Sentenza n. 420/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del procuratore della Repubblica

presso il Tribunale di Napoli notificato il 6 giugno 1995, depositato

in cancelleria il 12 giugno successivo, per conflitto di attribuzione

sorto a seguito del decreto del Ministro dell'interno, emanato di

concerto con il Ministro di grazia e giustizia, n. 687 del 24

novembre 1994 (Regolamento recante norme dirette ad individuare i

criteri di formulazione del programma di protezione di coloro che

collaborano con la giustizia e le relative modalità di attuazione),

ed iscritto al n. 19 del registro conflitti 1995.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avvocato Massimo Luciani per il procuratore della

Repubblica presso il Tribunale di Napli e l'avvocato dello Stato

Carlo Sica per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso depositato il 20 aprile 1995, il procuratore

della Repubblica presso il Tribunale di Napoli ha sollevato conflitto

di attribuzione nei confronti del Ministro dell'interno e del

Ministro di grazia e giustizia, in relazione al decreto n. 687 del 24

novembre 1994 (Regolamento recante norme dirette ad individuare i

criteri di formulazione del programma di protezione di coloro che

collaborano con la giustizia e le relative modalità di attuazione),

emanato dal Ministro dell'interno di concerto con il Ministro di

grazia e giustizia e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 294 del 17 dicembre 1994.

In particolare, il ricorrente chiede che questa Corte, ritenuto

ammissibile il conflitto, annulli gli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 8 del

citato decreto, per violazione degli artt. 13, 101, 104, 108 e 112

della Costituzione.

1.2. - Il ricorrente, premesso che il decreto impugnato, emanato

di concerto e a firma congiunta dei Ministri sopra indicati, è stato

adottato in attuazione dell'art. 10, comma 3, del decreto-legge 15

gennaio 1991, n. 8 (Nuove misure in materia di sequestri di persona a

scopo di estorsione e per la protezione di coloro che collaborano con

la giustizia), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo

1991, n. 82, osserva che le norme contenute nei menzionati articoli

del provvedimento "incidono nella sfera delle attribuzioni del

pubblico ministero, quali a lui riconosciute dalla Carta

costituzionale, e violano gli articoli 13, 101, secondo comma, 104,

108 e 112 di tale Carta, sia sotto l'aspetto di interferenze e

condizionamenti frapposti all'indipendenza ed autonomia della

magistratura e all'esercizio dell'attività giudiziaria, sia sotto

quello della violazione di norme primarie, come quelle delle

preleggi, dell'Ordinamento giudiziario, per le quali è fatta

espressa riserva di legge dall'articolo 108 della Costituzione, e del

codice processuale penale, alcuni articoli del quale sono stati

modificati o derogati da tale regolamento".

Per tali ragioni, il ricorrente sostiene che, nella specie,

legittimato a denunciare il conflitto sia proprio il pubblico

ministero, organo competente, nell'esercizio delle funzioni

giurisdizionali, a dichiarare la volontà del potere cui appartiene.

In ordine alle considerazioni svolte da questa Corte

nell'ordinanza n. 16 del 1979, si osserva che proprio successive

pronunzie della Corte stessa e gli approfonditi rilievi di

qualificata dottrina autorizzano a ritenere fondatamente che ormai la

legittimazione a sollevare conflitto, in una riconsiderazione

dell'indirizzo assunto, possa e debba essere riconosciuta anche al

rappresentante del pubblico ministero, quantomeno ove vengano

denunciate violazioni degli artt. 112 o 108 della Costituzione.

D'altronde, l'attività del pubblico ministero si presenta, sotto

molteplici aspetti, con caratteri squisitamente propri, autonomi e

decisori, né può essere tralasciato che, proprio secondo la Corte

costituzionale, anche il pubblico ministero è una "autorità

giudiziaria" e che la funzione requirente è ricompresa tra le

attribuzioni riferibili al potere giudiziario.

1.3. - Ciò posto, il ricorrente rileva che le disposizioni

dell'art. 2 (nonché dell'art. 4) del regolamento prevedono e

prescrivono:

1) l'indicazione dei principali fatti criminosi sui quali il

soggetto proposto sta rendendo le dichiarazioni e i motivi per i

quali esse sono ritenute attendibili e importanti per le indagini o

per il giudizio;

2) la precisazione circa la risultanza di "elementi che

confermano l'attendibilità delle dichiarazioni acquisite";

3) l'allegazione alla proposta del verbale delle dichiarazioni

preliminari alla collaborazione, con l'indicazione tra l'altro,

quantomeno sommaria, dei dati utili alla ricostruzione dei fatti di

maggiore gravità ed allarme sociale di cui è a conoscenza il

collaboratore, oltre che alla individuazione e alla cattura dei loro

autori;

4) per le ipotesi di dichiarante non indagato, il verbale di

informazioni ai fini delle indagini.

Tali disposizioni - ad avviso del ricorrente - appaiono violare

l'art. 112 della Costituzione, in relazione agli artt. 73 e 74

dell'Ordinamento giudiziario (ove si riconosce che il pubblico

ministero "promuove la repressione dei reati") ed agli artt. 358 e

326 del codice processuale penale.

Se il pubblico ministero può raccogliere le dichiarazioni rese

dalla persona sottoposta ad indagini, dall'imputato o dal

collaborante non imputato o indagato solo con le formalità previste

dal codice di procedura penale, la sua attività è finalizzata alle

determinazioni inerenti all'esercizio dell'azione penale; è di tutta

evidenza, allora, che imporre al pubblico ministero di raccogliere

dichiarazioni a fini diversi e di portarle a conoscenza di un organo

amministrativo appare lesivo delle sue attribuzioni ed in aperta

violazione dell'art. 112 della Costituzione.

Peraltro, quanto alla indicazione dei "motivi per i quali" le

dichiarazioni "sono ritenuto attendibili e importanti per le indagini

o per il giudizio", è una valutazione esclusiva del pubblico

ministero ed attinente esclusivamente all'attività giudiziaria, per

cui non è suscettibile di spiegazioni all'organo amministrativo,

che, dal canto suo, deve solo stabilire le misure di protezione e di

assistenza, i criteri di formulazione del programma e le sue

modalità di attuazione, e non giudicare se il collaboratore sia

attendibile e quale importanza abbia per le indagini o per il

giudizio.

Inoltre, prosegue il ricorrente, la prescritta trasmissione di

copia del verbale di dichiarazioni preliminari alla commissione si

traduce in una indebita compressione della potestà del pubblico

ministero di disporre la segretazione di atti di indagine. Né appare

possibile superare tale profilo di contrasto, ritenendo che il

presupposto dell'esercizio del potere di cui al comma 3, lettera a),

dell'art. 329 del codice di procedura penale (la ritenuta necessità

per la prosecuzione delle indagini) coincida con quello della riserva

di trasmissione (le specifiche ed eccezionali esigenze di

inopportunità) di cui alla prima parte del comma 2 dell'art. 2 in

esame: e ciò sia in ragione della obiettiva diversità semantica

delle formule normative, sia in considerazione della diversità di

efficacia temporale dell'esercizio dell'uno e dell'altro potere del

pubblico ministero, sia, infine, perché la norma di cui al comma 4

dell'art. 2 esige che in ogni caso la proposta menzioni il contenuto

del verbale di dichiarazioni preliminari.

Altri motivi di conflitto sorgono dal comma 3 dell'art. 1 circa

l'utilizzazione da parte della commissione degli atti e delle

informazioni trasmessi ex art. 118 del codice di procedura penale:

utilizzazione ottenuta violando tale norma, che prevede la

trasmissione da parte dell'autorità giudiziaria al Ministro

dell'interno, e non alla commissione, che ottiene così gli atti e le

informazioni per via trasversa.

In definitiva, conclude sul punto il ricorrente, nel sistema

stabilito dal regolamento avviene non solo che la commissione (ed il

Capo della polizia nel caso di cui all'art. 4) può utilizzare atti e

informazioni trasmessi dall'autorità giudiziaria ex art. 118 del

codice di procedura penale, ma che essa ha il diritto di ricevere il

"verbale delle dichiarazioni preliminari alla collaborazione" o il

"verbale di informazioni ai fini delle indagini": questa disciplina

(e la conseguente utilizzazione che dei verbali potrà fare detta

commissione) convince ancor più che l'obbligo imposto in questo modo

al pubblico ministero e non finalizzato all'esercizio dell'azione

penale viola l'art. 112 della Costituzione.

1.4. - Relativamente agli artt. 1, 3 e 4 del decreto ministeriale,

l'invasione della sfera di attribuzione appare questa volta

correlarsi - prosegue il ricorrente - al potere e alle prerogative

previste dall'art. 108 della Costituzione, in relazione agli artt.

70, 70-bis e 76-bis dell'Ordinamento giudiziario, con riferimento

all'art. 371-bis del codice di procedura penale.

Attribuendo la formulazione di un parere al procuratore nazionale

antimafia nell'iter per l'approvazione del programma di protezione si

incide sulle leggi di Ordinamento giudiziario richiamate

espressamente nella norma costituzionale, atteso che il predetto art.

371-bis , tra le funzioni ed i poteri del procuratore nazionale, non

prevede assolutamente tal genere di pareri.

Deve, anzi, ritenersi, ad avviso del ricorrente, che il parere

introdotto dal regolamento non era proprio voluto dalla legge, come

è dimostrato, a contrario , dal fatto che in altri casi il

legislatore è intervenuto (cfr. art. 13-bis della legge 15 marzo

1991, n. 82).

1.5. - Anche l'art. 5 del regolamento incorrerebbe in censure

dello stesso tipo di quelle precedenti, questa volta riflettenti

attribuzioni riservate al pubblico ministero dagli artt. 101 e 104

della Costituzione.

Nel prevedere le ipotesi che possono giustificare o imporre la

revoca del programma e l'iter procedimentale da seguire, specifica

l'art. 5, comma 4, che, nella valutazione sull'attualità e sulla

gravità del pericolo, la commissione tiene conto del tempo trascorso

dall'inizio della collaborazione oltre che della fase e del grado in

cui si trovano i procedimenti penali nei quali le dichiarazioni sono

state rese, e che la valutazione delle dichiarazioni deve essere

svolta con riferimento alla loro utilizzabilità nei giudizi e

tenendo conto delle indicazioni offerte dalle autorità giudiziarie

competenti in ordine alle verifiche compiute sulla attendibilità

delle dichiarazioni medesime. Ad avviso del ricorrente, quest'ultima

disciplina sovrappone valutazioni attinenti al pericolo incombente

sul collaboratore di giustizia e valutazioni attinenti alla

utilizzazione processuale delle sue dichiarazioni, le prime sole

rientranti nella competenza della commissione, come definita dalla

legge, e in violazione delle norme costituzionali ricordate.

1.6. - Infine - conclude il ricorrente -, in ordine all'art. 8 del

regolamento, nell'ambito del procedimento per l'applicazione della

custodia extracarceraria, da un lato attraverso l'intervento del

Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria con il suo parere e

dall'altro attraverso l'obbligo di costante rivalutazione delle

condizioni eccezionali di sicurezza che determinarono la detenzione

extracarceraria, appaiono interferenze con i poteri dell'autorità

giudiziaria in tema di libertà personale, garantiti dall'art. 13

della Costituzione.

2. - Con ordinanza n. 216 del 1995, questa Corte, ai sensi

dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953, ha dichiarato ammissibile il

ricorso nei confronti del Governo della Repubblica. Il ricorso,

unitamente all'indicata ordinanza, è stato poi notificato a cura del

ricorrente, nel termine assegnato, al Governo della Repubblica, in

persona del Presidente del Consiglio dei ministri.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, in

subordine, infondato. Il ricorso è inammissibile, ad avviso

dell'Avvocatura generale dello Stato, in quanto questa Corte avrebbe

correttamente riconosciuto la legittimazione a proporre conflitti di

attribuzione soltanto agli organi giurisdizionali e mai agli organi

del pubblico ministero, che non sono chiamati a dichiarare

definitivamente la volontà del potere cui appartengono (è citata

l'ordinanza n. 17 recte, 16 del 1979). Nel merito il ricorso sarebbe

infondato, poiché il decreto impugnato è stato emanato in

attuazione di una legge che il ricorrente non contesta e alla quale

è anch'egli sottoposto; né si comprende, conclude l'Avvocatura

dello Stato, come il potere esecutivo avrebbe potuto altrimenti

attuare la collaborazione che la legge impone al pubblico ministero,

se non ponendo a carico di quest'ultimo l'obbligo di mettere in grado

l'autorità preposta al programma di protezione di accertare

l'entità del rischio, comunicando ad essa tutte le notizie

necessarie.

4.1. - Ha depositato memoria il procuratore della Repubblica

presso il Tribunale di Napoli. La difesa del ricorrente rileva, in

primo luogo, che, come già questa Corte ha riconosciuto nell'ord. n.

216 del 1995, sussistono senza dubbio i requisiti soggettivi ed

oggettivi del conflitto. Quanto ai primi, si osserva, da un lato,

che la legittimazione a sollevare conflitti è stata riconosciuta al

pubblico ministero con le sentenze nn. 462, 463 e 464 del 1993 e che,

nella fattispecie, tale legittimazione spetta al procuratore della

Repubblica presso il tribunale, ai sensi dell'art. 11 del

decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito in legge 15 marzo

1991, n. 82; dall'altro, che il legittimato passivo è stato

giustamente individuato - con la predetta ordinanza n. 216/1995 - nel

Governo della Repubblica, sia perché il ricorrente ha effettivamente

inteso dolersi delle illegittime interferenze nell'attività

giudiziaria da parte del potere esecutivo nel suo complesso, per cui

la Corte si è limitata ad interpretare in tal senso il ricorso, sia

in quanto, secondo la più autorevole dottrina, il compito di

stabilire l'organo cui il ricorso va notificato spetta allo stesso

giudice costituzionale, in conformità, del resto, ai principi di

economia processuale e di salvaguardia degli atti processuali,

nonché alla lettera e allo spirito delle norme in materia dettate

dalla legge n. 87 del 1953. In ordine, poi, ai requisiti oggettivi

del conflitto, non vi è dubbio - prosegue il ricorrente - che le

attribuzioni di cui si lamenta la lesione sono conferite al pubblico

ministero direttamente dalla Costituzione; inoltre, quanto alla

idoneità dell'atto impugnato ad essere oggetto di conflitto, la

natura normativa dello stesso non può essere di alcun ostacolo, dato

che nei conflitti tra poteri un atto può addirittura mancare. Per

quanto riguarda, infine, l'interesse a ricorrere, è indubbio -

prosegue la difesa del ricorrente - ch'esso sia concreto e immediato.

Il conflitto in epigrafe non rientra certamente fra quelli meramente

astratti ed ipotetici, che la giurisprudenza costituzionale ritiene

inammissibili: la stessa presenza di un atto che si assume lesivo

delle attribuzioni del ricorrente esclude la natura meramente

preventiva del conflitto, che certo non mira a fare della Corte

costituzionale un "organo di consulenza", quale indubbiamente non

può essere. Il presente conflitto non è preventivo neppure nel

diverso e più debole senso di conflitto in cui una delle parti

ricorre alla Corte in seguito a un atto dell'altra che non sia

immediatamente lesivo delle sue attribuzioni, ma solo affermativo di

competenza, dal cui esercizio tali attribuzioni potrebbero essere

lese. Infatti il conflitto in esame origina da un atto che determina

un immediato pregiudizio per le attribuzioni costituzionalmente

garantite al pubblico ministero; né potrebbe argomentarsi in

contrario dalla natura normativa dell'atto impugnato. Neanche,

infine, avrebbe senso affermare che nei confronti d'un atto

amministrativo illegittimo il ricorrente potrebbe limitarsi a

disapplicarlo, salvaguardando per ciò solo le proprie attribuzioni,

in quanto la disapplicazione dell'atto impugnato (qualora

ammissibile) non potrebbe assolutamente equivalere alla salvezza

della sfera costituzionalmente riservata al pubblico ministero, che

solo dalla (pur parziale) rimozione in radice dell'atto impugnato

potrebbe essere ripristinata nella sua originaria integrità.

4.2. - Passando al merito della controversia, e muovendo anzitutto

dagli artt. 2 e 4 del decreto impugnato, il ricorrente premette un

necessario raffronto tra il disegno legislativo in ordine alla

"protezione di coloro che collaborano con la giustizia" e la sua

distorta ed illegittima "attuazione" amministrativa, dal quale

emergerebbe la clamorosa collisione dell'impugnato decreto

ministeriale con l'atto normativo primario dal quale pretende

legittimazione: da un lato, infatti, nessuna delle indicazioni rese

necessarie dall'art. 2, comma primo, del decreto è prevista dal

decreto-legge n. 8 del 1991, né in alcuna misura è desumibile -

ancorché implicitamente o indirettamente - da una qualche

disposizione ivi contenuta; dall'altro, le disposizioni dell'art. 2,

commi secondo e terzo, contengono previsioni evidentemente ultra ma

anche contra legem , atteso che il contenuto della proposta e del

parere è dalla legge stessa identificato con precisione, e senza che

alcuno spazio di discrezionalità sia conferito all'amministrazione.

Ciò premesso, le ricordate previsioni regolamentari confliggono, ad

avviso del ricorrente, con le disposizioni costituzionali che

determinano posizione e attribuzioni del pubblico ministero. In

proposito si osserva che obbligatorietà dell'azione penale e

indipendenza del pubblico ministero sono due facce della stessa

medaglia, tanto che - pur a negare l'applicabilità dell'art. 101,

comma 2, della Costituzione ai magistrati del pubblico ministero -

può ben dirsi che l'art. 112 sia quantomeno un vero e proprio

"corollario" di quel che è l'art. 101, comma secondo, per i giudici,

il quale esprime comunque il valore fondamentale dell'indipendenza

della magistratura nel suo complesso. La stretta connessione fra

principio dell'obbligatorietà dell'azione penale e indipendenza del

pubblico ministero impone, da un lato, di considerare come violazioni

del primo tutti gli ostacoli che all'effettiva possibilità di

esercitare l'azione penale vengono opposti, e dall'altro di

considerare come attentati alla seconda tutte le violazioni del

principio. Il pubblico ministero - prosegue il ricorrente - esercita

l'azione penale nelle forme indicate dal codice di procedura penale

(e dalle leggi speciali). Nell'ambito della menzionata normativa, la

raccolta delle prove da utilizzare in giudizio è finalizzata al solo

scopo definito dall'art. 112 della Costituzione, e non può essere

distorta al perseguimento di altra finalità. Inoltre, imporre al

pubblico ministero la comunicazione alla commissione dei motivi che

l'hanno indotto a valutare attendibili ed importanti le dichiarazioni

del proposto comporta un'illegittima interferenza nell'esercizio

delle sue attribuzioni, anche qui "torcendo" atti giudiziari ad

un'impropria utilizzazione, e conferendo alla commissione un

implicito sindacato su valutazioni riservate alla discrezionalità

del magistrato procedente, essenziali per l'esercizio dell'azione

penale confidatagli dalla Costituzione. Analoga deviazione dalle

finalità istituzionali è, poi, subita in seguito al principio della

utilizzabilità da parte della commissione - prevista dall'art. 1,

comma 3, del decreto - delle comunicazioni degli atti e delle

informazioni processuali, effettuate dall'autorità giudiziaria al

Ministro dell'interno ai sensi degli artt. 118 del codice di

procedura penale; 1-quinquies del decreto-legge 6 settembre 1982, n.

629; 102 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309. Da ultimo, è

radicalmente illegittimo che al pubblico ministero si imponga la

rivelazione ad un organo amministrativo, se non addirittura

politico-amministrativo, di atti e notizie raccolte nell'ambito del

suo potere - costituzionalmente garantito - di esercitare l'azione

penale, con violazione del segreto che ai sensi dell'art. 329 del

codice di procedura penale grava sugli atti delle investigazioni,

oltretutto nella misura che è ritenuta necessaria dallo stesso

pubblico ministero. È del tutto evidente, infatti, che il segreto

investigativo è strumentale all'efficace esercizio dell'azione

penale, costituzionalmente riservata al pubblico ministero. Ciò che

si lamenta è pertanto la diretta violazione dell'art. 112 della

Costituzione, che, imponendo al pubblico ministero di esercitare

l'azione penale, non può non comportare il segreto investigativo (e

anche lo stesso potere di ampliare la segretazione) le quante volte

questo sia strumentale all'adempimento dei doveri costituzionali del

pubblico ministero medesimo. Sarebbe irragionevole opporre a ciò

che gli atti della Commissione centrale e quelli ad essa trasmessi

sono coperti dal segreto d'ufficio (art. 1, comma quinto, del decreto

impugnato). È chiaro, infatti, che un pregiudizio per il principio

del segreto investigativo e per il potere del pubblico ministero di

modularne gli effetti si produce pel solo fatto della trasmissione ad

un organo amministrativo della documentazione prevista dagli artt. 2

e 4 del decreto impugnato. Inoltre, la trasformazione del segreto

investigativo in segreto d'ufficio è tutt'altro che irrilevante o

"indolore", perché la disciplina del segreto investigativo e quella

del segreto d'ufficio sono ben diverse, essendo l'opponibilità di

quest'ultimo notevolmente attenuata.

Con il colpo di bacchetta magica di un decreto ministeriale -

prosegue il ricorrente - si sono modificati natura e regime giuridico

di atti delicatissimi, essenziali per il concreto esercizio delle

attribuzioni conferite al pubblico ministero dall'art. 112 della

Costituzione.

Va aggiunto che il rimedio della disapplicazione dell'atto

impugnato non verrebbe affatto a reintegrare il ricorrente nel pieno

dominio delle sue attribuzioni costituzionali. Disapplicare, infatti,

significherebbe precludersi qualsiasi possibilità di ottenere dalla

commissione l'ammissione del collaboratore al programma speciale di

protezione, e perciò in definitiva compromettere l'esercizio

dell'azione penale. Più in generale, infine - conclude sul punto il

ricorrente -, gli artt. 2 e 4 del decreto impugnato ledono le

attribuzioni costituzionali del pubblico ministero pel fatto stesso

d'essere affetti dal vizio di violazione di legge. Invero, in virtù

degli artt. 107, comma quarto, e 108, comma uno, della Costituzione

(in una con gli artt. 104, comma 1, e 112), la disciplina relativa ai

magistrati del pubblico ministero deve essere dettata con legge,

mentre, nelle parti contestate, il regolamento impugnato risulta

privo di qualunque base legislativa.

4.3. - Venendo, ora, alle previsioni regolamentari concernenti

l'affidamento al procuratore nazionale antimafia del potere di

rilasciare un parere sulla proposta di ammissione allo speciale

programma di protezione (art. 3, cui si collegano gli artt. 1, comma

primo, lett. b), e 4, comma secondo), è agevole constatare -

prosegue la difesa del ricorrente - come anche qui ci si trovi di

fronte ad una chiara violazione di legge, in quanto nel decreto-legge

n. 8 del 1991 ogni riferimento a tal genere di parere è assente. Di

qui, pertanto, la violazione degli artt. 107, comma quarto, e 108

della Costituzione, che solo alla legge consentono di disciplinare

gli atti e i poteri che possono incidere sull'indipendenza del

pubblico ministero. Nella specie, tale incidenza si produce anzitutto

perché il parere del procuratore nazionale antimafia presuppone

l'utilizzazione di dati ottenuti per finalità ben diverse da quelle

previste dal decreto; dati che invece - anche qui - finirebbero per

essere (direttamente o indirettamente) "girati" all'organo

amministrativo commissione. La lesione delle attribuzioni

costituzionali del pubblico ministero, però, si produce anche

perché il contenuto del parere del procuratore nazionale antimafia

non concerne soltanto gli elementi utili per la formulazione del

programma di protezione, ma riguarda anche la valutazione dei

pericoli per l'incolumità del collaboratore, e addirittura la

valutazione dell'importanza del contributo da questi offerto.

4.4. - Quanto all'art. 5 del decreto ministeriale n. 687 del 1994,

attinente ai presupposti ed alla procedura della revoca del programma

di protezione, l'impugnata disposizione risulta illegittima in parte

qua per l'interferenza ch'essa determina con la posizione

costituzionale del pubblico ministero, cui si impone di compiere atti

non funzionali all'attribuzione che costituzionalmente gli spetta,

anche - eventualmente - in violazione del segreto che copre la fase

delle investigazioni.

4.5. - In ordine, infine, conclude il ricorrente, all'art. 8 del

decreto ministeriale n. 687 del 1994, sussistono i medesimi vizi già

precedentemente evidenziati, cui si aggiunge la violazione dell'art.

13 della Costituzione, nella parte in cui si sottraggono

all'autorità giudiziaria provvedimenti comunque incidenti sulla

libertà personale.

5. - Ha depositato memoria aggiuntiva anche il Presidente del

Consiglio dei ministri, insistendo nelle conclusioni già formulate.

In particolare, l'Avvocatura dello Stato eccepisce innanzitutto tre

profili di inammissibilità del conflitto:

a) inesistenza di un conflitto di attribuzioni, in quanto non

sarebbe sufficiente, affinché sia configurabile un contrasto

concreto ed attuale, la posizione della norma, essendo invece

necessario che essa sia in concreto applicata da uno dei poteri in

conflitto e che a tale applicazione resista e si opponga il potere

che si ritiene leso: nel caso di specie, sarebbe stato necessario che

il ricorrente avesse chiesto l'applicazione di un programma di

protezione e tale programma fosse stato negato per mancanza di uno

degli atti che, secondo le norme regolamentari, devono essere

allegati alla proposta;

b) difetto di legittimazione dell'organo, in quanto il pubblico

ministero, pur appartenendo al potere giudiziario, non ne dichiara la

volontà e, comunque, il procuratore della Repubblica fa parte di un

ufficio gerarchicamente strutturato ed organizzato il cui organo di

vertice è rappresentato dal procuratore generale della Repubblica;

c) difetto di interesse, poiché il procuratore della

Repubblica ben potrebbe ricorrere alla disapplicazione dell'atto

impugnato. Nel merito, l'Avvocatura dello Stato insiste nel

sostenere che il ricorrente non prende in alcuna considerazione la

fondamentale circostanza che è la normativa primaria e non il

regolamento ad attribuire all'autorità giudiziaria un mero potere di

proposta o di parere ed a prevedere, all'inverso, che spetti

all'autorità amministrativa il ben più ampio potere di adottare,

modificare e revocare il programma di protezione, modellandolo con

riferimento a tipo, qualità e rilevanza del contributo offerto.

Proprio con riguardo alle disposizioni della normativa primaria si è

fin dall'inizio sostenuto che, nel procedimento di protezione, il

ruolo del procuratore della Repubblica è limitato a quello di

sponsor proprio per evitare che il suo diretto interesse alla

"collaborazione" possa portarlo ad enfatizzarne l'importanza,

impedendo di conseguenza una sua corretta analisi e comparazione

rispetto agli altri casi: analisi e comparazione che spettano, invece

ed esclusivamente, alla commissione proprio per conseguire

un'omogeneità nei criteri di valutazione e di deliberazione.

D'altronde, se fosse vero che la commissione ha solo funzioni

"notarili" e che, debordando da esse, finisce inevitabilmente - come

sembra ritenere il ricorrente - per "comprimere in modo illegittimo"

i poteri della autorità giudiziaria, non si comprenderebbe neppure

il motivo per il quale l'art. 11, comma 3, della legge n. 82 del 1991

impone al procuratore della Repubblica di riferire specificamente

alla commissione il contributo offerto o che può essere offerto

dall'interessato o dal suo prossimo congiunto per lo sviluppo delle

indagini o per il giudizio penale. Le disposizioni della legge n. 82

del 1991 - prosegue l'Avvocatura dello Stato - affidano alla

commissione centrale di protezione istituita presso il Ministero

dell'interno il compito di definire ed applicare ai singoli

collaboratori uno speciale e individualizzato programma di tutela e

assistenza che tenga luogo delle misure ordinarie di tutela in tutti

i casi in cui risulta che queste sono inadeguate. Rientra dunque

nella logica delle cose il conseguente potere della commissione di

pervenire alla delibera e alla individuazione dei suoi contenuti solo

dopo aver avuto la possibilità di acquisire ogni dato e ogni utile

notizia, svolgendo di fatto un'attività istruttoria che la legge non

disciplina, ma che prevede come indispensabile laddove (v. art. 10,

comma secondo) stabilisce che, per lo svolgimento dei suoi "compiti

istruttori", la commissione si avvale dell'Ufficio per il

coordinamento e la pianificazione delle forze di polizia.

Se lette nell'ottica fin qui delineata, le disposizioni del

regolamento non intaccano allora la sfera delle attribuzioni del

pubblico ministero né interferiscono sulla attività procedimentale:

servono solo a "dimensionare" il collaboratore ai fini della scelta

relativa all'opportunità di sottoporlo a programma di protezione e

di "individualizzare" quest'ultimo tenendo conto dello spessore della

collaborazione, del pericolo che a questo consegue, della provenienza

del pericolo stesso. Da ciò deriva l'infondatezza delle singole

censure mosse dal ricorrente. Per quanto riguarda, in particolare,

il "verbale delle dichiarazioni preliminari alla collaborazione" (o,

se si tratta di meri testimoni del fatto mafioso, il "verbale di

informazioni ai fini delle indagini") che il procuratore della

Repubblica è tenuto a trasmettere alla commissione in una con la

proposta, deve contestarsi - ad avviso dell'Avvocatura - la

correttezza del rilievo, contenuto nel ricorso, secondo il quale la

previsione della "dichiarazione di intenti" determina una violazione

del segreto investigativo. Se la commissione è dotata di poteri

istruttori e se questi vanno attivati nell'immediatezza per evidenti

fini tutori e di assistenza, è fin troppo scontata la deduzione che

esiste nella specie una deroga generalizzata alle norme sul segreto

previste dal codice di rito e che tale deroga risponde a finalità di

cooperazione istituzionale. Sta di fatto, comunque, che gli atti dei

quali è prevista la trasmissione alla commissione non sono

generalmente coperti dal segreto investigativo perché già a

conoscenza dell'imputato-collaboratore e perciò suscettibili di

esser rilasciati in copia a chi vi abbia interesse (artt. 329 e 116

del codice di procedura penale). Con riferimento specifico poi alla

cosiddetta dichiarazione di intenti, i rilievi in tema di segreto

sono ancor meno condivisibili. I verbali contenenti tale

dichiarazione non possono infatti considerarsi atti del procedimento

penale. Sono invece atti a questo estranei essendo finalizzati,

viceversa ed esclusivamente, a regolamentare le modalità applicative

della previsione dell'art. 11, comma 3, della legge n. 82 del 1991.

Di conseguenza, essi non fanno parte del fascicolo di indagine, pur

essendo redatti con le forme (verbale) e le modalità (con o senza

l'assistenza del difensore) previste per tutti gli atti del pubblico

ministero per l'ovvio, ma ben diverso fine, di garantire sia il

dichiarante sia l'autore dell'atto.

Ciò vuol dire, nella sostanza, che il regolamento non impone al

procuratore della Repubblica di compiere un atto di indagine non

previsto dalla legge, ma di compiere un atto a "valenza

amministrativa", propedeutico e complementare rispetto al complessivo

quadro valutativo che la commissione ha diritto di acquisire. Considerato in diritto

1. - Il procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli

ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Ministro

dell'interno e del Ministro di grazia e giustizia in relazione al

decreto 24 novembre 1994, n. 687 (Regolamento recante norme dirette

ad individuare i criteri di formulazione del programma di protezione

di coloro che collaborano con la giustizia e le relative modalità di

attuazione) - emanato dal Ministro dell'interno di concerto con il

Ministro di grazia e giustizia -, chiedendo, in particolare, a questa

Corte di annullare gli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 8 del decreto medesimo

per violazione degli artt. 13, 101, 104, 108 e 112 della

Costituzione.

Le censure proposte dal ricorrente, come chiaramente emerge dalla

lettura del ricorso, si articolano nei seguenti quattro gruppi

distinti, per ciascuno dei quali - avente ad oggetto una o più

disposizioni dell'atto impugnato - viene prospettata la lesione di

differenti parametri costituzionali.

A) Il primo gruppo di censure investe i seguenti articoli del

decreto:

art. 1, comma 3, il quale prevede che, quando è necessario al

fine di prevenire gravi delitti che attentano alla vita o

all'incolumità di coloro che collaborano con la giustizia, la

commissione centrale di cui all'art. 10, comma 2, del decreto-legge

15 gennaio 1991, n. 8, convertito con modificazioni dalla legge 15

marzo 1991, n. 82, può utilizzare anche gli atti e le informazioni

trasmessi dall'autorità giudiziaria a norma dell'art. 118 del codice

di procedura penale, ovvero a norma dell'art. 1-quinquies del

decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con

modificazioni, dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, o dell'art. 102

del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli

stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e

riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, approvato con

d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 39; art. 2, nella parte in cui prevede che

la proposta del procuratore della Repubblica di ammissione allo

speciale programma di protezione (ovvero il parere dello stesso

procuratore, quando la proposta è effettuata da altra autorità)

deve contenere l'indicazione dei principali fatti criminosi sui quali

il soggetto proposto sta rendendo le dichiarazioni e dei motivi per i

quali esse sono ritenute attendibili e importanti per le indagini o

per il giudizio, ed altresì la precisazione circa la sussistenza di

elementi che confermano l'attendibilità delle dichiarazioni

acquisite (comma 1); nonché nella parte in cui dispone che alla

proposta (o al parere) deve essere allegato, salvo che sussistano

specifiche ed eccezionali esigenze che ne rendano inopportuna la

immediata trasmissione (nel qual caso occorre comunque fare menzione

del suo contenuto nella proposta), il "verbale delle dichiarazioni

preliminari alla collaborazione" (contenente, fra l'altro,

l'esposizione dei dati utili alla ricostruzione dei fatti di maggiore

gravità e allarme sociale di cui il soggetto è a conoscenza, oltre

che alla individuazione e alla cattura dei loro autori), ovvero,

quando si tratti di soggetto estraneo a gruppi criminali e che

assume, rispetto al fatto ovvero rispetto a fatti connessi o

collegati, esclusivamente la qualità di persona offesa, testimone o

persona informata sui fatti, il "verbale di informazioni ai fini

delle indagini" ( commi 2, 3 e 4); art. 4, comma 2, nella parte in

cui prevede che il capo della Polizia-direttore generale della

pubblica sicurezza adotta, in casi di particolare urgenza che non

consentono di attendere le deliberazioni della commissione centrale,

le misure necessarie sulla base della proposta del procuratore della

Repubblica o, quantomeno, di una dettagliata segnalazione (di

contenuto semplificato, ma pure alla quale va allegato il verbale di

cui all'art. 2, di cui altrimenti occorre riportare il contenuto o

comunque attestare l'acquisizione). In ordine alle norme indicate

viene denunciata la violazione dell'art. 112 della Costituzione, il

quale sancisce il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale e

costituisce, nel contempo, ad avviso del ricorrente, il parametro

costituzionale da cui discende la garanzia dell'indipendenza del

pubblico ministero. La violazione è prospettata sotto vari profili:

perché si impone al pubblico ministero una raccolta di

dichiarazioni, finalizzata al perseguimento di uno scopo diverso

dall'esercizio (obbligatorio) dell'azione penale, l'unico previsto in

Costituzione, con deviazione, quindi, dell'attività d'indagine dalla

sua funzione istituzionale; perché l'esercizio dell'azione penale

subisce un'illegittima interferenza a seguito del conferimento alla

commissione di un implicito sindacato su valutazioni riservate al

magistrato e funzionali a tale esercizio; perché, infine, la

normativa in esame comporta la violazione del segreto investigativo

(nonché del potere di ampliare l'ambito della segretazione), il

quale è strettamente strumentale all'efficace esercizio dell'azione

penale, non assumendo d'altra parte alcun rilievo il fatto che gli

atti pervenuti alla commissione centrale siano coperti dal segreto

d'ufficio.

B) Il secondo gruppo di censure concerne gli artt. 1, comma

primo, lettera b), 3 e 4 del decreto impugnato, in quanto prevedono,

in determinati casi, l'acquisizione del parere del procuratore

nazionale antimafia prima della formulazione dello speciale programma

di protezione, o dell'adozione delle misure urgenti da parte del Capo

della polizia.

È in questo caso denunciata la violazione dell'art. 108 della

Costituzione - il quale riserva alla legge la materia

dell'ordinamento giudiziario -, in quanto la formulazione di detto

parere non è prevista da nessuna norma di legge, in particolare né

dall'art. 371-bis del codice di procedura penale, né dal

decreto-legge n. 8 del 1991, convertito dalla legge n. 82 del 1991,

da cui trae origine il regolamento in esame.

C) La terza censura riguarda l'art. 5, comma 4, del decreto,

nella parte in cui prevede che la commissione, nel valutare

l'attualità e gravità del pericolo ai fini dell'eventuale modifica

o revoca del programma di protezione, deve, fra l'altro, valutare le

dichiarazioni anche con riferimento alla loro utilizzabilità nei

giudizi e tenendo conto delle indicazioni offerte dalle autorità

giudiziarie competenti in ordine alle verifiche compiute sulla

attendibilità delle dichiarazioni medesime. Ad avviso del

ricorrente, detta disciplina, attribuendo alla commissione il potere

di esprimere valutazioni attinenti alla utilizzazione processuale

delle dichiarazioni del collaboratore, viola attribuzioni riservate

al pubblico ministero dagli artt. 101 e 104 della Costituzione.

D) È, infine, oggetto di censura l'art. 8 del decreto - relativo

alla custodia in luoghi diversi dagli istituti penitenziari -, nella

parte in cui prevede, da un lato, il parere del Dipartimento

dell'Amministrazione penitenziaria in ordine all'attuale idoneità

della custodia in istituto penitenziario a salvaguardare

efficacemente ogni esigenza di sicurezza relativa al detenuto o

all'internato, e, dall'altro, l'obbligo dell'autorità giudiziaria di

rivalutare, almeno ogni tre mesi, la sussistenza dei gravi ed urgenti

motivi di sicurezza che avevano imposto la custodia extracarceraria.

Vengono denunciate, in questo caso, interferenze con i poteri

dell'autorità giudiziaria in tema di libertà personale, garantiti

dall'art. 13 della Costituzione.

2.1. - Occorre preliminarmente verificare, in via definitiva, la

sussistenza dei requisiti, indicati nell'art. 37 della legge n. 87

del 1953, per l'ammissibilità del conflitto, già oggetto di un

primo e sommario giudizio delibativo conclusosi con l'ordinanza n.

216 del 1995.

2.2. - Come questa Corte ha già avuto modo di affermare (sentenze

nn. 462, 463 e 464 del 1993), il pubblico ministero è indubbiamente

legittimato a sollevare conflitti di attribuzione fra poteri dello

Stato, in quanto - ai sensi dell'art. 112 della Costituzione - è il

titolare diretto ed esclusivo dell'attività d'indagine finalizzata

all'esercizio (obbligatorio) dell'azione penale: con riferimento allo

svolgimento di detta funzione è stata, cioè, riconosciuta al

pubblico ministero, organo non giurisdizionale, la competenza a

dichiarare definitivamente la volontà del potere giudiziario cui

appartiene, così come richiesto dal citato art. 37 della legge n. 87

del 1953.

Ne deriva che deve attribuirsi a detto organo la legittimazione a

proporre conflitto esclusivamente quando agisce a difesa

dell'integrità della competenza inerente all'esercizio dell'azione

penale, competenza della quale è direttamente investito dalla citata

norma costituzionale e in ordine alla quale è fornito di

istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere. Va

osservato, poi, in particolare, relativamente all'invocato art. 13

della Costituzione (v., sopra, punto 1, lettera D)), che è pur vero

che questa Corte ha riconosciuto al pubblico ministero la qualifica

di autorità giudiziaria ai sensi di detta norma (cfr., da ultimo,

sentenza n. 419 del 1994), ma con la importante precisazione che tale

organo può sì disporre misure restrittive della libertà personale,

soltanto però con carattere di provvisorietà, e cioè

esclusivamente nell'ambito di un procedimento che, entro brevi

termini, conduca necessariamente all'intervento di un giudice per

l'adozione definitiva del provvedimento: tanto basta per ritenere la

carenza di legittimazione del pubblico ministero a sollevare

conflitti con riferimento alle attribuzioni di cui all'art. 13 della

Costituzione. Per quanto concerne, inoltre, le censure sopra

indicate alle lettere B) e C) - premesso che occorre ribadire che

esse, così come quella di cui alla lettera D), sono prospettate nel

ricorso in modo del tutto distinto dalla prima e tra di loro -, va

rilevato, da un lato, che, poiché la garanzia costituzionale

dell'indipendenza del pubblico ministero ha la sua sede propria

nell'art. 112, non è invocabile, quale base idonea ad instaurare un

conflitto di attribuzione, l'art. 101, secondo comma, della

Costituzione; dall'altro, relativamente ai richiamati artt. 104 e 108

della Costituzione, che non è neppure dedotto nel ricorso come la

loro asserita violazione ridondi in lesione delle competenze di cui

al citato art. 112 della Carta. Ne consegue, in definitiva, che deve

riconoscersi la sussistenza, nel caso in esame, della legittimazione

attiva del ricorrente esclusivamente in relazione alle censure

concernenti gli artt. 1, comma terzo, 2, commi primo, secondo, terzo

e quarto, e 4, comma secondo, del decreto impugnato, come specificate

nella lettera A) del punto 1, soltanto in ordine alle quali viene

denunciata la lesione delle attribuzioni di cui all'art. 112 della

Costituzione. Né ha fondamento, al riguardo, l'eccezione sollevata

dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui la legittimazione

processuale spetterebbe, in ogni caso, al procuratore generale presso

la Corte d'appello, organo di vertice dell'ufficio, dotato del potere

di avocazione ai sensi degli artt. 412 e 413 del codice di procedura

penale: da un lato, infatti, la normativa censurata ha come

destinatari i procuratori della Repubblica; dall'altro, come già

ritenuto da questa Corte in precedenti occasioni (cfr. le citate

sentenze nn. 462 e 463 del 1993), il potere di avocazione attribuito

al procuratore generale presso la Corte d'appello, costituendo

soltanto uno strumento di garanzia contro l'inerzia del pubblico

ministero, non ha alcuna incidenza attuale sulla legittimazione

processuale in relazione alle attribuzioni oggetto del presente

conflitto. Deve, invece, per i motivi su esposti, dichiararsi

inammissibile il conflitto sollevato dal procuratore della Repubblica

presso il Tribunale di Napoli in ordine agli artt. 1, comma primo,

lettera b), 3, 4, 5, comma quarto, e 8 del decreto n. 687 del 24

novembre 1994 per violazione degli artt. 13, 101, 104 e 108 della

Costituzione.

2.3. - Per quanto concerne la legittimazione a resistere nel

presente giudizio, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte

le attribuzioni dei singoli ministri non assumono - di regola - uno

specifico rilievo costituzionale nei rapporti con la magistratura (se

non nel caso delle competenze direttamente ed esclusivamente

conferite al Ministro di grazia e giustizia dagli artt. 107, secondo

comma, e 110 della Costituzione), in quanto il potere esecutivo non

costituisce un potere "diffuso", bensì si risolve, sotto il profilo

che qui interessa, nell'intero Governo, abilitato a prendere parte ai

conflitti tra i poteri dello Stato in base alla configurazione

dell'organo stabilita nel primo comma dell'art. 95 della Costituzione

(cfr. sentenze nn. 383 del 1993, 379 del 1992, 150 del 1981;

ordinanze nn. 38 del 1986, 123 del 1979).

Tuttavia, la circostanza che il ricorrente abbia indicato in primo

luogo nel Ministro dell'interno il soggetto nei cui confronti il

conflitto veniva proposto non può costituire ostacolo

all'ammissibilità del conflitto medesimo per carenza di

legittimazione passiva dell'organo anzidetto. Deve, infatti,

ritenersi che, ai sensi dell'art. 37, quarto comma, della legge n. 87

del 1953 (secondo cui "Se la Corte ritiene che esiste la materia di

un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua competenza dichiara

ammissibile il ricorso e ne dispone la notifica agli organi

interessati"), spetta a questa Corte, al di là della formale

indicazione del ricorrente, l'identificazione dell'"organo

interessato" cui l'atto asseritamente invasivo va imputato ed al

quale, quindi, il ricorso deve essere notificato, non esistendo, nei

giudizi in esame, alcuna forma di vocatio in ius. Pertanto, nella

fattispecie, come già affermato nell'ordinanza n. 216 del 1995,

l'organo legittimato a resistere va individuato nel Governo della

Repubblica, al quale l'atto impugnato è da ritenersi imputabile

(cfr. art. 5, comma secondo, lettera c), della legge 23 agosto 1988,

n. 400). Deve, poi, essere ribadita l'esclusione della

legittimazione passiva del Ministro di grazia e giustizia: nella

fattispecie, infatti, poiché il decreto è stato emanato dal

Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro di grazia e

giustizia, l'intervento di quest'ultimo si è inserito nella fase

preparatoria del provvedimento (alla quale tipicamente attiene

l'attività di concerto), con la conseguenza che la titolarità

dell'atto va attribuita, almeno sotto il profilo che qui interessa,

al Ministro dell'interno.

2.4. - Sotto il profilo oggettivo non c'è dubbio che ricorrono i

requisiti previsti dall'art. 37 della legge n. 87 del 1953, secondo

cui sono risolti da questa Corte i conflitti tra poteri dello Stato

insorti "per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata

per i vari poteri da norme costituzionali": nei limiti, infatti, in

cui il conflitto ha superato lo scrutinio di ammissibilità sotto il

profilo dei requisiti soggettivi, è lamentata nella fattispecie la

lesione delle attribuzioni conferite al pubblico ministero dall'art.

112 della Costituzione ad opera di un atto imputabile al Governo

della Repubblica (art. 95 della Costituzione). Il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato due eccezioni di

inammissibilità, entrambe attinenti al profilo della sussistenza di

una oggettiva situazione di conflitto. Questo sarebbe, in primo

luogo, inesistente per carenza dei requisiti dell'attualità e della

concretezza, in quanto non sarebbe sufficiente la semplice vigenza

della norma regolamentare asseritamente invasiva, essendo invece

necessario che la stessa sia in concreto applicata da uno dei poteri

in conflitto e che a tale applicazione si opponga il potere che si

ritiene leso: nella specie, sarebbe stato necessario che il

ricorrente avesse chiesto l'applicazione di un programma di

protezione in relazione ad uno specifico soggetto e che il programma

fosse stato negato per mancanza di uno degli elementi prescritti

dalle norme impugnate. L'eccezione non può essere condivisa. Ai

fini dell'ammissibilità dei conflitti di attribuzione quel che è

richiesto è l'interesse ad agire, la cui sussistenza è necessaria e

sufficiente a conferire al conflitto gli indispensabili caratteri

della concretezza e dell'attualità, non potendo la Corte essere

adita a scopo meramente consultivo, per pronunciarsi, cioè, su

astratte formulazioni di ipotesi (cfr. sentenza n. 164 del 1963, sia

pur relativa ad un conflitto tra enti). Ciò premesso, deve ritenersi

che tale requisito nella fattispecie sia già pienamente presente:

non può, infatti, negarsi che l'emanazione di un atto normativo

quale quello in esame - per sua natura generale ed astratto -, in

quanto prevede obblighi immediati e diretti a carico dei procuratori

della Repubblica, integri di per sé indubbiamente un comportamento

idoneo a far insorgere nel ricorrente l'interesse alla eliminazione

del pregiudizio che, a suo avviso, ne deriva alle proprie

attribuzioni costituzionali; e ciò senza che occorra attendere il

concreto esercizio delle medesime in relazione ad un caso specifico

(quasi a voler applicare anche nei giudizi sui conflitti il requisito

della "rilevanza" tipico dei giudizi incidentali), condizione non

richiesta dall'ordinamento per l'insorgere di un conflitto di

attribuzione.

In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato eccepisce il difetto di

interesse del ricorrente, ben potendo, a suo avviso, questi

esercitare il potere di disapplicazione dell'atto impugnato ritenuto

illegittimo. Anche questa eccezione deve essere rigettata. Come

esattamente osserva la difesa del ricorrente, infatti, pur ammettendo

in ipotesi che al pubblico ministero spetti detto potere, è decisivo

rilevare che il suo eventuale esercizio non sarebbe comunque idoneo a

far venir meno l'interesse del ricorrente all'annullamento dell'atto

impugnato, da cui soltanto conseguirebbe la piena ed effettiva

reintegrazione della propria sfera di attribuzioni asseritamente

lesa: e questo a prescindere dall'ulteriore considerazione che la

disapplicazione, nella fattispecie, si rivelerebbe del tutto inutile

- ed anzi a sua volta pregiudizievole -, in quanto precluderebbe in

radice l'ammissione ai programmi di protezione.

3. - Ai fini dell'esame, nel merito, delle censure in ordine alle

quali il conflitto è stato ritenuto ammissibile, occorre premettere

alcune brevi considerazioni sulla disciplina legislativa da cui trae

origine il regolamento impugnato.

Nel quadro di un'ampia serie di interventi operati dal

legislatore, soprattutto a partire dal 1991, in favore dei cosiddetti

collaboratori di giustizia, con gli artt. 9 e seguenti del

decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni,

dalla legge 15 marzo 1991, n. 82, è stato introdotto per la prima

volta nel nostro ordinamento un complesso organico di norme in tema

di protezione dei collaboratori medesimi, ritenuta ormai un'esigenza

urgente ed indilazionabile. In sintesi, e per quanto interessa ai

fini della decisione, dopo aver individuato, all'art. 9, i soggetti

da proteggere nelle "persone esposte a grave e attuale pericolo per

effetto della loro collaborazione o delle dichiarazioni rese nel

corso delle indagini preliminari o del giudizio", relativamente ai

delitti per i quali è obbligatorio l'arresto in flagranza (art. 380

del codice di procedura penale), - nonché nei loro prossimi

congiunti, nei conviventi e in quanti altri sono esposti a tale

pericolo a causa delle relazioni intrattenute con le persone suddette

-, il legislatore ha stabilito, all'art. 10, che, in caso di

inadeguatezza delle ordinarie misure di tutela adottabili dalle

autorità competenti e qualora il pericolo derivi dagli elementi

forniti o che i soggetti possono fornire per lo sviluppo delle

indagini o per il giudizio, "può essere definito uno speciale

programma di protezione, comprendente, se necessario, anche misure di

assistenza". La definizione e l'applicazione di tale programma sono

affidati ad una commissione centrale presieduta da un Sottosegretario

di Stato e composta da due magistrati con particolare esperienza

nella trattazione di processi per fatti di criminalità organizzata e

da cinque funzionari e ufficiali esperti nel settore; mentre

l'individuazione delle misure di protezione e di assistenza, nonché

dei criteri di formulazione del programma e delle modalità di

attuazione, è demandata ad un decreto del Ministro dell'interno, di

concerto con il Ministro di grazia e giustizia, sentiti il Comitato

nazionale dell'ordine e della sicurezza pubblica e la commissione

centrale anzidetta. Ai sensi del successivo art. 11, l'ammissione

allo speciale programma di protezione, i contenuti e la durata dello

stesso, vanno "valutati in rapporto al rischio per l'incolumità del

soggetto a causa delle dichiarazioni rese o che egli può rendere" e

sono "deliberati di volta in volta dalla commissione di cui all'art.

10, su proposta motivata del procuratore della Repubblica" (ovvero,

previo parere favorevole di questi, di altre autorità); "la proposta

deve contenere le notizie e gli elementi concernenti la gravità e

l'attualità del pericolo cui le persone sono o possono essere

esposte per effetto della loro scelta di collaborare con la

giustizia"; il parere (o la proposta, di cui non si fa menzione nella

norma per un mero errore di coordinamento in sede di conversione del

decreto) "deve fare riferimento specifico all'importanza del

contributo offerto o che può essere offerto dall'interessato o dal

suo prossimo congiunto per lo sviluppo delle indagini o per il

giudizio penale". È anche previsto che "in casi di particolare

urgenza, le misure necessarie sono adottate dal Capo della polizia -

direttore generale della pubblica sicurezza, il quale ne informa il

Ministro".

Dall'esame delle citate disposizioni risulta che il legislatore ha

inteso affidare - anche sulla base di modelli stranieri - ad un

organismo collegiale centralizzato il processo decisionale di

ammissione ai programmi di protezione, sia allo scopo di sottrarre

agli organi giudiziari compiti estranei alle loro funzioni, dei quali

di fatto si erano assunti l'onere, sia evidentemente - e soprattutto

- al fine di assicurare omogeneità di criteri ed uniformità di

trattamento su tutto il territorio nazionale in ordine all'ammissione

e alla determinazione dei contenuti dei programmi medesimi, tenendo

anche conto delle risorse disponibili in rapporto all'elevato onere

di mezzi e di spese che solitamente tali misure comportano. Per

l'esercizio del proprio potere decisionale, spetta alla commissione

centrale la funzione essenziale di stabilire, con discrezionale

valutazione, l'entità del pericolo cui il soggetto è esposto -

commisurata ai vari elementi previsti dalla legge e soprattutto

all'importanza, allo "spessore" della collaborazione -, il cui

apprezzamento è determinante ai fini dell'ammissione al programma e

della sua individualizzazione, chiaramente prescritta dalla legge e

funzionale alla migliore efficacia della protezione. Ciò posto, non

c'è dubbio che la creazione di detto organismo sia diretta a

soddisfare esigenze di razionalizzazione largamente avvertite e

rispondenti, sotto alcuni aspetti, anche ad interessi generali di

rilievo costituzionale. Ne deriva che i rapporti tra la commissione

centrale e le autorità giudiziarie devono essere inseriti, e devono

quindi svolgersi, in linea generale, in un quadro di cooperazione

istituzionale, allo scopo comune di una più razionale protezione dei

collaboratori di giustizia e, quindi, in definitiva, di una più

efficace azione contro le organizzazioni criminali.

4. - Passando all'esame delle singole censure formulate dal

ricorrente, si rivela in primo luogo non fondata quella concernente

l'art. 1, comma terzo, del regolamento n. 687, ai sensi del quale la

commissione centrale, quando è necessario al fine di prevenire

attentati alla vita o all'incolumità dei collaboratori di giustizia,

può utilizzare atti e informazioni trasmessi dall'autorità

giudiziaria al Ministro dell'interno in base alla normativa vigente.

Premesso che, ove l'autorità giudiziaria ritenga di non poter

derogare al segreto investigativo, la richiesta di trasmissione di

detti atti o informazioni può essere rigettata (art. 118 del codice

di procedura penale), ovvero la trasmissione può essere

procrastinata per il tempo strettamente necessario (artt. 1-quinquies

del decreto-legge n. 629 del 1982, convertito dalla legge n. 726 del

1982, e 102 del d.P.R. n. 309 del 1990), non si vede come la semplice

attribuzione della facoltà di utilizzare tali atti o informazioni -

già trasmessi al Ministro dell'interno e in ordine ai quali, quindi,

si è ritenuto che non sussistessero particolari esigenze di tutela

del segreto investigativo - ad un organo quale quello in esame e per

le finalità di prevenzione suddette possa, di per sé, costituire

violazione dell'invocato art. 112 della Costituzione.

5.1. - Le censure relative agli artt. 2 e 4 del decreto in esame

vanno esaminate congiuntamente (così come, del resto, sono

prospettate), in quanto la seconda delle norme citate - relativa al

potere del Capo della polizia di adottare misure di protezione in via

di urgenza, in attesa delle deliberazioni della commissione - rinvia,

come s'è visto sopra, all'art. 2 in ordine ai contenuti della

proposta del procuratore della Repubblica e stabilisce, inoltre, una

disciplina analoga anche in ordine al verbale di informazioni

preliminari alla collaborazione nel caso in cui la proposta sia

sostituita da una semplice segnalazione. In ordine al comma primo

dell'art. 2 la censura del ricorrente si incentra essenzialmente

sulla previsione secondo cui nella proposta del procuratore (ovvero

nel parere quando la proposta è di altra autorità), oltre alla

indicazione dei principali fatti criminosi su cui il soggetto sta

rendendo le dichiarazioni, occorre precisare i motivi per i quali

esse sono ritenute attendibili e importanti per le indagini o per il

giudizio, nonché l'eventuale esistenza di elementi che confermano

detta attendibilità. La censura non è fondata. Occorre premettere

che la norma in esame non impone al procuratore della Repubblica di

raccogliere determinate dichiarazioni dal soggetto proposto e nemmeno

di trasmettere copie di atti o di verbali; essa si limita a stabilire

il contenuto della motivazione in base alla quale il procuratore

intende formulare la proposta di ammissione al programma di

protezione (ovvero esprimere il parere sulla proposta altrui).

Orbene, deve escludersi che tale disciplina violi l'art. 112 della

Costituzione sotto alcuno dei profili prospettati nel ricorso. Va

anche qui ribadito che l'obbligatorietà dell'azione penale, punto di

convergenza di un complesso di principi del sistema costituzionale,

costituisce la fonte essenziale della garanzia dell'indipendenza del

pubblico ministero (cfr. sentenze nn. 88 del 1991 e 84 del 1979).

Tuttavia, tale principio non comporta che debba ritenersi in assoluto

preclusa né l'attribuzione al pubblico ministero di compiti e

funzioni non strettamente "d'indagine", cioè non direttamente

finalizzati all'esercizio dell'azione penale, né l'utilizzazione dei

risultati dell'attività investigativa per scopi ulteriori rispetto a

quelli tipici della funzione requirente e degni di tutela, a meno che

non si dimostri che tali previsioni costituiscano in concreto un

intralcio serio e ingiustificato allo sviluppo delle indagini. Nella

fattispecie, le disposizioni censurate appaiono dirette a far sì che

la commissione centrale possa esercitare nel modo migliore le proprie

funzioni, sia cioè dotata di tutti gli elementi utili per essere

posta in grado di compiere le valutazioni che le competono e, quindi,

di adottare le conseguenti decisioni in maniera ponderata e

consapevole. E non c'è dubbio che a tal fine assuma principale

rilievo il dato dell'importanza del contributo offerto (o che può

essere offerto) dal soggetto proposto, di cui ovviamente costituisce

aspetto essenziale il requisito dell'attendibilità delle

dichiarazioni rese. Come si è detto sopra, la commissione è

chiamata a valutare congiuntamente tutti gli elementi ad essa forniti

dall'autorità giudiziaria attraverso la propria motivata proposta,

onde giungere ad un giudizio complessivo - di sua esclusiva

pertinenza - in ordine al livello di rischio cui il soggetto deve

ritenersi esposto, da cui dipende, poi, la decisione circa

l'ammissione o meno al programma speciale di protezione (e, in caso

positivo, la determinazione dei contenuti e della durata del

programma stesso): che ai fini dell'assolvimento della propria

funzione istituzionale la commissione - sulla base della motivazione

del procuratore della Repubblica - si formi un convincimento anche in

merito al grado di importanza da attribuire alla collaborazione, da

un lato appare pienamente coerente con i poteri decisionali ad essa

spettanti (e, per così dire, inevitabile), dall'altro non determina

alcuna interferenza sull'esercizio dell'azione penale.

Neanche sotto il profilo della tutela del segreto investigativo la

censura è fondata.

Va premesso, in linea generale, che la inderogabilità del segreto

investigativo non riceve, in assoluto, "copertura" nell'art. 112

della Costituzione, nel senso che non qualsiasi deroga all'obbligo

del segreto sugli atti di indagine - pur indubbiamente strumentale al

più efficace esercizio dell'azione penale - integra di per sé

lesione dell'indicato precetto, ben potendo tale obbligo subire

limitazioni od attenuazioni a tutela di altri interessi di rilievo

costituzionale (ad es., del diritto di difesa). Orbene, nella

fattispecie certamente ricorrono i presupposti per considerare la

normativa censurata compatibile con il dettato costituzionale:

l'onere per il pubblico ministero di fornire alla commissione

centrale, a sostegno della propria proposta, informazioni sul

contenuto di atti d'indagine eventualmente tuttora coperti dal

segreto investigativo (ciò che, peraltro, di norma non si verifica

quando, come accade il più delle volte, si tratti di dichiarazioni

rese da un imputato) deve, infatti, ritenersi giustificato non solo,

e non tanto, dal fatto che le notizie restano comunque coperte dal

segreto d'ufficio (art. 1, comma 5, del decreto), per cui il grado di

riservatezza ne risulta sì attenuato rispetto al segreto

investigativo, ma non certo annullato; ma soprattutto in

considerazione delle sopra richiamate finalità che l'intero

procedimento in esame - cui sono chiamati a partecipare, in

un'ottica, come s'è detto, di cooperazione istituzionale,

l'autorità giudiziaria e l'organismo destinatario delle informazioni

- è diretto a perseguire, tra le quali non può non annoverarsi

anche quella di consentire, attraverso un adeguato e personalizzato

sistema di protezione del collaboratore, proprio la migliore e più

proficua prosecuzione dell'attività d'indagine. Tutto ciò non

toglie, tuttavia, che, data la delicatezza degli interessi coinvolti,

vada riconosciuto ai procuratori della Repubblica un certo margine di

discrezionalità in ordine alla comunicazione di notizie su atti

coperti dal segreto, e che, in ogni caso, eventuali divergenze siano

superate attraverso le opportune intese, nel rispetto del menzionato

principio di collaborazione cui è auspicabile che si ispiri la

prassi applicativa della norma in esame. Le argomentazioni svolte,

infine, non possono non valere anche per il caso in cui la proposta,

in attesa delle deliberazioni della commissione, sia utilizzata dal

Capo della polizia per l'adozione, in casi di particolare urgenza, di

misure provvisorie di protezione. Premesso che tale organo deve

indubbiamente ritenersi dotato di un ambito valutativo ridotto,

rispetto a quello della commissione centrale, in ordine agli elementi

forniti dall'autorità giudiziaria (data anche l'urgenza del

provvedere), basta osservare che, anche in questa ipotesi, da un lato

le notizie trasmesse sono ovviamente coperte dal segreto d'ufficio,

e, dall'altro, ricorrono le medesime finalità degne di tutela sopra

evidenziate.

5.2. - Resta da esaminare la censura relativa alla cosiddetta

"dichiarazione d'intenti", disciplinata dai commi 2 e seguenti

dell'art. 2 (nonché dal comma secondo dell'art. 4) del decreto in

esame. Si tratta, in particolare, del "verbale delle dichiarazioni

preliminari alla collaborazione" (denominato "verbale di informazioni

ai fini delle indagini", quando riguardi soggetto estraneo a gruppi

criminali e che, rispetto al fatto o a fatti connessi o collegati,

assume soltanto la qualità di persona offesa, di testimone o di

persona informata sui fatti) che il procuratore della Repubblica deve

redigere ed allegare in copia - salvo l'eccezione di cui si dirà -

alla proposta o al parere (o alla segnalazione nel caso dell'art. 4):

nell'atto il soggetto interessato - secondo il comma secondo

dell'art. 2 - "ha manifestato all'autorità giudiziaria la volontà

di collaborare", "ha reso, con le forme e le modalità previste dal

codice di procedura penale per gli atti di indagine del pubblico

ministero, le informazioni indicate nel comma primo", ed ha esposto,

infine, "quantomeno sommariamente, i dati utili alla ricostruzione

dei fatti di maggiore gravità e allarme sociale di cui è a

conoscenza oltre che alla individuazione e alla cattura dei loro

autori". A differenza di quanto osservato al punto precedente in

ordine al comma primo del medesimo art. 2, la normativa in esame

prevede, dunque, la redazione di un atto con determinati contenuti e

modalità e la trasmissione del medesimo, di regola, unitamente alla

proposta o al parere (o alla segnalazione): il pubblico ministero è

cioè tenuto, prima di procedere alla formulazione di uno di questi

atti, a raccogliere dal soggetto interessato una serie di

dichiarazioni su oggetti prestabiliti, concernenti, fra l'altro (come

risulta dalla citata ultima parte del comma secondo), il merito di

tutti i principali fatti delittuosi sui quali tale soggetto è in

grado di riferire, e poi a trasmettere il relativo verbale alla

commissione centrale (o al Capo della polizia). Non appare, al

riguardo, condivisibile la tesi dell'Avvocatura dello Stato, secondo

cui l'atto in esame sarebbe estraneo al procedimento penale, non

avrebbe cioè natura di atto d'indagine, bensì meramente

amministrativa: a parte il rilievo che la stessa norma dispone (con

previsione forse pleonastica) che le dichiarazioni siano rese "con le

forme e le modalità previste dal codice di procedura penale per gli

atti di indagine del pubblico ministero", non si vede come possa

escludersi che le dichiarazioni medesime, aventi il contenuto sopra

indicato, entrino a far parte del fascicolo del pubblico ministero e

siano quindi soggette alla disciplina dettata dal codice di procedura

penale in tema di utilizzabilità degli atti del procedimento.

5.3. - Ciò posto, la censura si rivela fondata per quanto

concerne la redazione del menzionato verbale.

Ai sensi del comma quarto dell'art. 2 e dell'ultima parte del

comma secondo dell'art. 4, anche nell'ipotesi in cui il verbale non

è trasmesso contestualmente alla proposta, al parere, o alla

segnalazione, occorre in ogni caso fare menzione del suo contenuto,

ovvero, nel caso della segnalazione, attestarne comunque

l'acquisizione. Ne risulta chiaramente confermato che la redazione

del verbale costituisce, in base alla normativa impugnata, un atto

dovuto, che deve imprescindibilmente precedere l'attivazione del

procedimento di deliberazione dei programmi di protezione. Ciò

determina indubbiamente una violazione dell'art. 112 della

Costituzione. Imponendo, infatti, al pubblico ministero, quale

condizione per l'ammissione del collaboratore al programma speciale

di protezione, il compimento di un atto di natura investigativa

avente le caratteristiche di forma e di contenuto sopra indicate, si

viene ad incidere direttamente sull'attività di conduzione delle

indagini, la cui strategia, ai fini del più proficuo sviluppo delle

indagini medesime in relazione ai singoli procedimenti, va lasciata -

nei limiti, ovviamente, previsti dall'ordinamento - alla libera

valutazione del procuratore della Repubblica. Ai fini del ripristino

dell'integrità delle attribuzioni costituzionali invocate occorre,

pertanto, ad avviso di questa Corte, che la redazione del verbale

della "dichiarazione d'intenti" sia rimessa alla discrezionalità del

pubblico ministero, con la ovvia conseguenza che il mancato

compimento di tale atto - in quanto evidentemente egli ritenga, in

base a propria motivata valutazione, che possa recare pregiudizio per

la prosecuzione delle indagini - non potrà costituire, di per sé,

ostacolo all'ammissione al programma di protezione, sulla base della

proposta motivata di cui al primo comma dell'art. 2, nella quale

devono, ovviamente, essere indicati gli elementi dai quali risulti

accertata la volontà attuale di collaborare e il contributo che può

essere dato alle indagini. Va, in conclusione, dichiarato che non

spetta al Governo, e per esso al Ministro dell'interno, adottare le

disposizioni di cui agli artt. 2, commi secondo, terzo e quarto, e 4,

comma secondo, del decreto n. 687 del 24 novembre 1994, nella parte

in cui prevedono che il procuratore della Repubblica debba redigere,

anche qualora ritenga, in base a propria motivata valutazione, che

possa recare pregiudizio per lo sviluppo delle indagini, il "verbale

delle dichiarazioni preliminari alla collaborazione", o, a seconda

dei casi, il "verbale di informazioni ai fini delle indagini"; con

conseguente annullamento in parte qua delle norme citate.

5.4. - La censura è, invece, non fondata, nei sensi di seguito

esposti, per quanto concerne la trasmissione del verbale della

"dichiarazione d'intenti" alle autorità competenti.

Qualora detta trasmissione dovesse ritenersi anch'essa

obbligatoria, sarebbe effettivamente difficile sostenere in questo

caso - a differenza di quanto si è detto in ordine alla motivazione

della proposta - la compatibilità di tale previsione con l'art. 112

della Costituzione, sotto il profilo della deroga imposta al segreto

investigativo.

È, tuttavia, previsto che il verbale debba essere allegato alla

proposta o al parere (o alla segnalazione) "salvo che sussistano

specifiche ed eccezionali esigenze che ne rendano inopportuna la

immediata trasmissione". Ad avviso di questa Corte, la clausola

anzidetta può e deve essere interpretata in modo estensivo, così da

salvaguardare le attribuzioni dell'autorità giudiziaria. In

particolare, qualora questa abbia provveduto a raccogliere la

"dichiarazione d'intenti", deve essere fatta salva la possibilità di

procrastinare la trasmissione del verbale per il tempo che il

pubblico ministero, per particolari esigenze di segretezza

investigativa, ritenga necessario per evitare pregiudizi allo

sviluppo delle indagini.