fondo in godimento ad un

coltivatore diretto, il rimettente fa propria una interpretazione

teleologica, estensiva del dato letterale del censurato quarto comma

dell'art. 4 della legge n. 379 del 1967 (per il quale il diritto di

prelazione dell'ente prevale su quello dei confinanti, che a loro

volta sono preferiti nei confronti di ogni altro avente diritto a

prelazione), secondo cui le altre categorie di soggetti titolari del

concorrente diritto di prelazione vanno appunto individuate nei

coltivatori diretti comunque insediati legittimamente sul fondo

(nella specie, per il mancato esercizio dell'azione di annullamento

nel termine prescritto).

Il Tribunale di Foggia coglie, dunque, una palese disarmonia tra

tale disciplina e quella della prelazione agraria ordinaria, di cui

alla legge 26 maggio 1965, n. 590, come modificata dalla legge 14

agosto 1971, n. 817, che attribuisce la prevalenza del diritto

dell'affittuario, del mezzadro, del colono ecc. su quello concorrente

dei proprietari confinanti.

Affermata la rilevanza della questione, data la sussistenza in capo

ai convenuti di tutti i requisiti oggettivi e soggettivi previsti

dalle leggi n. 379 del 1967 e n. 590 del 1965 (richiamata

quest'ultima dalla denunciata legge regionale n. 11 del 1988),

ritiene il rimettente - il quale peraltro non ignora la specialità

della normativa de qua - che la prospettata violazione del principio

di uguaglianza derivi dalla disparità di trattamento riservata dalle

norme censurate rispetto a situazioni analoghe, caratterizzate da

identica ratio ispiratrice, intesa a favorire il soggetto socialmente

più debole, agevolando la formazione della proprietà contadina

mediante la sua attribuzione a chi vi esercita l'attività

imprenditoriale di coltivazione diretta. Per cui, non sarebbe dato

capire il perché l'affittuario di un fondo originariamente

appartenente all'ente di riforma debba soccombere di fronte ai

confinanti che esercitino lo stesso concorrente diritto, mentre

l'affittuario di un fondo privato debba prevalere, nelle stesse

condizioni, sul diritto di questi ultimi ad essere privilegiati

nell'acquisto.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per

l'inammissibilità o l'infondatezza della sollevata questione, in

ragione della contraddizione da cui muove l'ordinanza di rimessione,

là dove riconosce il carattere di specialità della normativa

censurata per poi negarlo nelle conclusioni, equiparandone la

disciplina a quella della prelazione agraria. Inoltre, l'Avvocatura

sottolinea la evidente forzatura operata dal giudice a quo

nell'assimilare le posizioni dell'occupante del podere oggetto della

riforma, nei confronti del quale non sia stata proposta l'azione di

annullamento del titolo, con quelle dell'affittuario, del colono e

del compartecipante di un comune fondo agrario. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Foggia dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 4, quarto comma, della legge 29 maggio 1967,

n. 379, e dell'art. 19, comma 1, della legge regione Puglia 11 marzo

1988, n. 11, nella parte in cui non consentono all'affittuario

coltivatore diretto, insediato sul fondo dell'assegnatario

riscattante, di esercitare il suo diritto di prelazione a preferenza

dei proprietari coltivatori diretti dei terreni confinanti.

Secondo il rimettente, il diritto di prelazione previsto dalle

norme censurate sarebbe caratterizzato da una ratio ispiratrice -

finalizzata ad agevolare la formazione della proprietà contadina,

attribuendola a chi vi esercita l'attività imprenditoriale di

coltivazione diretta - identica a quella sottesa alla legge 26 maggio

1965, n. 590, come modificata dalla legge 14 agosto 1971, n. 817,

che dispone in materia di prelazione agraria ordinaria la prevalenza

del diritto dell'affittuario, del mezzadro o del colono, su quello

concorrente dei proprietari confinanti. Da ciò il contrasto con

l'art. 3 Cost., stante la disparità di trattamento di analoghe

situazioni.

2. - La questione non è fondata.

2.1. - L'innovazione più radicale apportata dalla legge 29 maggio

1967, n. 379, all'originario sistema introdotto dalle norme

fondamentali di riforma fondiaria del 1950 (leggi n. 250 e n. 841 del

1950) è da rinvenirsi nell'attribuzione all'assegnatario, che abbia

adempiuto agli obblighi essenziali derivanti dal rapporto di

assegnazione, della facoltà di riscattare anticipatamente il fondo,

estinguendo il proprio debito nei confronti dell'ente dopo soli sei

anni dalla relativa immissione nel possesso (art. 1). Si è così

venuta a mutare profondamente la precedente normativa, la quale -

configurando l'assegnazione come contratto di vendita con pagamento

rateale del prezzo in trenta annualità e riservato dominio dell'ente

sino all'integrale pagamento (art. 17, primo comma, della cosiddetta

legge Sila, n. 230 del 1950) - prevedeva l'inammissibilità di forme

di riscatto anticipato (art. 18, secondo comma), dal che conseguiva

l'impossibilità per l'assegnatario di diventare proprietario del

fondo prima dei trent'anni e, dunque, di poterne disporre. Peraltro,

a garanzia del mantenimento delle finalità sottese all'opera di

riforma, del necessario perdurante impegno professionale

dell'assegnatario-riscattante e della esclusione di intenti

speculativi, con l'art. 4 della stessa legge n. 379 del 1967 è stata

contemporaneamente introdotta una serie di vincoli e limitazioni alla

disponibilità dei fondi riscattati, mediante l'imposizione di un

regime di circolazione strettamente controllata dei fondi medesimi.

In tale contesto si inserisce la disposizione statale censurata,

che considera il diritto di prelazione dell'ente assegnatario

sovraordinato rispetto a quello dei coltivatori diretti proprietari

dei fondi confinanti, i quali a loro volta sono preferiti ad ogni

altro avente diritto a prelazione.

2.2. - Come emerge chiaramente dalla lettura dei lavori preparatori

(cfr. in particolare la seduta della Commissione agricoltura e

foreste della Camera dei deputati del 12 ottobre 1966), la ratio

ispiratrice di codesto sistema di prelazione si riporta "all'esigenza

di favorire l'attaccamento alla terra delle migliori energie rurali e

di impedire un esodo confuso, irrazionale dalle campagne",

determinato da un uso tecnico aziendale delle terre divenuto, nel

tempo, inidoneo a soddisfare le necessità socio-economiche delle

unità ivi operanti, a cagione del limitato dimensionamento dei

singoli fondi di riforma. Sicché va considerata una precisa opzione

del legislatore, quella di privilegiare l'accorpamento dei poderi, in

modo da renderli capaci di un migliore sfruttamento, tuttavia

evitando, da una parte, la ricostituzione di proprietà

capitalistiche in sostituzione di quelle contadine create dalla

riforma "con ingente impiego di pubblico denaro" e, dall'altra, il

pericolo di una frammentazione terriera.

2.3. - L'istituto oggetto del presente vaglio di costituzionalità

si configura, pertanto, come affatto diverso rispetto all'ordinario

regime della prelazione agraria in favore dei soggetti contemplati

nell'art. 8 della legge n. 590 del 1965, che risulta ispirato a

tutt'altra ratio, intesa specificamente a privilegiare il coltivatore

diretto insediato sul fondo rustico allo scopo prioritario

(sottolineato dallo stesso collegio rimettente) "della concentrazione

nelle mani dell'erogatore del lavoro agricolo della proprietà del

fattore produttivo terra, sì da favorire la creazione di imprese

diretto-coltivatrici stabili". Un regime - può aggiungersi - di

valenza essenzialmente privatistica, che solo in via gradata consente

la prelazione dei proprietari confinanti dando così un rilievo solo

secondario alla finalità di accorpamento dei fondi, e cui sono

teleologicamente estranee tutte quelle peculiari connotazioni

squisitamente pubblicistiche volute dal legislatore del 1967 per

incidere, in via temporanea, sulla libertà di circolazione del bene

onde salvaguardare appunto il conseguimento degli scopi della riforma

fondiaria.

Siffatte connotazioni sono facilmente individuabili (con riguardo

alla legge n. 397 del 1967, sostanzialmente riprodotta e richiamata

dalla legge della Regione Puglia n. 11 del 1988) nelle sancite

esclusioni della frazionabilità dei fondi (art. 4, primo comma),

della loro alienazione in favore di soggetti non aventi le prescritte

caratteristiche (art. 4, secondo comma) e della libera determinazione

del prezzo in misura superiore a quello riconosciuto congruo

dall'Ispettorato provinciale dell'agricoltura (art. 4, terzo comma),

nonché nella previsione, in caso di più confinanti che intendano

esercitare il diritto di prelazione, dell'esclusiva competenza

dell'ente di riforma a scegliere il soggetto preferito, appunto

"avuto riguardo alla migliore ripartizione del fondo ai fini

dell'accorpamento con i terreni confinanti" (art. 4, sesto comma).

2.4. - Si è allora in presenza di una disciplina peculiare, in sé

compiuta e marcatamente autonoma rispetto a quella della prelazione

agraria ordinaria, nella quale viceversa non viene in considerazione

la tutela delle rilevate particolari finalità istituzionali, che

hanno come loro esponenziale un soggetto assente nella comune

disciplina agraria, qual è l'ente di riforma. Il che spiega come la

legge n. 379 del 1967 non faccia riferimento alcuno agli istituti

tipici della prelazione agraria in favore del coltivatore diretto,

sebbene questa fosse stata già positivamente disciplinata dalla

preesistente legge n. 590 del 1965; e come, del pari, nel successivo

intervento operato dalla legge n. 817 del 1971 - inteso ad ampliare

il novero dei soggetti titolari del diritto di prelazione agraria

mediante l'inclusione, pur se in rapporto di postergazione, dei

proprietari dei fondi confinanti - non sia stato previsto alcun

collegamento con la vigente disciplina della prelazione qui in esame.

2.5. - Del resto, questa Corte ha già avuto occasione di rilevare

come detta legge, in coerenza col sistema emergente dagli artt. 41,

42, 44 e 47 Cost., abbia creato uno "statuto proprietario

differenziato", che si incentra non solo sul divieto di frazionamento

delle unità poderali costituite dagli enti di riforma fondiaria, ma

anche sull'esigenza, conseguita al processo d'industrializzazione

dell'agricoltura sopravvenuto dopo il 1950, di un loro accorpamento

al fine della conservazione delle aziende con dimensioni ottimali (v.

sentenze n. 233 del 1991 e n. 103 del 1985). Donde la preferenza

accordata, in sede di prelazione, ai coltivatori diretti proprietari

confinanti dei fondi di riforma oggetto di alienazione, i quali - è

il caso di aggiungere - hanno preso parte all'opera pubblica di

redenzione del latifondo, sopportandone i relativi oneri, obblighi e

sacrifici.

2.6. - Ne discende, chiaramente, che non è configurabile la

ingiustificata disparità di trattamento, con riguardo alla quale il

collegio rimettente sospetta la violazione del principio

d'eguaglianza.